海事執(zhí)法協(xié)查相關(guān)問題研究

梁 泓 董健華

（上海海事局，上海 200080）

0 引 言

根據(jù)《海事執(zhí)法協(xié)查管理規(guī)定》（海政法〔2017〕187號(hào)）的定義，海事協(xié)查是指海事管理機(jī)構(gòu)在海事執(zhí)法調(diào)查中，要求其他不相隸屬的海事管理機(jī)構(gòu)予以協(xié)助配合，或予以非海事管理機(jī)構(gòu)協(xié)助配合的執(zhí)法方式。海事協(xié)查制度適應(yīng)海上執(zhí)法的特點(diǎn)，為跨轄區(qū)、跨水域、跨機(jī)構(gòu)的海上安全監(jiān)管提供了便捷高效的執(zhí)法模式，但是在實(shí)踐中卻存在協(xié)查案件辦結(jié)困難、辦結(jié)率較低的問題。2017 年1 月至2022 年4月，全國(guó)海事管理機(jī)構(gòu)共發(fā)布協(xié)查案件2.1 萬(wàn)余起，已辦結(jié)案1.3 萬(wàn)余起，辦結(jié)率約為61%；上海海事局及各分支局共發(fā)布協(xié)查案件6 000 余起，已辦結(jié)案4 000 余起，辦結(jié)率約為71%。部分協(xié)查案件長(zhǎng)期積壓，隨著船舶買賣、過戶、拆解，以及船員離船、解職、轉(zhuǎn)行等，辦結(jié)難度越來越大。尤其是《海事行政處罰實(shí)施細(xì)則》（海政法〔2021〕265 號(hào)）于2022 年1 月1 日起施行后，要求海事違法行為應(yīng)當(dāng)自發(fā)現(xiàn)之日起七個(gè)工作日內(nèi)立案，自立案之日起九十日內(nèi)作出行政處罰決定，如因特殊需要，經(jīng)批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)辦案期三十日，這就要求協(xié)查案件也必須在規(guī)定期限內(nèi)辦理完畢。本文以上海海事局為例，通過整理近年來的協(xié)查案件，分析總結(jié)海事執(zhí)法協(xié)查存在的問題及原因，思考優(yōu)化對(duì)策，希望能減少協(xié)查案件數(shù)量的增長(zhǎng)并提高協(xié)查案件的辦結(jié)效率，提升海事管理機(jī)構(gòu)的海上執(zhí)法能力和船舶管理水平，實(shí)現(xiàn)公正、科學(xué)、高效的海上交通安全監(jiān)管。

1 協(xié)查的原因

1.1 違法船舶阻礙執(zhí)法

在上海海事局發(fā)布的協(xié)查案件中，超過90%是由于違法船舶和人員擅自逃逸、抗拒執(zhí)法，阻礙執(zhí)法人員調(diào)查取證或者拒絕接受行政處罰。對(duì)于一般違法行為，執(zhí)法人員通常不會(huì)強(qiáng)行攔截在航船舶進(jìn)行檢查，主要原因有三點(diǎn)：一是《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》（以下簡(jiǎn)稱《海上交通安全法》）第九十條規(guī)定，“除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定或者不立即實(shí)施監(jiān)督檢查可能造成嚴(yán)重后果外，不得攔截正在航行中的船舶進(jìn)行檢查”；二是為了降低違法船舶和執(zhí)法船艇的安全風(fēng)險(xiǎn)；三是海事執(zhí)法人員不屬于警察序列，不具有“限制公民人身自由”的行政強(qiáng)制權(quán)，即使成功攔截違法船舶，如果船上人員拒不配合甚至暴力抗法，海事執(zhí)法人員無法與之進(jìn)行對(duì)抗。基于以上考慮，海事管理機(jī)構(gòu)一般采用發(fā)布協(xié)查的方式，委托相關(guān)海事管理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)該船后責(zé)令其接受調(diào)查處理。

