積極推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)

彭 青 田學(xué)斌

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，石家莊 050061）

2022 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），強(qiáng)調(diào)“縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義”〔1〕。早在2020 年《政府工作報告》就提出推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)；《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡稱《綱要》）對于完善城鎮(zhèn)化空間布局也作了進(jìn)一步部署，除了強(qiáng)調(diào)城市群一體化和大城市的發(fā)展須提質(zhì)增效，還將規(guī)劃目標(biāo)延伸到縣城。由此可見，縣城作為促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的基礎(chǔ)性作用得到凸顯。

一、抓住縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的優(yōu)勢

經(jīng)過改革開放后30多年的高速發(fā)展，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐從2011年開始放緩，尤其是“十三五”期間呈現(xiàn)逐年遞減趨勢，到2019 年，城鎮(zhèn)化增長率僅為1.97%。在此期間，以大城市為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)發(fā)展模式使其聚攏了大量人口和產(chǎn)業(yè)，集聚效應(yīng)促使城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，但是城市規(guī)模是無法無限擴(kuò)張的，必定存在一個合理區(qū)間。從現(xiàn)實情況看，一些超大特大城市的承載能力已不堪重負(fù)，亟需轉(zhuǎn)換開發(fā)建設(shè)方式，降低開發(fā)強(qiáng)度和人口密度。合理的城鎮(zhèn)化體系既有城市群和大城市，也包括中小城市和小城鎮(zhèn)，這種城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)在協(xié)調(diào)發(fā)展的同時又能充分發(fā)揮各自功能優(yōu)勢。在此背景下，推進(jìn)“以縣城為重要載體”的就近就地城鎮(zhèn)化成為現(xiàn)實所需，從縣城角度而言，推進(jìn)城鎮(zhèn)化也有其優(yōu)勢。

（一）政策支持力度不斷提升

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》等文件雖然涉及縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)，但基本上是將其歸入中小城市范疇，并未單獨進(jìn)行宏觀規(guī)劃，政策關(guān)注度略顯不足。近年來，隨著大城市的承載壓力不斷增加，以及大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展策略的確定，作為上連城市、下接鄉(xiāng)村的重要節(jié)點，縣城在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的承載作用日益受到重視。

2020 年《政府工作報告》提出推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)，大力提升縣城公共服務(wù)水平。也是從這一年開始，國家發(fā)展改革委將每年發(fā)布的《新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》豐富為《新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》，并根據(jù)發(fā)展情況對縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)提出宏觀指導(dǎo)。同時，國家發(fā)展改革委等部門還根據(jù)縣城公共設(shè)施和服務(wù)存在的問題，出臺了一系列縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項文件，并加強(qiáng)項目的謀劃設(shè)計，分類設(shè)計公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性項目，將公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施、市政公用設(shè)施、產(chǎn)業(yè)培育設(shè)施4 大領(lǐng)域的17 項任務(wù)作為建設(shè)重點。在債務(wù)風(fēng)險可控前提下，加大中央預(yù)算內(nèi)投資和地方政府專項債券等財政性資金統(tǒng)籌支持力度〔2〕，充分發(fā)揮企業(yè)債券融資在縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的積極作用，自2020 年8 月《縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項企業(yè)債券發(fā)行指引》發(fā)布后，已有超過30 家企業(yè)發(fā)行了縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項債券。《綱要》作為指引經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的總規(guī)劃，進(jìn)一步明確了縣城將是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體，而《意見》則從功能定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市政設(shè)施、公共服務(wù)、環(huán)境質(zhì)量、體制機(jī)制等方面對縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)提出了發(fā)展目標(biāo)。

（二）具有廣泛的地域基礎(chǔ)

