新《海安法》下沉船、沉物應(yīng)急設(shè)標(biāo)費(fèi)用保障機(jī)制研究

張 鵬 陳 磊 吳 彬

（交通運(yùn)輸部東海航海保障中心上海航標(biāo)處，上海 200128）

0 引 言

伴隨著航運(yùn)的迅速發(fā)展，海上運(yùn)輸、工程等活動(dòng)發(fā)展迅猛，船舶交通流密度持續(xù)增加，海上發(fā)生沉船、沉物的概率也大大增加。一直以來，當(dāng)發(fā)生沉船、沉物事故后，航標(biāo)管理部門和海事主管部門相互支持和配合，及時(shí)設(shè)置警示標(biāo)志，對(duì)于防止沉船次生事故的發(fā)生起到了重要作用，為保護(hù)人民財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)航行安全、保障水域暢通作出積極貢獻(xiàn)。

《中華人民共和國海上交通安全法》（以下簡稱新《海安法》）于2021 年9 月1 日完成修訂并實(shí)施，新《海安法》從法律層面明確了履行設(shè)立警戒標(biāo)識(shí)的責(zé)任方，明確了設(shè)置助航標(biāo)志和清除礙航物所產(chǎn)生的費(fèi)用來源，對(duì)于解決實(shí)踐中的設(shè)標(biāo)費(fèi)用等問題指明了方向。

1 國際公約和國內(nèi)法律法規(guī)涉及沉船、沉物設(shè)標(biāo)的有關(guān)規(guī)定

1.1 內(nèi)羅畢國際船舶殘骸清除公約（以下簡稱“殘骸清除公約”）

殘骸清除公約在2017 年2 月11 日對(duì)我國生效。該公約中對(duì)“殘骸”的概念和清除等進(jìn)行了界定，并對(duì)殘骸的定位和標(biāo)記費(fèi)用等方面進(jìn)行了說明。根據(jù)公約的規(guī)定[1]，“在獲知?dú)埡『螅苡绊憞掖_定殘骸構(gòu)成危害，則須確保采取一切合理措施對(duì)殘骸進(jìn)行標(biāo)記。殘骸登記所有人須對(duì)于殘骸定位、標(biāo)記和清除的各項(xiàng)費(fèi)用負(fù)責(zé)”。

從公約來看，對(duì)于“船舶殘骸”的標(biāo)記和清除費(fèi)用由登記所有人承擔(dān)，這也是目前國際上通常的做法。

1.2 國內(nèi)法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定

1.2.1 新《海安法》

新《海安法》[2]第五十一條，從礙航物打撈清除的義務(wù)主體、打撈費(fèi)、設(shè)標(biāo)費(fèi)用承擔(dān)主體上進(jìn)行了明確。第一百零六條則從未設(shè)標(biāo)、未報(bào)告、未打撈三個(gè)方面明確了罰則。

新《海安法》明確了礙航物打撈清除的義務(wù)主體是所有人、經(jīng)營人或者管理人。明確了礙航物的所有人放棄所有權(quán)的，不免除其打撈清除義務(wù)。對(duì)于來源不明的礙航物，極易對(duì)通航水域的公共安全帶來風(fēng)險(xiǎn)，海事管理機(jī)構(gòu)從維護(hù)公共安全的角度出發(fā)代為履行義務(wù)主體的責(zé)任。針對(duì)義務(wù)主體未按規(guī)定打撈清除的行為，給予海事管理機(jī)構(gòu)賦予了海事行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力。海事管理機(jī)構(gòu)除了實(shí)施行政處罰外，還可以依照《行政強(qiáng)制法》規(guī)定組織代履行，代履行的費(fèi)用由礙航物的所有人、經(jīng)營人或者管理人承擔(dān)。

1.2.2 《中華人民共和國海商法》

海商法在第二百零七條，針對(duì)助航設(shè)施損壞的海事賠償請(qǐng)求進(jìn)行了明確，并對(duì)賠償責(zé)任限制進(jìn)行了約定。對(duì)于助航設(shè)施的損壞，船舶登記人承擔(dān)相應(yīng)損失賠償責(zé)任，但由于海事事故的復(fù)雜性，是否屬于限制性海事賠償責(zé)任，則需要根據(jù)實(shí)際情況判斷。

