農(nóng)村土地承包矛盾糾紛與調(diào)處初探

舒紹茂/江蘇省南京市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展、農(nóng)村改革的不斷深化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進(jìn)，農(nóng)村承包地被賦予的財(cái)產(chǎn)權(quán)能價(jià)值不斷增加，加之農(nóng)村稅費(fèi)改革和糧食直補(bǔ)等惠農(nóng)政策的實(shí)施，農(nóng)民對(duì)土地的法律維權(quán)意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，涉及農(nóng)村土地承包等方面的矛盾糾紛并不少見(jiàn)，如何有效防范、化解農(nóng)村土地承包方面問(wèn)題矛盾，對(duì)于完善新型鄉(xiāng)村治理體系、促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

土地承包矛盾糾紛的主要類型

實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)涉及農(nóng)村承包土地的矛盾糾紛大體上可以歸納為4個(gè)類型：村集體或村干部對(duì)村民利益的侵害；村民對(duì)村集體利益的損害；承包農(nóng)戶之間的利益糾紛；土地承包戶和實(shí)際經(jīng)營(yíng)者等外部組織的利益糾紛。歸納起來(lái)，主要表現(xiàn)在6個(gè)方面。

因土地承包關(guān)系引發(fā)的矛盾糾紛。一是超權(quán)限發(fā)包，如有的村把暫時(shí)空置的臨時(shí)性耕地發(fā)包出去，形成無(wú)效合同，導(dǎo)致無(wú)法頒發(fā)承包證書(shū)，農(nóng)戶要求村委會(huì)保障承包權(quán)；二是賬外發(fā)包，有的村發(fā)包時(shí)給承包人出具承包合同和發(fā)包收據(jù)，由于財(cái)務(wù)不規(guī)范導(dǎo)致承包手續(xù)不完善；三是不規(guī)范發(fā)包，有的村委會(huì)因綠化等原因?qū)ⅰ八幕摹钡亓闶杖牖虻褪杖氚l(fā)包給村民，導(dǎo)致“四至”不清、口頭協(xié)議或沒(méi)有具體協(xié)議等；四是多次發(fā)包，有的村對(duì)荒地和機(jī)動(dòng)地搞短期發(fā)包，同一耕地不斷變換承包人，承包人時(shí)有時(shí)無(wú)，承包費(fèi)時(shí)斷時(shí)續(xù)，導(dǎo)致承包過(guò)的和耕種過(guò)的都爭(zhēng)要耕地權(quán)屬；五是稅費(fèi)改革前有的村迫于稅費(fèi)壓力，對(duì)因勞動(dòng)力少無(wú)力承擔(dān)稅費(fèi)或外出務(wù)工不愿承擔(dān)稅費(fèi)的農(nóng)戶，經(jīng)村委會(huì)協(xié)調(diào)收回集體重新轉(zhuǎn)包給別的農(nóng)戶，由于收回和轉(zhuǎn)包手續(xù)不規(guī)范，導(dǎo)致過(guò)去認(rèn)可這種行為的農(nóng)戶現(xiàn)在要求退返土地并確權(quán)頒證。

因土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的矛盾糾紛。一是部分外出務(wù)工的農(nóng)戶將承包土地交由他人耕種，合同到期后不愿意再流轉(zhuǎn)，耕種方以投資未收回不愿退還土地，而土地流轉(zhuǎn)雙方大多只有口頭約定，或雖有書(shū)面協(xié)議，但協(xié)議條款不全或不能匹配土地現(xiàn)值，致使雙方在流轉(zhuǎn)期限、出讓形式及承包費(fèi)等問(wèn)題上產(chǎn)生爭(zhēng)議；二是村民將自己的承包地轉(zhuǎn)包后，由于耕種者直接和村集體發(fā)生事實(shí)上的承包關(guān)系，原承包關(guān)系逐漸轉(zhuǎn)到耕種者名下，原承包戶不知情變更和不留意變更，在無(wú)法享受惠農(nóng)待遇、取得土地確權(quán)等情況下才發(fā)現(xiàn)承包關(guān)系已經(jīng)變更，提出轉(zhuǎn)包行為無(wú)效；三是有的村集體為了發(fā)展，統(tǒng)一將村民承包地流轉(zhuǎn)到集體或個(gè)別大戶手中，村民看到周邊流轉(zhuǎn)租金升高，以變更合同用途、流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范等原因提出利益訴求或要求終止合同。