作為城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)，縣域是基本功能最全面的微觀單位，具有完整的空間體系、行政體系、經(jīng)濟(jì)體系和社會體系，這些都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法比擬的〔3〕。在中國，“縣”作為行政區(qū)劃，始于春秋時期，而現(xiàn)代意義的縣制則濫觴于秦統(tǒng)一中國后推行的郡縣制。郡縣制對我國的國家治理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，猶如《史記》所云：“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無不治。”時至今日，縣域依然是我國城市系統(tǒng)中基礎(chǔ)且重要的行政單位。據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2020 年底，我國共有2844 個縣級區(qū)劃數(shù)，除了市轄區(qū)、林區(qū)和特區(qū)外，仍有1869個縣級行政區(qū)，其中縣1312 個、縣級市388 個、自治縣117 個、旗49 個、自治旗3 個。數(shù)量眾多的縣域為推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化提供了廣闊空間，它的發(fā)展程度直接影響著全社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。充分挖掘縣域發(fā)展?jié)摿τ欣谏钊雽嵤﹨^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，有序推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，合理保障生態(tài)文明建設(shè)。

發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，首先必須做強(qiáng)縣城經(jīng)濟(jì)。在縣域范圍內(nèi)，縣城有著舉足輕重的作用，它是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心載體，承載著縣域新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化的主要任務(wù)，增強(qiáng)縣城的輻射帶動能力，是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手〔4〕。縣城強(qiáng)則對縣域的輻射帶動能力強(qiáng)，反之則弱。把縣城規(guī)劃好、建設(shè)好、發(fā)展好，意義重大，影響深遠(yuǎn)。加快縣城建設(shè)步伐，拓展縣城發(fā)展空間，有助于夯實中國城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)。如果說北上廣深等大城市代表了中國城鎮(zhèn)化的“高度”，那么縣城則決定了中國城鎮(zhèn)化的“寬度”，當(dāng)縣城城鎮(zhèn)化取得較好成效時，中國的城鎮(zhèn)化水平必將邁上一個新臺階。

（三）具備一定的承載基礎(chǔ)

雖然大城市和城市群在前期的城鎮(zhèn)化過程中占居了主導(dǎo)地位，但這并不意味著中小城市和建制鎮(zhèn)就發(fā)展緩慢或停滯不前，在整體發(fā)展背景下，這些地方的城鎮(zhèn)化也比以往進(jìn)展明顯。從表1 可知，2000—2020 年，我國縣城市政公用設(shè)施水平不斷提升，尤其是污水處理能力、人均公園綠地面積、建成區(qū)綠化情況等得到明顯改善。

表1 中國縣城市政公用設(shè)施發(fā)展情況

從橫向相比，縣城的人口規(guī)模和增長速度雖然不如城市，但比鄉(xiāng)鎮(zhèn)高，而且在城市建設(shè)、公共服務(wù)等方面也比鄉(xiāng)鎮(zhèn)完善，其已經(jīng)具備了一定的城鎮(zhèn)化承載基礎(chǔ)。從表2可知，縣城在供水普及率、燃?xì)馄占奥省⑷司缆访娣e等7 個市政公用設(shè)施方面都優(yōu)于建制鎮(zhèn)。因此，將縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)作為重要發(fā)展方向是切實可行的。

表2 2020年中國城市、縣城、建制鎮(zhèn)市政公用設(shè)施水平

（四）縣城是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶

在縣域范圍內(nèi)，城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)具有較強(qiáng)的同質(zhì)性和明顯的銜接性，無論是社會交流還是物質(zhì)交流都非常密切，具有空間上的互補(bǔ)性和兼容性〔5〕。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展是實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興、兼顧城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的問題依然突出，為此，應(yīng)多方合力，健全并落實城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，推動城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動和公共資源合理配置〔6〕，推進(jìn)戶籍制度、農(nóng)村土地制度等體制機(jī)制改革落實落地。在整個城鎮(zhèn)體系中，縣城發(fā)揮著連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的作用，這種承上啟下的作用使其自然成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶，通過推動以縣域為基本單位實施新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，增強(qiáng)縣城對鄉(xiāng)村的輻射帶動能力，堅持以城帶鄉(xiāng)，以工促農(nóng)，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