1.2.3 《中華人民共和國航道法》

航道法第二十一條對(duì)船舶、設(shè)施沉沒后，設(shè)標(biāo)的主體責(zé)任，打撈責(zé)任進(jìn)行了明確：沉船所有人或者經(jīng)營人是設(shè)標(biāo)的責(zé)任主體，其可以自行或者委托的形式設(shè)置標(biāo)志，并應(yīng)在限定的時(shí)間內(nèi)打撈清除沉沒物。

1.2.4 《行政強(qiáng)制法》

對(duì)于當(dāng)事人無法履行或者不履行的，行政強(qiáng)制法第五十條明確了行政機(jī)關(guān)代履行，委托代履行的權(quán)利。考慮到公共安全、環(huán)境污染等因素，行政機(jī)關(guān)可以決定立即實(shí)施代履行，在事后立即通知當(dāng)事人，并依法作出處理。

1.2.5 《沿海航標(biāo)管理辦法》

沿海航標(biāo)管理辦法第十九條對(duì)設(shè)標(biāo)的主體責(zé)任，費(fèi)用承擔(dān)進(jìn)行了明確：沉沒物其所有人應(yīng)及時(shí)報(bào)告，并按要求設(shè)置標(biāo)志；不能按要求的，可以委托沿海航標(biāo)維護(hù)單位設(shè)置航標(biāo)。相應(yīng)的費(fèi)用由沉沒物其所有人承擔(dān)。

2 沉船設(shè)標(biāo)現(xiàn)狀和費(fèi)用清償存在的問題

沉船沉物是影響航行安全的重要因素之一，在實(shí)踐中，發(fā)生船舶沉沒、貨物落江等事故時(shí)，沉船的所有人、經(jīng)營人或者管理人往往不具備自行設(shè)置警戒標(biāo)志的能力，為保障船舶航行安全，盡快恢復(fù)通航秩序，防止次生事故發(fā)生，海事主管機(jī)關(guān)通常會(huì)協(xié)調(diào)航保部門迅速采取應(yīng)急掃測、設(shè)標(biāo)等處置措施。但應(yīng)急處置作業(yè)結(jié)束后，參加應(yīng)急處置作業(yè)的單位卻很難追回應(yīng)急設(shè)標(biāo)費(fèi)用，應(yīng)急設(shè)標(biāo)費(fèi)用無清償保障，對(duì)海上應(yīng)急反應(yīng)體系的有效運(yùn)作產(chǎn)生了較大影響。筆者結(jié)合上海港多年的工作實(shí)踐，對(duì)設(shè)標(biāo)費(fèi)用清償存在的問題梳理如下：

2.1 沉船所有人或者經(jīng)營人有能力承擔(dān)費(fèi)用，卻逃避責(zé)任，不承擔(dān)費(fèi)用

當(dāng)船舶沉沒，航保管理部門完成設(shè)標(biāo)工作后，追償相應(yīng)費(fèi)用時(shí)，沉船所有人或者經(jīng)營人認(rèn)為為沉船設(shè)置警示標(biāo)志屬于政府部門履行公共安全的職責(zé)，當(dāng)事方未委托航保管理部門設(shè)標(biāo)，雙方無合同關(guān)系，不承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用。

此種行為與新《海安法》以及國內(nèi)多個(gè)相關(guān)法律法規(guī)相違背，沉船事故發(fā)生后，為避免發(fā)生次生事故，保障過往船舶航行安全，海事主管部門往往會(huì)迅速委托航保管理部門進(jìn)行設(shè)標(biāo)。此委托行為在法律上定性為代履行，如本文2.2.3《行政強(qiáng)制法》第五十條規(guī)定，海事主管機(jī)關(guān)作為依法保障水上交通安全的行政機(jī)關(guān)可以代履行，費(fèi)用由當(dāng)事人承擔(dān)。

2.2 沉船所有人或者經(jīng)營人放棄所有權(quán)，不承擔(dān)設(shè)標(biāo)責(zé)任和費(fèi)用

船舶沉沒后，沉船打撈時(shí)間較長，費(fèi)用較高，且沉船打撈的價(jià)值不足以抵扣打撈、清污、掃測、設(shè)標(biāo)等費(fèi)用，沉船其所有人、經(jīng)營人故意拖延打撈進(jìn)度，甚至以放棄所有權(quán)的方式逃避打撈和設(shè)標(biāo)等費(fèi)用和責(zé)任。