因承包面積和價(jià)值改變引發(fā)的矛盾糾紛。一是土地整理、中低產(chǎn)田改造、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等工程項(xiàng)目實(shí)施后，部分承包地發(fā)生地貌改變，無(wú)法區(qū)分地界“四至”；二是實(shí)施舊村復(fù)墾造田項(xiàng)目時(shí)，對(duì)后來(lái)騰退的農(nóng)戶提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，之前騰退戶要求重新補(bǔ)償；三是部分地方二輪土地延包時(shí)按國(guó)家政策預(yù)留了部分機(jī)動(dòng)地，現(xiàn)有農(nóng)戶或返鄉(xiāng)農(nóng)民不顧村集體已與他人簽訂承包經(jīng)營(yíng)合同的事實(shí)，要求承包這部分土地；四是因城市建設(shè)或產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要等原因，目前的土地價(jià)值與以前發(fā)生較大改變，但因一輪、二輪土地承包主要按地力進(jìn)行分配，而非按實(shí)際面積進(jìn)行分配，導(dǎo)致目前土地面積多者獲利多，一些當(dāng)時(shí)地力好但面積少的農(nóng)戶要求按照平均面積或者人口重新分配利益。

因人員變化引發(fā)的矛盾糾紛。一是有的地方前期調(diào)整了承包地，《農(nóng)村土地承包法》頒布實(shí)施后，按照法律規(guī)定不再調(diào)整土地，有的被調(diào)出土地的農(nóng)戶現(xiàn)在人口增加卻調(diào)整不了，要求繼續(xù)按照原來(lái)方案調(diào)整土地；二是按照規(guī)定農(nóng)村承包地以戶為單位進(jìn)行家庭承包，部分農(nóng)戶為了享受宅基地等權(quán)益進(jìn)行了分戶，老人過(guò)世后因?yàn)橐呀?jīng)分戶，村集體有權(quán)將戶下土地收歸集體重新發(fā)包給符合條件的農(nóng)戶，而其子女不同意；三是有的年邁老人和“五保戶”將承包地私下讓給照顧其生活的親朋好友，但沒(méi)有經(jīng)過(guò)村委會(huì)變更或村委不予辦理變更，“五保戶”過(guò)世后有的村委會(huì)調(diào)整給缺地村民，但是其親朋執(zhí)意耕種，盡管村委會(huì)為缺地村民辦理相關(guān)手續(xù)但仍不能正常經(jīng)營(yíng)。

因戶口變更引發(fā)的矛盾糾紛。一是一些婦女出嫁后失去了原承包土地，而嫁入后又未分到夫家所在方承包土地，從而造成糾紛；二是過(guò)去一些人為了子女上學(xué)或經(jīng)商便利，將戶籍“空掛”在城郊的村集體組織，當(dāng)時(shí)約定只要戶籍不要承包地，不享受該集體組織的公共福利待遇，現(xiàn)在以戶口為由反過(guò)來(lái)向集體要承包地和征用土地的補(bǔ)償費(fèi)；三是“倒流戶”的矛盾，多年前一些村民把戶口遷出，隨著農(nóng)村的發(fā)展，近年來(lái)又把戶口遷回，要求恢復(fù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份并承包土地；四是無(wú)承包土地農(nóng)戶的權(quán)利問(wèn)題，一些一輪、二輪土地承包期間未承包土地的農(nóng)戶，近年來(lái)因農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)成員身份進(jìn)行確認(rèn)，認(rèn)為自己是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，以前由于各種原因沒(méi)有承包土地，現(xiàn)在要求承包土地、明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