二、縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的短板

《意見》提出：到2025 年，縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進(jìn)展，“公共資源配置與常住人口規(guī)模基本匹配，特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，市政設(shè)施基本完備，公共服務(wù)全面提升，人居環(huán)境有效改善，綜合承載能力明顯增強(qiáng)，農(nóng)民到縣城就業(yè)安家規(guī)模不斷擴(kuò)大。”〔1〕從目前情況看，我國縣城發(fā)展?fàn)顩r距離這一要求還有一定的差距，縣城整體發(fā)展水平不高，還存在短板弱項，未能充分發(fā)揮承上啟下的作用。

（一）整體發(fā)展水平不高，區(qū)域城鎮(zhèn)化差異大

雖然縣城已經(jīng)具備了一定的城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎(chǔ)，但從整體來看，縣城的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平還不高，主要原因之一是受經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約。縣域經(jīng)濟(jì)是縣域城鎮(zhèn)發(fā)展的重要財力基礎(chǔ)，但縣域經(jīng)濟(jì)具有鮮明的地理空間特色，即對農(nóng)村廣闊的輻射范圍，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高。目前，除了江蘇、浙江、山東等省份的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)勁外，全國大部分的縣域經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)，缺乏活力。縣域經(jīng)濟(jì)屬于國民經(jīng)濟(jì)，但不能等同于國民經(jīng)濟(jì)，而目前的情況是大部分縣域經(jīng)濟(jì)“小而全”，缺乏合理規(guī)劃，特色不鮮明，重點產(chǎn)業(yè)不突出，沒有發(fā)揮出比較優(yōu)勢，這導(dǎo)致許多縣城的城鎮(zhèn)化建設(shè)缺乏資金支持，發(fā)展水平受限。

毋庸置疑，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度在一定程度上決定了城鎮(zhèn)化水平，經(jīng)濟(jì)較好的地區(qū)，其城鎮(zhèn)化水平往往較高。從地域來看，我國東部、中部、西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平依次降低，東部地區(qū)與中部地區(qū)、中部地區(qū)與西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率差距分別為11.76%和13.49%。2020 年，我國城鎮(zhèn)化率為63.89%，超過全國平均水平的省份有12 個，大部分位于東部地區(qū)，北京、上海、天津三個直轄市的城鎮(zhèn)化率分別為87.55%、89.30%、84.70%，遙遙領(lǐng)先，中西部省份的城鎮(zhèn)化率普遍偏低。從縣域看，城鎮(zhèn)化差異也較為明顯。以2020 年6 月國家發(fā)展改革委公布的《縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范名單》為例，在全國120個示范縣（縣級市）中，東部有58個，幾乎占據(jù)半壁江山，中部31個，西部21個，東北10個。

（二）集聚效應(yīng)不明顯，吸引力有限

長期以來，中國的工業(yè)和服務(wù)業(yè)主要集中于城市，工業(yè)化帶動城市化，服務(wù)業(yè)更需要集聚，這些都促使更多的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，而人口的集聚往往取決于該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)規(guī)模及與其他區(qū)域的人均收入差距，因此，在這種相互促進(jìn)作用下，城市（尤其是大城市）能吸引更多的人口，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)的規(guī)模效應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計，2020 年，京津冀、長三角、珠三角三大城市群常住人口達(dá)42359.75 萬人，約占全國總?cè)丝诘?0%，創(chuàng)造了41.40%的國內(nèi)生產(chǎn)總值。全國城區(qū)常住人口超1000 萬的超大城市有7 個，500～1000 萬人口的特大城市有14 個，這21 個超大特大城市常住人口達(dá)2.9億人，約占全國總?cè)丝诘?0.57%；GDP 總量33.6 萬億元，約占全國經(jīng)濟(jì)總量的33.07%。城市群和大城市通過其強(qiáng)大的集聚效應(yīng)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中占居著主導(dǎo)作用，反觀小城市和建制鎮(zhèn)則呈現(xiàn)一定程度的萎縮，難以與大城市競爭。