此種行為違法法律規(guī)定，在新《海安法》第五十一條有明確描述，即使礙航物的所有人放棄所有權(quán)，也不免除其相關(guān)義務(wù)。對(duì)于沉船所有人或者經(jīng)營人放棄所有權(quán)，其相應(yīng)的設(shè)標(biāo)費(fèi)用也應(yīng)承擔(dān)。

2.3 沉船所有人或者經(jīng)營人不明確，或者無能力承擔(dān)設(shè)標(biāo)費(fèi)用

沉船為“三無船舶”或隸屬于單船公司、掛靠性質(zhì)的“夫妻老婆船”，船舶沉沒后即宣布沉船所有人或其船東破產(chǎn)或無法確定所有人和經(jīng)營人。海事主管部門為維護(hù)通航安全，委托航海保障部門實(shí)施沉船應(yīng)急設(shè)標(biāo)，此種情況下，沉船標(biāo)志設(shè)置的時(shí)間往往很長，部分標(biāo)志的時(shí)間甚至超過10 a，給管理部門帶來較大的維護(hù)難度和費(fèi)用支出。

3 與沉船設(shè)標(biāo)有關(guān)的典型司法判例

3.1 廣東海事局訴“南＊”輪強(qiáng)制打撈糾紛案[3]

2004 年7 月1 日，多用途船“中航**”輪和集裝箱船“南*”輪在珠江口水域發(fā)生碰撞，“南*”輪沉沒，所載集裝箱全部落水，其中26 個(gè)漂浮，18 個(gè)下落不明。

事發(fā)水域珠江口通航量大、通航密度高，沉船和部分落水沉沒集裝箱位置不清，亦無沉船標(biāo)志，對(duì)海上交通安全造成嚴(yán)重危害。海事部門采取應(yīng)急處置作業(yè)，調(diào)動(dòng)有關(guān)單位采取掃海、設(shè)標(biāo)、打撈等應(yīng)急處置措施，支出應(yīng)急處置費(fèi)用200 余萬元。

事故發(fā)生后，責(zé)任人拒絕支付應(yīng)急處置費(fèi)用，他們認(rèn)為該費(fèi)用屬于行政行為產(chǎn)生的費(fèi)用，應(yīng)由國家財(cái)政支出;認(rèn)為管轄權(quán)異議，以兩船碰撞后，“南*”輪所屬公司與“中航**”輪所屬公司已分別在海口海事法院設(shè)立海事賠償責(zé)任限制基金，認(rèn)為案件應(yīng)當(dāng)由海口海事法院管理，廣州海事法院沒有管轄權(quán)。廣東海事局與“南*”輪及“中航**”輪所屬公司就費(fèi)用償付進(jìn)行協(xié)商未果，最終提起訴訟。廣州海事法院判決被告“南*”輪所屬公司償付原告廣東海事局采取掃海、設(shè)標(biāo)、打撈等應(yīng)急處置措施所發(fā)生的應(yīng)急處置費(fèi)用。被告不服，提起上訴，二審維持原判。

3.2 交通運(yùn)輸部東海航海保障中心上海航標(biāo)處(以下簡稱原告)訴孫杰、南京昊潤海運(yùn)有限公司、顧建船舶；唐山錦福海運(yùn)有限公司船舶碰撞損害責(zé)任糾紛案[4]

2020 年7 月15 日，名為“新*福”輪和“遠(yuǎn)洋**號(hào)”輪在吳淞2#錨地附近水域發(fā)生碰撞，事故導(dǎo)致“遠(yuǎn)洋**號(hào)”輪在外高橋航道47 燈浮附近水域沉沒。

事發(fā)水域吳淞口通航量大、通航密度高，為確保沉船附近航道、碼頭以及過往船舶航行安全，海事部門采取應(yīng)急處置措施，調(diào)動(dòng)包括原告在內(nèi)的有關(guān)單位采取掃海、設(shè)標(biāo)、打撈等應(yīng)急處置措施，其中設(shè)置沉船應(yīng)急示位兩座，AIS 虛擬燈浮一座,臨時(shí)撤除燈浮一座，航標(biāo)應(yīng)急處置費(fèi)用27 萬余元。