因征地拆遷引發(fā)的矛盾糾紛。一是基層政府在為征地農(nóng)民辦理失地保障等補(bǔ)償時(shí)，由于受征地名額、面積、先后順序的影響等引發(fā)農(nóng)戶與政府、農(nóng)戶之間的矛盾；二是部分失地農(nóng)民認(rèn)為過(guò)去土地補(bǔ)償不合理，要求執(zhí)行新補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；三是由于同一時(shí)段重點(diǎn)工程征地補(bǔ)償存在一村一價(jià)，有的村民要求參照相鄰村補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；四是有的跨村承包土地在承包期因重點(diǎn)工程征地，但占地補(bǔ)償留歸村集體，這部分村民要求得到占地補(bǔ)償；五是解決設(shè)施農(nóng)業(yè)用地時(shí)，鄉(xiāng)村大多按照土地二輪承包剩余實(shí)際年限一次性付給承租人租金，土地確權(quán)開(kāi)始后原承包人要求明確二輪承包合同到期后的土地權(quán)屬。

土地承包矛盾糾紛產(chǎn)生的原因

產(chǎn)生農(nóng)村土地承包矛盾糾紛的原因較多，既有法律政策調(diào)整方面的，也有管理不規(guī)范方面的，還有人員變化戶口變更等方面的，但歸根結(jié)底都是利益分配的問(wèn)題所導(dǎo)致。

土地價(jià)值提升和農(nóng)民價(jià)值觀改變是造成土地矛盾糾紛的根本原因。稅費(fèi)改革后各級(jí)政府免除各種農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，特別是近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”重視程度不斷提高，反哺“三農(nóng)”的力度逐漸加大，國(guó)家和地方政府按照土地面積給予農(nóng)民一定的補(bǔ)貼，特別是遇到征地拆遷等還可以獲得大量的補(bǔ)償金。廣大農(nóng)民對(duì)土地價(jià)值的認(rèn)識(shí)發(fā)生新的改變，以前因各種原因失去土地或沒(méi)有得到土地的農(nóng)民重新索要土地并確權(quán)頒證。

管理不規(guī)范是造成土地矛盾糾紛的突出原因。前些年部分農(nóng)村基層組織在推進(jìn)農(nóng)村確權(quán)頒證中，未能按照規(guī)定的工作程序、步驟和要求落實(shí)，如該簽字確認(rèn)的不簽字、該公示的不按規(guī)定公示，相關(guān)資料保管也不完備，埋下矛盾糾紛隱患；還有的村組不能公正公開(kāi)地進(jìn)行發(fā)包，造成村民起訴或上訪，要求確認(rèn)承包合同無(wú)效，或要求將承包地收回重新發(fā)包。

傳統(tǒng)思想觀念影響是造成土地矛盾糾紛的重要原因。有的農(nóng)民認(rèn)為自家承包的土地和使用的宅基地就是自己的，甚至認(rèn)為是“祖產(chǎn)”，即便出于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整等原因，也不能動(dòng)自家的土地，必須世代傳下去；還有的農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)村的土地可以隨意占用，能占就占，占用了就是自己的，不清楚自己對(duì)土地只有承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)；有的農(nóng)民利用當(dāng)?shù)氐耐恋貎?chǔ)備資源進(jìn)行私自開(kāi)荒，開(kāi)荒后長(zhǎng)期耕種，不僅不繳納任何費(fèi)用，還在村集體要將這部分土地收回或者土地需要征用流轉(zhuǎn)時(shí)進(jìn)行“維權(quán)”；還有的村為“照顧”一些不符合承包土地的“空掛戶、外來(lái)戶、倒流戶”，讓其開(kāi)墾耕種部分集體土地，時(shí)間一長(zhǎng)，這部分人理所當(dāng)然認(rèn)為這些土地就是自己的承包地并要求確權(quán)。

加強(qiáng)土地承包矛盾糾紛調(diào)處的對(duì)策措施

做好農(nóng)村土地承包矛盾糾紛調(diào)處是各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)的重要職責(zé)。對(duì)各類土地承包矛盾糾紛，應(yīng)當(dāng)按照“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、依法依規(guī)”的原則，區(qū)分問(wèn)題產(chǎn)生根源、事項(xiàng)類別、發(fā)生時(shí)限，積極妥善處置。