相對于大中城市，縣城在行政級別、發(fā)展程度等方面都處于弱勢地位，而且許多縣城還存在規(guī)模小、人口密度低的問題，導(dǎo)致縣城集聚效應(yīng)低，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，也在一定程度上造成了資源浪費。從《2020 年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》可知，縣城平均建成區(qū)面積從2011 年的10.68 平方公里擴(kuò)大到2020 年的13.96 平方公里，而同期的人口密度卻由8252 人/平方公里下降到7594 人/平方公里，遠(yuǎn)低于城區(qū)8854人/平方公里的人口密度。一般而言，人口達(dá)到50 萬的縣可以稱為中等縣，以人們較為熟悉的縣和縣級市為例，截至2020 年底，兩者合計1700 個，其中人口不足5萬的小縣有82個，5～10萬的有108個，10～50 萬的有841 個，這意味著人口不足50 萬的縣占到60.65%。人口不足的后果之一就是不能形成集聚效應(yīng)，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、規(guī)模小的縣，越是難以吸引人、留住人，突出表現(xiàn)之一就是戶籍人口增長緩慢。戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距大，一直是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的問題。2010 年中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為34.71%，常住人口城鎮(zhèn)化率為51.27%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率比常住人口城鎮(zhèn)化率低16.56 個百分點，到2020 年，這一差距拉大到18.51 個百分點。而據(jù)中國流動人口動態(tài)監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，縣城流動人口的落戶意愿顯著低于全國平均水平，除了北京、天津、上海，有16 個省份的總體落戶意愿比縣城落戶意愿高出10 個百分點〔7〕。如何實現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，提升戶籍人口城鎮(zhèn)化率，將是縣城城鎮(zhèn)化下一步的重點任務(wù)。

（三）公共服務(wù)水平有待提升

縣城城鎮(zhèn)化的核心也是以人為本，應(yīng)圍繞此核心，完善公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施、市政公用設(shè)施、產(chǎn)業(yè)培育設(shè)施等，通過制度和環(huán)境吸引人、滿足人、留住人。在市政公用設(shè)施水平與城市差距不斷縮小的情況下，人們更關(guān)心縣城的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老托幼等公共服務(wù)條件和水平，這既是縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)“最后一公里”的重點內(nèi)容，也是新型城鎮(zhèn)化“以人為核心”的具體體現(xiàn)。以進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女就讀為例，2020 年，在小學(xué)就讀的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女為1034.86 萬人，占小學(xué)全部在校生的9.65%，比2011 年增加10.95%，其中在公辦學(xué)校就讀的占79.5%；在初中就讀的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女為394.88 萬人，占初中全部在校生的8.04%，比2011 年增加20.31%，其中在公辦學(xué)校就讀的占81.3%（見表3）。師生比方面，初中城區(qū)師生比為1∶13.04，農(nóng)村師生比為1∶11.47；小學(xué)城區(qū)師生比為1∶18.28，農(nóng)村師生比為1∶13.71，這使得城區(qū)義務(wù)教育壓力變大。縣城公共服務(wù)供給能力的短缺不但影響居民的生活質(zhì)量，也會減緩公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，從而減弱縣城對鄉(xiāng)村的輻射帶動作用。

表3 進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在校生數(shù) （單位：萬人）

三、積極推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的四點對策

縣是我國基礎(chǔ)且重要的行政單位，中國的城鎮(zhèn)化不能缺失縣城環(huán)節(jié)。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化是“十四五”時期我國新型城鎮(zhèn)化向縱深發(fā)展的有力舉措。縣城連接著城市和鄉(xiāng)村，理應(yīng)在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中起到承上啟下的作用，在促進(jìn)超大特大城市和都市圈發(fā)展的同時，也要關(guān)注縣城的發(fā)展，以免出現(xiàn)兩極分化。應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，正視縣城城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的問題，補(bǔ)短板強(qiáng)弱項，提升縣城綜合承載能力。