海事部門出具的水上交通事故責(zé)任認(rèn)定書〈滬海淞責(zé)字(2020)12-01 號(hào)〉[5]責(zé)任判定，“遠(yuǎn)洋**號(hào)”輪承擔(dān)船舶碰撞沉沒案件的主要責(zé)任，“新*福”輪承擔(dān)船舶碰撞沉沒案件的次要責(zé)任。原告與“新*福”輪和“遠(yuǎn)洋**號(hào)”輪所屬公司就費(fèi)用償付進(jìn)行協(xié)商未果，最終提起訴訟。上海海事法院一審判決(2021)滬72 民初471 號(hào)民事判決認(rèn)定:兩船對(duì)碰撞均有過失，原告有權(quán)依據(jù)侵權(quán)法律關(guān)系向“新*福”輪責(zé)任人錦福公司主張按比例賠償應(yīng)急設(shè)標(biāo)費(fèi)用。原告與昊潤公司責(zé)任人在另案中達(dá)成的調(diào)解，在其損失未全部補(bǔ)償?shù)那闆r下，不影響原告在本案中向錦福公司主張按比例承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任。

3.3 案例分析和結(jié)論

從上述兩個(gè)典型的司法判例結(jié)論來看，無論事故責(zé)任人是否有委托設(shè)標(biāo)方完成設(shè)標(biāo)工作，其都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)設(shè)標(biāo)費(fèi)用，這一點(diǎn)在法律上無任何爭議，各級(jí)法院都給出了相應(yīng)的結(jié)論，只是在具體費(fèi)用分配和承擔(dān)上，是否屬于海事賠償責(zé)任限制基金還存在一定爭議，這點(diǎn)不在本文討論范圍。

4 建 議

為沉船、沉物設(shè)置警示標(biāo)志可最大限度減少因沉船、沉物發(fā)生的次生事故，對(duì)于保障航道暢通，船舶航行安全有著重要作用。在實(shí)踐中，沉船應(yīng)急設(shè)標(biāo)涉及多方，多年來，沉船、沉物設(shè)標(biāo)費(fèi)用的保障率和償付率一直較低，針對(duì)沉船設(shè)標(biāo)和費(fèi)用保障存現(xiàn)的問題，筆者走訪部分航運(yùn)公司、船舶保險(xiǎn)公司、海事管理機(jī)構(gòu)等，結(jié)合新《海安法》以及國內(nèi)法律法規(guī)要求，建議開展如下保障機(jī)制和舉措：

4.1 建立沉船設(shè)標(biāo)委托機(jī)制

按照《海安法》的規(guī)定，船舶發(fā)生事故沉沒后，設(shè)標(biāo)義務(wù)人應(yīng)及時(shí)設(shè)置警示標(biāo)志。實(shí)踐中，設(shè)標(biāo)義務(wù)人往往不具備設(shè)標(biāo)能力，海事主管部門為保障船舶安全，防治次生事故發(fā)生，往往都會(huì)協(xié)調(diào)航保部門開展設(shè)標(biāo)行動(dòng)。為避免法律上的瑕疵，避免糾紛的發(fā)生，海事主管部門應(yīng)協(xié)調(diào)航保部門與沉船責(zé)任人簽署設(shè)標(biāo)協(xié)議或獲得沉船責(zé)任人的委托。

通過書面協(xié)議或者書面委托的方式，可以直接與設(shè)標(biāo)義務(wù)人形成委托設(shè)標(biāo)的法律關(guān)系，實(shí)施設(shè)標(biāo)單位可以基于該法律關(guān)系向設(shè)標(biāo)義務(wù)人索賠，而避免基于侵權(quán)法律關(guān)系向?qū)Ψ酱髻r。因?yàn)閷?duì)方船有權(quán)援引海事賠償責(zé)任限制。具體操作層面，就建立委托關(guān)系，建議擬定委托協(xié)議或者制式委托書，作業(yè)前安排設(shè)標(biāo)義務(wù)人簽署或者確認(rèn)。