加強(qiáng)調(diào)處體系建設(shè)。建立矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制，明確專人負(fù)責(zé)，建立矛盾糾紛調(diào)解網(wǎng)絡(luò)；建立矛盾糾紛預(yù)警機(jī)制，在涉及農(nóng)村土地的重大事項(xiàng)，如征地拆遷、大型項(xiàng)目土地流轉(zhuǎn)等，進(jìn)行矛盾評(píng)估，制定預(yù)案；建立矛盾糾紛排查化解工作機(jī)制，定期開(kāi)展輿情收集和分析，努力掌握矛盾調(diào)解的主動(dòng)權(quán)，做到矛盾糾紛勤排查、早發(fā)現(xiàn)、早化解，將矛盾糾紛消滅在萌芽狀態(tài)；建立矛盾糾紛調(diào)處聯(lián)動(dòng)機(jī)制，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、綜治、信訪、司法行政等部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)工作協(xié)調(diào)，分工負(fù)責(zé)合力解決矛盾糾紛；建立順暢的案件通報(bào)機(jī)制，協(xié)同做好案件受理和審查，確保生效裁決的有效執(zhí)行。

加大法制宣傳力度。解決涉農(nóng)土地矛盾糾紛的關(guān)鍵是提高村民法律素質(zhì)，增強(qiáng)學(xué)法、守法、用法的意識(shí)。圍繞培養(yǎng)社會(huì)主義新型農(nóng)民、推進(jìn)基層民主法治建設(shè)、推進(jìn)和諧新農(nóng)村建設(shè)，開(kāi)展多層次、全方位的普法宣傳教育，進(jìn)一步提高農(nóng)民素質(zhì)。加強(qiáng)農(nóng)村思想政治工作，強(qiáng)化社會(huì)公德、職業(yè)道德和家庭美德教育，以培養(yǎng)村民健康心態(tài)，引導(dǎo)廣大農(nóng)民正確對(duì)待土地利益，合情合理合法地維護(hù)自身權(quán)益。做好相關(guān)法律政策的宣傳工作，農(nóng)民群眾對(duì)通過(guò)仲裁途徑解決糾紛的政策和手續(xù)不熟悉，要普及法律知識(shí)，提高農(nóng)民群眾的依法維權(quán)意識(shí)，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，為農(nóng)民群眾申請(qǐng)法律援助提供便捷通道。

搭建調(diào)處工作新平臺(tái)。延伸調(diào)解工作領(lǐng)域，在行政組織調(diào)處的過(guò)程中，注重發(fā)揮“鄉(xiāng)賢”等德高望重人士作用，達(dá)到大事化小、小事化了的目的；引進(jìn)法律專業(yè)人才參與涉農(nóng)土地矛盾糾紛調(diào)處，在為雙方當(dāng)事人提供有效解決糾紛的正當(dāng)合法途徑，維護(hù)雙方當(dāng)事人合法權(quán)益的同時(shí)，提高廣大農(nóng)民的法律意識(shí)和法律素質(zhì)，提增調(diào)處工作的社會(huì)公信力。做好農(nóng)村承包土地糾紛仲裁與政法網(wǎng)格員、人民調(diào)解員等工作的協(xié)調(diào)，不斷完善農(nóng)村和諧社會(huì)治理體系。

探索化解矛盾糾紛新路徑。涉農(nóng)土地矛盾糾紛如果只用說(shuō)服、宣傳、教育的方法解決，很難收到良好效果。應(yīng)積極運(yùn)用各種有效手段化解矛盾糾紛。一方面，可以直接用經(jīng)濟(jì)手段化解矛盾糾紛，準(zhǔn)確分析矛盾糾紛原因，在合情合理的情況下，通過(guò)貨幣或?qū)嵨镅a(bǔ)償?shù)冉?jīng)濟(jì)方法手段來(lái)解決問(wèn)題。另一方面，可以通過(guò)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，給農(nóng)民創(chuàng)造發(fā)展盈利的條件，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，農(nóng)民收入增加了，很多矛盾糾紛能夠得到有效化解。如加強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持，積極營(yíng)造創(chuàng)業(yè)就業(yè)條件，推動(dòng)職業(yè)教育、技能教育發(fā)展，加強(qiáng)農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)服務(wù)，擴(kuò)大土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)和農(nóng)村居民房屋“三權(quán)”抵押融資的規(guī)模和范圍，完善配套政策，保障農(nóng)民權(quán)益，拓寬農(nóng)民增收渠道等，促進(jìn)農(nóng)民共同富裕。□