（一）推進(jìn)縣城治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升人民幸福感和滿意度

1.將全生命周期管理理念貫穿城鎮(zhèn)化建設(shè)全過程。改革開放以來，我國城市進(jìn)入高速發(fā)展期，伴隨城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市建設(shè)變得更為復(fù)雜，城市治理難度也相應(yīng)加大。面對這一變化，尋求合適的應(yīng)對之策就成為當(dāng)務(wù)之急。2020 年6 月2 日，習(xí)近平在專家學(xué)者座談會上提出“把全生命周期健康管理理念貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程各環(huán)節(jié)”，這為系統(tǒng)推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了新思路〔8〕。全生命周期管理理念常用于現(xiàn)代企業(yè)管理中，它將管理對象看作一個動態(tài)生命體，并對其進(jìn)行全過程、全要素、全方位的閉環(huán)管理，從而促使整個體系在運轉(zhuǎn)過程中實現(xiàn)協(xié)同配合、有序成長。我國城市歷經(jīng)多年發(fā)展，逐漸成長為成熟的“有機(jī)生命體”，縣城作為城市鏈的重要一環(huán)，其城鎮(zhèn)化也需統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，將全生命周期管理理念貫穿其中，全方位保障城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。一是強(qiáng)化縣城規(guī)劃的系統(tǒng)性。縣城規(guī)模雖不及大中城市，但是它的建設(shè)也是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及社會、土地、產(chǎn)業(yè)、人口、資源等諸多方面，這就要求縣城建設(shè)必須以縣城具體情況為基礎(chǔ)，圍繞縣城在整個城鎮(zhèn)體系中發(fā)揮的作用，聚焦發(fā)展質(zhì)量、治理效能、生活品質(zhì)，處理好整體與局部、系統(tǒng)與結(jié)構(gòu)的關(guān)系，完善空間規(guī)劃，科學(xué)合理安排空間布局。二是注重縣城建設(shè)的持續(xù)性。要明確縣城發(fā)展目標(biāo)，充分考慮縣城承載能力、自然資源稟賦，在建設(shè)過程中堅持“以人為本、傳承歷史、尊重自然、綠色低碳”理念，處理好發(fā)展與環(huán)境、過程與結(jié)果、當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系，在建設(shè)的同時也為未來“留白”，推動城市發(fā)展由外延式擴(kuò)張向內(nèi)涵式提升轉(zhuǎn)變。三是提升縣城治理現(xiàn)代化水平。政府要以人民滿意為目標(biāo)，堅持問題導(dǎo)向，及時了解群眾需求，增加群眾在縣城治理中的話語權(quán)和主動權(quán)。逐漸轉(zhuǎn)變治理模式，強(qiáng)化科技支撐，推進(jìn)數(shù)字化建設(shè)，發(fā)展智慧縣城。促進(jìn)大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)與城市管理服務(wù)融合，實現(xiàn)縣城運行一網(wǎng)統(tǒng)管。四是突出縣城生活的宜居性。統(tǒng)籌好空間生產(chǎn)生活生態(tài)的規(guī)模與布局，加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)水平，處理好風(fēng)貌與功能、傳統(tǒng)與現(xiàn)代的關(guān)系，提升縣城宜居品質(zhì)。

2.推動“人的城鎮(zhèn)化”提質(zhì)增效。新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，提升人的幸福感和滿足感，這是與前期城鎮(zhèn)化偏重“物的發(fā)展”、偏重發(fā)展速度和規(guī)模的關(guān)鍵區(qū)別，也是城鎮(zhèn)化的進(jìn)步體現(xiàn)。一個成熟的城鎮(zhèn)化體系不僅僅是物質(zhì)和技術(shù)的城鎮(zhèn)化，更需要個體的城鎮(zhèn)化〔9〕。要實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，首先要解決的是二元戶籍制度制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的問題。近幾年，各省紛紛出臺政策措施以加快戶籍制度改革，但在具體執(zhí)行過程中仍存在各類問題，導(dǎo)致有的農(nóng)民無法轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，有的農(nóng)民則是不愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，從而造成戶籍人口城鎮(zhèn)化率低于常住人口城鎮(zhèn)化率的現(xiàn)象。對此，要進(jìn)一步深化戶籍制度改革，全面落實取消縣城落戶限制政策。一是健全本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制。做好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)利保障，這些權(quán)利既包括農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等，也包括在縣城的權(quán)利，主要是與縣城居民享有同等的公共服務(wù)。二是支持新生代農(nóng)民工落戶縣城。新生代農(nóng)民工已成為外出務(wù)工人員的主力，與他們的父輩相比，許多新生代農(nóng)民工更關(guān)注生活質(zhì)量、權(quán)益保障，重視子女的教育問題，然而他們又處于一種“城市留不住，農(nóng)村回不去”的尷尬境地，為此，許多新生代農(nóng)民工選擇就近就地務(wù)工。面對這些變化，政府可以積極創(chuàng)造條件，如將其納入城鎮(zhèn)職工社會保險，提供常態(tài)化的職業(yè)技能培訓(xùn)等，引導(dǎo)新生代農(nóng)民工落戶縣城。三是鼓勵穩(wěn)定就業(yè)生活的外來人口落戶本地，并確保他們能與本地居民一視同仁。雖然人的城鎮(zhèn)化的主要外在表現(xiàn)形式是戶籍人口城鎮(zhèn)化，但是其核心要義在于提高公共服務(wù)能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)同城同待遇。從目前情況來看，縣城公共基礎(chǔ)設(shè)施總體還是較弱，從而導(dǎo)致公共服務(wù)能力不足。因此，可以參照《國家發(fā)展改革委關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項工作的通知》要求，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老托育、文旅體育、垃圾無害化資源化處理、智慧化改造、產(chǎn)業(yè)平臺配套等17 個方面加大投入，以期實現(xiàn)公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施提級擴(kuò)能、市政公用設(shè)施提檔升級、產(chǎn)業(yè)培育設(shè)施提質(zhì)增效〔10〕，這是縣城吸引人、滿足人、留住人的基本前提。