4.2 健全沉船打撈和沉船標(biāo)志評(píng)估撤除機(jī)制

建立健全沉船打撈機(jī)制、沉船標(biāo)志評(píng)估撤除機(jī)制。通過船舶保險(xiǎn)、基金等形式多方籌集費(fèi)用，為船舶創(chuàng)造良好的海上通航條件，盡快打撈、清除在航道或習(xí)慣航路上的沉船，及時(shí)撤除沉船標(biāo)志。同時(shí)，定期開展沉船標(biāo)志撤除評(píng)估工作，一些沉船標(biāo)志設(shè)置較為久遠(yuǎn)，相應(yīng)的沉船以及海底狀況已發(fā)生變化，可能部分沉船受泥沙、海浪的沖擊，對(duì)航行船舶已無安全隱患。因此需要在掃測的基礎(chǔ)上，開展評(píng)估，研究是否需要繼續(xù)設(shè)置。

4.3 開展沉船應(yīng)急設(shè)標(biāo)費(fèi)用核算標(biāo)準(zhǔn)研究并及時(shí)公布

在實(shí)際工作中還有不少管理者認(rèn)為設(shè)標(biāo)涉及公共安全，應(yīng)當(dāng)由國家承擔(dān)職責(zé)。這種觀點(diǎn)的前提是財(cái)政收入能夠持續(xù)穩(wěn)定的保障設(shè)標(biāo)費(fèi)用。最新修訂《海安法》對(duì)設(shè)標(biāo)的主體責(zé)任進(jìn)行了明確，除不能確定礙航物的主體時(shí)，費(fèi)用納入部門預(yù)算這種情況外，礙航物的責(zé)任人是承擔(dān)設(shè)標(biāo)責(zé)任的主體，承擔(dān)設(shè)標(biāo)費(fèi)用。因此當(dāng)前很有必要，制定并公布沉船沉物設(shè)標(biāo)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，以獲得社會(huì)對(duì)設(shè)標(biāo)責(zé)任的共識(shí)。航標(biāo)行業(yè)較為狹窄，目前尚無工程定額、計(jì)價(jià)方法等大家認(rèn)可的費(fèi)用計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，筆者結(jié)合參與的上海港多起沉船應(yīng)急設(shè)標(biāo)索賠案例、工作實(shí)際，和《海上沉船清除打撈工程定額JTS 291-1-2017》《海上沉船清除打撈工程計(jì)價(jià)辦法JTS 118-2017》《海上沉船清除打撈工程定額JTS 291-1-2017》《海上沉船清除打撈工程船舶機(jī)械艘(臺(tái))班費(fèi)用定額JTS 291-2-2017》、等多個(gè)交通行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，擬定沉船沉物設(shè)標(biāo)費(fèi)用組成和成本核算方法，提出設(shè)標(biāo)維護(hù)費(fèi)用核算標(biāo)準(zhǔn)，為“沉船應(yīng)急設(shè)標(biāo)”費(fèi)用核算提供依據(jù)。筆者參照歷年上海港沉船設(shè)標(biāo)情況，列出了費(fèi)用項(xiàng)目清單，見表1。

表1 沉船沉物設(shè)標(biāo)費(fèi)用組成清單

4.4 推動(dòng)預(yù)算管理，多渠道籌集沉船應(yīng)急設(shè)標(biāo)等費(fèi)用

對(duì)于無法確定沉船所有人的，從維護(hù)航道通航安全，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度出發(fā)，設(shè)標(biāo)費(fèi)用在列入部門預(yù)算的基礎(chǔ)上，還應(yīng)積極爭取地方安全主管部門的費(fèi)用支持。要逐步建立健全沉船應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，按照多方協(xié)調(diào)、各負(fù)其責(zé)的機(jī)制做好設(shè)標(biāo)、撤標(biāo)等工作；積極促進(jìn)地方政府落實(shí)屬地安全責(zé)任，推動(dòng)預(yù)算管理、多渠道籌措應(yīng)急經(jīng)費(fèi)，用于保障航行安全。

隨著新《海安法》的實(shí)施，保障沉船設(shè)標(biāo)費(fèi)用有了明確的法律依據(jù)，本文希望給從事沉船設(shè)標(biāo)的相關(guān)從業(yè)人員提供一定參考。