1.2 執(zhí)法取證標(biāo)準(zhǔn)較高

由于海上交通違法行為處罰數(shù)額較大，所以海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)取證標(biāo)準(zhǔn)要求較高。不僅要收集能夠充分證明違法事實(shí)的客觀證據(jù)，還要現(xiàn)場(chǎng)收集船舶相關(guān)證書、違法船員適認(rèn)證書及服務(wù)簿、管理公司相關(guān)證書等材料的原件或者復(fù)印件、影印件，以及通過制作詢問筆錄或者由當(dāng)事人提供陳述材料的方式供述違法事實(shí)。如果違法船舶和船員擅自逃逸、抗拒執(zhí)法，執(zhí)法人員將難以按照以上標(biāo)準(zhǔn)采集證據(jù)，從而采用協(xié)查的方式委托相關(guān)海事管理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)該船后責(zé)令其處理違法事宜。

2 協(xié)查存在的問題

2.1 信息流通不暢

船舶被列入?yún)f(xié)查名單后，可以在海事管理機(jī)構(gòu)內(nèi)網(wǎng)中進(jìn)行查詢，但是由于執(zhí)法人員在海上執(zhí)法過程中無法使用內(nèi)網(wǎng)，因而也就不能及時(shí)識(shí)別協(xié)查船舶，從而失去了查獲協(xié)查船舶的主動(dòng)性。協(xié)查船舶在政務(wù)中心辦理業(yè)務(wù)時(shí)，系統(tǒng)不會(huì)自動(dòng)彈出該船舶的協(xié)查信息，必須在協(xié)查數(shù)據(jù)系統(tǒng)中進(jìn)行查詢才可獲取相關(guān)信息。全國(guó)海事管理機(jī)構(gòu)未辦結(jié)的協(xié)查案件數(shù)量巨大并且時(shí)有更新，執(zhí)法人員無法單憑記憶辨認(rèn)船舶是否為協(xié)查船舶，也很難做到在業(yè)務(wù)繁忙時(shí)查詢所有辦理業(yè)務(wù)的船舶是否為協(xié)查船舶。協(xié)查信息未能整合共享，增加了查獲協(xié)查船舶的難度。

2.2 協(xié)查手段不足

協(xié)查船舶進(jìn)港后，執(zhí)法人員在查驗(yàn)船舶的安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)時(shí)比較容易發(fā)現(xiàn)其協(xié)查信息，繼而責(zé)令該船在協(xié)查案件辦結(jié)前不得離港。這是查獲協(xié)查船舶的主要手段，但如果協(xié)查船舶不停靠正規(guī)港口，進(jìn)港前將貨物提前過駁，則無法通過這種方式將其查獲。由于這種方式比較依賴執(zhí)法人員的主動(dòng)作為，如果執(zhí)法人員沒有發(fā)現(xiàn)其協(xié)查信息，或者發(fā)現(xiàn)之后消極對(duì)待，并沒有禁止其離港，則將嚴(yán)重影響協(xié)查案件的辦結(jié)。

2.3 內(nèi)河船舶協(xié)查困難

2017 年1 月至2022 年4 月，上海海事局的協(xié)查案件中，內(nèi)河船舶超過核定航區(qū)涉海運(yùn)輸?shù)陌讣?shù)量為300 起，已辦結(jié)1 百余起，辦結(jié)率約為50%，遠(yuǎn)低于相同時(shí)期協(xié)查案件的平均辦結(jié)率71%。由于內(nèi)河船舶所屬的船籍港海事管理機(jī)構(gòu)一般為地方海事管理機(jī)構(gòu)，上海海事局為交通運(yùn)輸部直屬海事管理機(jī)構(gòu)，雙方在機(jī)構(gòu)隸屬、管理體制、水域劃分等方面存在一定差異，協(xié)查機(jī)制不暢。另外內(nèi)河船舶管理水平相較于海船普遍略低，部分內(nèi)河船舶不按規(guī)定標(biāo)明或遮擋船名、船舶識(shí)別號(hào)、船籍港，或者標(biāo)注虛假的船名、船舶識(shí)別號(hào)、船籍港。在不配合執(zhí)法的情況下，執(zhí)法人員難以確認(rèn)真實(shí)的船舶信息，即便是根據(jù)船體上的船名和船體外觀特征將其列為協(xié)查對(duì)象，最終將其查獲的難度仍然較大。