（二）保持合理的縣城規(guī)模，推進(jìn)不同類型縣城的城鎮(zhèn)化建設(shè)

1.調(diào)整縣級行政區(qū)劃。縣城是縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)和人口的集聚地，衡量一個縣城的規(guī)模不僅僅是看縣城面積，更應(yīng)以縣城人口數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)。合理的縣城規(guī)模能有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成良好的集聚效應(yīng)，對于規(guī)模較小的縣城，可以通過調(diào)整行政區(qū)劃的方式，形成與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相匹配的縣城規(guī)模。目前我國有17 個省份的縣級行政區(qū)劃數(shù)超過100 個，四川、河北、河南甚至超過150個，縣多縣小、縣域經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、縣城建設(shè)總體落后的特征非常明顯〔11〕。為改善這一狀況，增強(qiáng)縣城集聚能力，可以從兩個方面進(jìn)行縣級行政區(qū)劃調(diào)整：一是將經(jīng)濟(jì)條件較好、人口較多的縣轉(zhuǎn)設(shè)為縣級市（區(qū)），進(jìn)一步密切與中心城市的聯(lián)系。二是對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、人口較少的縣進(jìn)行裁撤合并。一般而言，10 萬人口的縣是一個臨界點，小于10 萬人口的縣在集聚度、行政管理成本、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面都是高付出的，對于這些縣可以考慮合并。這樣調(diào)整的意義在于：有利于拓展區(qū)域面積，為后期的城鎮(zhèn)化建設(shè)預(yù)留持續(xù)發(fā)展的空間，更好地發(fā)揮縣城在城鎮(zhèn)體系中的協(xié)調(diào)作用和在縣域的輻射帶動作用；有利于理順管理體制，提升管理效能，提高資源配置效率和公共基礎(chǔ)設(shè)施利用效率；有利于促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流通，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，增強(qiáng)縣城就業(yè)吸納力和人口承載力，提高人口城鎮(zhèn)化率，尤其是戶籍人口城鎮(zhèn)化率。

