抓好全域土地綜合整治注入鄉村振興不竭動力

許言文/江蘇省沿海土地資源發展有限公司

國土空間全域綜合整治是指按照山水林田湖草系統治理的理念，進行全域規劃、全域設計、全域整治，對田水林路村進行全要素綜合整治，建成農田集中連片、建設用地集中集聚、空間形態集約高效的美麗國土新格局。自然資源尤其是土地資源，是鄉村社會經濟發展的核心要素，不僅以生產支持功能和空間承載功能支撐著鄉村一二三產業的發展，也以生態調節功能和文化傳承功能影響著鄉村生活品質的提升，更以自然增值和資本增值推動著農民家庭財產收入的增長。

國土空間全域綜合整治的明顯優勢

相較傳統土地整治模式，國土空間全域綜合整治具有以下顯著優勢：一是能夠承擔土地整治轉型升級的歷史使命，實現土地整治向規劃管控和空間治理的轉變；二是能夠解決農村用地碎片化、無序化、低效化的問題，提高土地利用效率與效益；三是能夠積極回應基層對土地管理和發展用地及政策的需求，激活寶貴的土地資源；四是能夠成為大力推進鄉村振興戰略實施、生態文明建設、城鄉融合發展的重要平臺和政策工具。以國土空間全域綜合整治為抓手，提高永久基本農田集中連片程度、提升農業生產能力和水平，將為鄉村振興注入新的活力。

江蘇國土空間綜合整治的主要模式

2020年發布的《江蘇省國土空間全域綜合整治方案》，突出江蘇特色，增加公共空間治理目標，注重提升鄉村治理能力，具體包括允許永久基本農田布局合理調整、節余指標省域范圍內調劑使用、申請流量和掛鉤指標、鼓勵建設用地整治成生態用地、穩步推進農村集體經營性建設用地入市、建立城鄉建設用地增減掛鉤和工礦廢棄地復墾利用指標式管理政策。目前，江蘇省內全域綜合整治主要有四種模式。

“三生空間”優化型。通過開展農用地整治、生態保護修復，探索閑置宅基地有償退出，改善村容村貌和生態環境，保障公共設施建設，推進鄉村道路、廣場、荒地等公共空間整治，促進生產空間集約、生活空間宜居和生態空間秀美。如鹽城市建湖縣上崗鎮通過平整田坎壟溝、歸并零散地塊等方式，建成連片高標準農田，促進土地規模經營；修復自然退化和人為損毀的農田，嚴格控制化肥農藥使用，保護生態環境。

“現代產業”引領型。以現代化產業為引擎，促進城鄉融合發展，通過城鄉建設用地增減掛鉤、農村集體經營性建設用地入市等手段，盤活存量用地，滿足基礎設施建設和產業發展需求，組織土地流轉和規模經營。如徐州市豐縣常店鎮打造智能電動車產業園，推進城鎮低效用地再開發，城鄉建設用地優化調整，集約用地打造現代化產業園區。

“三產融合”發展型。加強特色田園鄉村建設，通過拆并整理農村建設用地，適當調整永久基本農田，為農村三產融合提供用地空間；實施退圩還湖等生態修復工程，加快鄉村資源與文旅體等產業深度融合，發展新產業新業態。如興化市陳堡鎮立足里下河水網密集、河道縱橫的水文條件，發展特色果蔬種植、水產養殖及旅游業，通過生態修復提供體育產業用地，打造“農業+旅游+文化”游覽示范區。

“農業農村現代化”建設型。以現代化指標為導向，推進農業農村現代化，通過開展全域全要素設計，圍繞保障用地空間、改善人居環境、營造村鎮景觀風貌等目標，采取城鎮、產業園區整治和生態修復等手段，優化全域國土空間格局，推進農業農村現代化建設。如昆山市漳浦鎮對標確立了10項整治目標，開展村莊整理、高標準農田建設、工業集中區整理和工礦生態修復，謀劃農業農村現代化藍圖。

社會資本參與國土空間綜合整治的江蘇探索

全域國土空間綜合整治項目面廣量大，需要大量資金投入，資金落實是項目成敗的關鍵。目前融資方式主要是以銀行貸款為主，地方政府財政撥款為輔，地方政府面臨較大財政壓力。通過制定優惠政策，鼓勵合資、合作，充分運用市場機制，調動社會資本參與的積極性，無疑是對開展全域土地綜合整治所需資金的有益補充。社會資本可利用自身優勢（例如銷售渠道、品牌知名度等），結合鄉村地域特色，開展鄉村品牌建設，承傳鄉土文化，營造鄉愁空間，構建“一村一品”等，促進一二三產融合發展，在提高農民收入、促進共同富裕的同時，帶動人力資源返鄉就業創業，留住內生人力資本，保障農村發展的可持續性。

建湖縣上岡鎮國土空間全域綜合整治項目是江蘇省首個全域綜合整治試點項目。當地村民以土地入股村級土地股份合作社，再由農業開發公司進行規模經營。這樣一來，村民不僅有了固定的土地流轉收入，還可以就近就業增收。此外，村里將土地整治后增加的耕地折股量化到戶，產生的收益還將對村民進行二次分紅。

鹽城市大豐區的全域旅游已經是紅紅火火。大豐將全域空間整治后形成補充耕地指標交易款作為投資回報，引入社會資本參與項目區前期整治及后期運營，因地制宜進行產業規劃，已經成為打造融合發展、多方共贏的江蘇全域空間整治新樣板。“小海鎮新窯等村國土空間全域綜合整治項目”是大豐區首個國土空間全域綜合整治項目，率先在全省參照“產業招商”的模式，引進社會資本投入實施國土空間全域綜合整治。江蘇省沿海開發集團投資近3.7億元，與小海鎮實施共建，在項目實施后將陸續投入8億元發展農業產業項目，成功打造“產業生態融合、鄉村旅游帶動、現代農業引領”三型合一的發展新模式，為全區面上推進國土空間全域整治項目起到示范引領作用。

隨著“美麗江蘇”建設的深入推進，目前，20個國家試點村莊規劃實施方案、首批55個省級示范項目已編制完成，各地陸續出臺了市級國土空間全域綜合整治方案，有力推動了地方自主項目的實施。同時，通過項目試點反復探索，有力推動了制度層面的進步和創新，確保全域土地綜合整治始終走在助推鄉村振興的康莊大道上。□