2.4 部分船舶心存僥幸

《海事行政處罰實(shí)施細(xì)則》中未明確協(xié)查船舶被查獲后的處罰標(biāo)準(zhǔn)，由于協(xié)查船舶是在調(diào)查取證階段抗拒執(zhí)法、強(qiáng)行逃逸，執(zhí)法人員對(duì)違法事實(shí)及違法行為責(zé)任人所采集的證據(jù)不足，不能及時(shí)立案。當(dāng)其再次被查獲后，海事管理機(jī)構(gòu)仍然以正常程序開展立案調(diào)查，處罰裁量按照一般標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，因此其抗拒執(zhí)法、強(qiáng)行逃逸的行為未能得到相應(yīng)懲罰。較低的違法成本使部分船舶滋生僥幸心理，故意逃避處罰，增加了海事執(zhí)法的難度，也嚴(yán)重影響了執(zhí)法的公平和公正。

3 優(yōu)化對(duì)策

3.1 保障強(qiáng)制措施實(shí)施

《海上交通安全法》第九十一條規(guī)定，船舶不適航、船員未持證，或者存在其他嚴(yán)重危害海上交通安全、污染海洋環(huán)境的隱患的行為，海事管理機(jī)構(gòu)有權(quán)要求其“禁止進(jìn)出港，暫扣證書、文書或者責(zé)令停航、改航、駛往指定地點(diǎn)或者停止作業(yè)”，對(duì)超載船舶可以依法強(qiáng)制減載。《中華人民共和國(guó)海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序規(guī)定》（海法規(guī)〔2012〕499 號(hào)）第十五條規(guī)定，“造成或者可能造成違法行為證據(jù)滅失的，海事管理機(jī)構(gòu)可以當(dāng)場(chǎng)實(shí)施海事行政強(qiáng)制措施”。法律的尊嚴(yán)在于執(zhí)行，相關(guān)法律文件賦予了海事管理機(jī)構(gòu)行政強(qiáng)制權(quán)力，但是由于海事行政強(qiáng)制措施的實(shí)施受到海上環(huán)境、執(zhí)法裝備、人員素質(zhì)等諸多因素的影響，需要充分研究、敢于嘗試，積極探索行政強(qiáng)制措施在海上執(zhí)法過程中實(shí)際運(yùn)用的方式方法，減少違法船舶和船員擅自逃逸、抗拒執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生。

3.2 簡(jiǎn)化取證標(biāo)準(zhǔn)

海事管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員在查處違法行為時(shí)所采集的船舶相關(guān)證書，主要用于驗(yàn)證船舶身份和船舶數(shù)據(jù)信息，所采集的船員適認(rèn)證書及服務(wù)簿主要用于證明船員適任資格和在船資歷。事實(shí)上通過國(guó)籍證書、檢驗(yàn)證書或營(yíng)運(yùn)證都可以證明船舶身份，通過船員身份證、適認(rèn)證書、服務(wù)簿或者海員證都可以證明船員身份，只要分別采集到一種證書能夠證明船舶身份和船員身份，其余相關(guān)信息都可以在海事管理機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)系統(tǒng)內(nèi)查詢，不必將所有材料都現(xiàn)場(chǎng)采集。只采集必要的證據(jù)，簡(jiǎn)化執(zhí)法取證標(biāo)準(zhǔn)，避免為了不必要的取證而去協(xié)查船舶，同時(shí)也能提高執(zhí)法效率，減輕執(zhí)法人員和違法行為責(zé)任人的負(fù)擔(dān)。

3.3 整合數(shù)據(jù)資源

海事管理機(jī)構(gòu)辦公業(yè)務(wù)系統(tǒng)較多，不同的工作需要使用不同的系統(tǒng)，各系統(tǒng)數(shù)據(jù)信息資源需要進(jìn)一步整合，數(shù)據(jù)庫(kù)中的船舶、船員相關(guān)信息需要定期核查、及時(shí)更新。同時(shí)應(yīng)爭(zhēng)取與船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和地方海事管理機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)信息資源實(shí)現(xiàn)共享，協(xié)查信息同步至各系統(tǒng)平臺(tái)，當(dāng)協(xié)查船舶在任何一家機(jī)構(gòu)辦理相關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)，均會(huì)由于其協(xié)查信息的存在而中止相關(guān)業(yè)務(wù)的辦理。避免部分船舶雖然在直屬海事管理機(jī)構(gòu)被列入?yún)f(xié)查名單，但是在地方海事管理機(jī)構(gòu)和船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)仍然通過了年度審驗(yàn)、換發(fā)證書、登記買賣，甚至個(gè)別協(xié)查船舶故意通過變更船名、所有人、經(jīng)營(yíng)人的方式，逃避其他海事管理機(jī)構(gòu)的查處[1]。