2.實行分類發(fā)展。我國縣域諸多，各有特色，有的以農(nóng)業(yè)為主，有的服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)，有的旅游資源豐富，而且這些縣域所處地域不同，基礎(chǔ)條件也參差不齊，因此，《意見》提出在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，要科學(xué)把握功能定位，對于毗鄰中心城市的縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點生態(tài)功能區(qū)縣城和人口流失縣城分類引導(dǎo)發(fā)展方向〔1〕。縣城應(yīng)從自身實際和發(fā)展急需出發(fā)，結(jié)合自身優(yōu)勢，合理配置資源，對發(fā)展方向、功能布局、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行精準(zhǔn)定位，構(gòu)建具有縣域特色的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，避免同質(zhì)化發(fā)展。根據(jù)縣城城鎮(zhèn)化的不同狀況，可以采用不同的發(fā)展策略：對于自然基礎(chǔ)較好、產(chǎn)業(yè)體系完善、公共服務(wù)水平較高、能留住人的縣城可以保持現(xiàn)有態(tài)勢，并鼓勵其探索更優(yōu)發(fā)展道路；對于具備一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、有吸引產(chǎn)業(yè)和人口集聚潛力，但基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)存在短板的縣城，應(yīng)針對短板及時補(bǔ)強(qiáng)，增強(qiáng)縣城承載能力；而對于發(fā)展條件不好、產(chǎn)業(yè)衰退、人口流失嚴(yán)重或人口很少的縣城，則可以考慮進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，形成發(fā)展合力。此外，優(yōu)化政策扶持導(dǎo)向，按照縣城的分類定位和發(fā)展方向，實行有針對性的、差異化的項目和資金支持，突出重點，避免平均發(fā)展。而省或地級市層面可以根據(jù)縣城分類施策情況進(jìn)行分類考核，引導(dǎo)各縣因地制宜，在非平均發(fā)展中實現(xiàn)發(fā)展的均衡。

（三）發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，增強(qiáng)縣城就業(yè)吸納能力

實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，產(chǎn)業(yè)支撐是關(guān)鍵。從歷史發(fā)展軌跡來看，世界上沒有哪個國家是把兩者割裂開來單獨發(fā)展的，也就是說，兩者是同步發(fā)展的。沒有產(chǎn)業(yè)支撐，新型城鎮(zhèn)化必定是空中樓閣。因此，縣城應(yīng)不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。一是利用臨近農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地優(yōu)勢，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，培養(yǎng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)集群，做強(qiáng)做優(yōu)農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)產(chǎn)品營銷等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)；大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量。二是堅持創(chuàng)新驅(qū)動，走新型工業(yè)化道路。調(diào)整優(yōu)化工業(yè)結(jié)構(gòu)，堅持綠色發(fā)展理念，尋求新的工業(yè)發(fā)展支撐點〔12〕，在轉(zhuǎn)型升級上取得新進(jìn)展，做到“換擋不失速”，以新型工業(yè)化助推新型城鎮(zhèn)化。三是加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。雖然縣城基本形成了“三二一”型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但是第三產(chǎn)業(yè)比重與全國平均水平相比還有一定的差距，下一步可以在做強(qiáng)商貿(mào)流通、金融保險、交通運輸、餐飲服務(wù)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，緊跟科技發(fā)展趨勢，依托技術(shù)創(chuàng)新和模式創(chuàng)新，積極發(fā)展電子商務(wù)、信息技術(shù)、人工智能、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。

縣城發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的一項重要作用是增強(qiáng)就業(yè)吸納能力。我們知道，城鎮(zhèn)化的一項主要指標(biāo)是人口城鎮(zhèn)化率，尤其是戶籍人口的城鎮(zhèn)化率，但是戶籍人口城鎮(zhèn)化率上升了，是否就意味著城鎮(zhèn)化發(fā)展得好呢？這是值得商榷的。因為將農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，僅僅是戶籍身份的轉(zhuǎn)化，如果身份轉(zhuǎn)換之后，這些人仍舊從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而不是在縣城工作，縣城也不能為他們提供就業(yè)崗位，那這樣的城鎮(zhèn)化勢必大打折扣。因此，縣城推進(jìn)城鎮(zhèn)化一定要發(fā)展產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)自身的就業(yè)吸納能力，盡可能多地提供就業(yè)崗位，從而產(chǎn)生人口集聚效應(yīng)。

（四）深化體制機(jī)制改革，為縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)提供政策支持

1.健全落戶保障機(jī)制。未來大城市對城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)將主要體現(xiàn)在可持續(xù)發(fā)展、提升城區(qū)功能、宜居宜業(yè)等方面，而非規(guī)模擴(kuò)張。因此，縣城將大概率成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要承載地。隨著戶籍人口的增加，縣城的公共服務(wù)供給勢必受到影響，也會給財政資金、土地供給等帶來壓力。為保障戶籍制度改革順利實施，鼓勵更多農(nóng)民到縣城就業(yè)安家，有效緩解縣級政府壓力，實現(xiàn)公共資源配置與人口規(guī)模基本匹配，可以探索建立省以下財政轉(zhuǎn)移支付與新增市民掛鉤機(jī)制，重點支持吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶多的縣城；建立省以下城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與新增落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制，專項安排與新增落戶數(shù)量相適應(yīng)的建設(shè)用地計劃指標(biāo)〔1〕。

2.多渠道籌措建設(shè)資金。新型城鎮(zhèn)化涉及人、財、業(yè)、地諸多要素，這需要大量資金支持。目前我國縣級財政并不寬裕，上級財政撥款也是杯水車薪，這導(dǎo)致縣級政府提升公共服務(wù)水平往往有心無力，因此，僅僅依靠縣級政府進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要社會各方面積極參與。在債務(wù)風(fēng)險可控前提下，加大地方政府專項債券等財政性資金統(tǒng)籌力度，支持符合條件的企業(yè)有序發(fā)行縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項企業(yè)債券；健全政銀企對接長效機(jī)制，吸引開發(fā)性、政策性和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)中長期信貸資金投入；進(jìn)一步擴(kuò)大民間投資規(guī)模，鼓勵和支持具有資本、技術(shù)等優(yōu)勢的民間資本投資城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

3.提升輻射帶動能力。除了產(chǎn)業(yè)帶動，推進(jìn)縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸也是加強(qiáng)縣城輻射帶動作用的重要舉措。推動市政供水供氣供熱等基礎(chǔ)設(shè)施早日覆蓋鄉(xiāng)村，并建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)運行機(jī)制；將縣級醫(yī)院、學(xué)校與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、學(xué)校結(jié)對互助制度化、長期化，推動縣域內(nèi)醫(yī)護(hù)人員、教師交流輪崗。通過縣城城鎮(zhèn)化帶動鄉(xiāng)村振興，消除鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分和城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡〔13〕。

4.實施綜合評價機(jī)制。對于縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)效果如何評價，這是一個需要重視的問題。當(dāng)前，城鎮(zhèn)化率是主要的評價指標(biāo)，但城鎮(zhèn)化率以城鎮(zhèn)常住人口或城鎮(zhèn)戶籍人口為統(tǒng)計口徑，數(shù)據(jù)來源較為單一，不能全面反映城鎮(zhèn)化狀況，因此，建議設(shè)立人口城鎮(zhèn)化率、土地城鎮(zhèn)化率、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化率等多維指標(biāo)，經(jīng)過賦權(quán)、整合形成一個復(fù)合指標(biāo)即綜合城鎮(zhèn)化率〔14〕。以綜合城鎮(zhèn)化率全面客觀地評價縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀，并根據(jù)這一指標(biāo)測度出的現(xiàn)狀引導(dǎo)未來的發(fā)展目標(biāo)。

總之，縣城作為“鄉(xiāng)頭城尾”，在城鎮(zhèn)體系中發(fā)揮著承上啟下的作用，在城鎮(zhèn)化建設(shè)的中后期，數(shù)量眾多的縣城將成為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要一極。推進(jìn)縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有利于完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局，有利于緩解“大城市病”、尋求城鎮(zhèn)化建設(shè)新方向，有利于開拓新的投資消費空間，成為擴(kuò)大內(nèi)需的重要引擎，有利于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地城鎮(zhèn)化，改變“流而不留”“城鄉(xiāng)兩棲”格局，提升縣城居民生活質(zhì)量，有利于集聚資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。《意見》作為頂層設(shè)計，回答了我們?yōu)槭裁匆ㄔO(shè)縣城，要建設(shè)什么樣的縣城，怎樣建設(shè)縣城等一系列重大問題，這將引導(dǎo)大眾觀念從重視大城市建設(shè)轉(zhuǎn)為大城市與縣城建設(shè)并重，引導(dǎo)更多的公共資源投向縣城。