3.4 協(xié)查案件異地處理

鑒于協(xié)查案件逐年增多和積壓，可以考慮探索協(xié)查案件的異地處理模式。雖然《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十二條規(guī)定“行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)管轄”，但是異地處理協(xié)查案件與其管轄權(quán)并無沖突。參考《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》（公安部令第157 號(hào)）第五條，對(duì)于交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法行為，違法行為人可以在任意地公安機(jī)關(guān)交通管理部門處理。作為海上交通安全主管機(jī)關(guān)，海事管理機(jī)構(gòu)可以探索將部分類型的協(xié)查案件，交由查獲協(xié)查船舶的海事管理機(jī)構(gòu)協(xié)助調(diào)查違法事實(shí)、代為送達(dá)法律文書、代為履行處罰告知程序，辦結(jié)協(xié)查案件。案件辦結(jié)后，協(xié)查自動(dòng)解除，將此列入辦結(jié)協(xié)查案件的海事管理機(jī)構(gòu)的工作考核，提高查處協(xié)查船舶、辦結(jié)協(xié)查案件的積極性，最大限度提高協(xié)查船舶的查獲率和案件辦結(jié)率，也為違法行為責(zé)任人異地處理違法案件提供便利。

3.5 協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)地方海事

地方海事管理機(jī)構(gòu)在水上交通安全監(jiān)管中擔(dān)負(fù)著不可替代的重要職責(zé)，但是由于地方海事管理機(jī)構(gòu)與直屬海事管理機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)隸屬、管理體制、水域劃分上存在差異，尚未實(shí)現(xiàn)高效協(xié)作。需要進(jìn)一步完善協(xié)作機(jī)制，共同做好船舶管理，加大對(duì)轄區(qū)水域內(nèi)協(xié)查船舶的查處力度。同時(shí)各海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)本港船舶、船舶公司的管理，規(guī)范船舶名稱等標(biāo)識(shí)信息，對(duì)“三無”船舶、船名標(biāo)識(shí)不清、篡改船名的違法行為嚴(yán)厲打擊，嚴(yán)禁其在通航水域航行[2]，避免由于無法識(shí)別船舶名稱、船舶識(shí)別號(hào)、船籍港而使違法船舶逃逸，增加協(xié)查難度。

3.6 加強(qiáng)守法宣傳

新的《海上交通安全法》已于2021 年9 月1 日起施行，與舊法相比，違法行為的處罰金額大幅增長(zhǎng)，更多種類的違法行為將可能面臨暫扣、吊銷適認(rèn)證書，違法成本較大。海事管理機(jī)構(gòu)需要做好普法宣傳，加強(qiáng)海上交通安全的宣傳教育，提高船舶公司及船員的海上交通安全意識(shí)和法律意識(shí)，嚴(yán)格遵守海上交通規(guī)則，增強(qiáng)守法觀念，維護(hù)自身合法權(quán)益。

4 結(jié) 語(yǔ)

海事執(zhí)法協(xié)查是海事管理機(jī)構(gòu)跨轄區(qū)、跨水域、跨機(jī)構(gòu)打擊海上交通違法和加強(qiáng)船舶管理的重要方式，需要積極思考如何減少協(xié)查案件數(shù)量的增長(zhǎng)并提高協(xié)查案件的辦結(jié)效率，進(jìn)一步提高海事管理機(jī)構(gòu)的海上執(zhí)法能力和船舶管理水平。只有順應(yīng)形勢(shì)變化，突破固定思維，大膽自我革新，才能滿足新時(shí)代海上交通安全監(jiān)管的需要，切實(shí)履行法律賦予的職責(zé)使命。