公務員職務與職級并行制度研究

孫曉莉 江蓓蕾

（中共中央黨校/國家行政學院，北京 100091）

建立并推行職務與職級并行制度，旨在緩解干部晉升通道狹窄的困境，是優化干部管理、更好地激勵干部干事創業的重要改革舉措。黨的十八大以來，職務與職級并行制度進入實質性探索和不斷成熟的階段。目前，職務與職級并行制度已經在全國范圍內推廣實施，在取得積極成效的同時，運行中存在的實際問題也逐漸凸顯。因此，有必要在回顧和總結該制度發展歷程的基礎上，對制度實施過程中存在的問題進行分析探討，以期為制度的進一步完善打下基礎。

一、職務與職級并行制度的提出和發展

改革開放以來，我國創造了經濟快速發展和社會長期穩定的中國奇跡，這兩大奇跡是中國共產黨帶領中國人民包括廣大干部共同實現的。作為干部隊伍當中的一支重要力量，縣及縣以下基層干部在整個發展過程中扮演著重要角色。然而在一段時間內，由于晉升難、待遇低等問題的存在，基層干部隊伍中出現工作榮譽感和積極性偏低等現象，如何更好激勵干部隊伍干事創業的問題得以凸顯。

關于干部激勵機制的應用邏輯和具體策略，學界和實務界都有大量研究和探索，并對如何建立干部激勵機制提出了諸多建議。這些建議在機制的具體表現形式上有所差異，但本質上都是要針對性地滿足個體在某一方面的需求，可以簡要地將各種機制區分為外部激勵和內部激勵。其中，外部激勵主要以工作績效為導向，即組織基于成員的工作行為和結果，為其提供物質、薪酬、晉升等獎勵；內部激勵主要以價值為導向，通過喚起組織成員的榮譽感、成就感等，激發成員對工作本身的積極反應，提高勝任能力〔1〕。外部激勵和內部激勵常常交織在一起作用于主體。中外學者的實證研究發現，在工作過程中，如果組織成員能夠感受到組織傳導和激發出來的成就感和自我實現感，將會產生長時間的積極工作態度和行為。他們不僅能努力完成現有工作，還將主動為自己設置有挑戰性的工作目標〔2〕。

職務與職級并行制度正是針對并旨在解決基層干部發展瓶頸問題突出、工資和其他待遇低等問題應運而生的重要改革舉措。從改革邏輯來看，職務與級別制度一直是我國公務員管理制度的重要組成部分，是確定公務員工資及其他待遇的依據。公務員各種待遇長期以來主要與職務掛鉤，級別只與基本工資中的級別工資掛鉤。公務員提高待遇主要靠晉升職務，這就造成千軍萬馬爭擠一座獨木橋的情況。特別是在縣以下機關，受機構規格等因素限制，公務員職務晉升空間較小與競爭人員眾多的矛盾更為突出。職務與職級并行制度的改革思路就是要力圖變“獨木橋”為“立交橋”，在傳統職務晉升之外，給基層干部增加職級晉升這一重要通道，并伴之以相應的薪酬提升和福利待遇改善。這是從外部激勵入手，希冀能夠產生內部激勵效應，激發干部榮譽感和價值感的重要改革措施。

黨的十八大之前，理論界和實務界已經對職務與職級并行制度進行了初步探索。2002年11月，黨的十六大明確提出要“完善干部職務與職級相結合的制度，建立干部激勵和保障機制”。2006 年1 月1日正式施行的《中華人民共和國公務員法》第73 條明確規定，“公務員實行國家統一的職務與級別相結合的工資制度”。2009 年，黨的十七屆四中全會提出要“建立健全干部職務與職級并行制度，實行干部職級與待遇掛鉤”。但總體來說，雖然已經有了職務與職級相結合的大體政策，但如何實現結合及如何結合好，途徑和方式并不十分明確。黨的十八大以來，職務與職級并行制度的發展進入實質性探索和不斷成熟的階段，主要做法和特點是：

（一）在改革方法上，采用“先行先試、以點促面、逐步推廣”的思路，避免了改革倉促推開可能帶來的創新風險

2013 年，黨的十八屆三中全會明確提出“推行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度”。隨后，中央公務員主管部門在4 個省選擇了4 個縣（區）開展了為期1 年的試點工作。2014 年12 月，在總結試點工作經驗的基礎上，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議了《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》（以下簡稱《意見》）。2015 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《意見》，明確全國縣以下機關都要實行公務員職務與職級并行制度。至此，并行制度被提到了全新高度。2017年6月，經全國人大常委會授權，部分地區和部分在京中央機關試點公務員職務與職級并行制度改革。天津、山東、湖北、四川等地以及教育部、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家統計局本級機關等陸續開展了綜合管理類公務員職務與職級并行制度試點工作，試點期限為2年，并取得明顯成效。后來修訂的《公務員法》將“職務與職級并行制度”的試點成果納入立法當中，從法律層面回應了深入推進公務員管理體制改革的現實需要〔3〕。這樣一種在頂層設計基礎上“大膽設想”，選取一些具有代表性的點進行“小心求證”，取得經驗后再推廣的工作方法，在邁開步子、趟出路子的同時，也避免了改革倉促推開可能帶來的創新風險，最終為職務與職級并行制度改革的順利實施提供了實現路徑和實踐形式。

（二）在制度覆蓋面上，由縣以下機關向更高層次拓展，干部受益面逐步擴大

《意見》明確規定機構規格高于正處級的縣（市、區、旗）所屬黨委、政府工作部門等不列入實施范圍。職級制度的實施范圍受機構規格限制，被限制在縣以下機關。2018 年，新修訂的《公務員法》明確規定實行公務員職務與職級并行制度，將原來的“非領導職務序列”調整為“職級序列”，重新設置了職級序列，規定綜合管理類公務員職級序列由高至低依次為一級巡視員、二級巡視員、一級調研員、二級調研員、三級調研員、四級調研員、一級主任科員、二級主任科員、三級主任科員、四級主任科員、一級科員、二級科員。與原來的非領導職務相比，增加了4個層級。另外，在2019 年的《公務員職務與職級并行規定》中，突破了原來的“非領導職務設置不能高于所在部門的領導職務”這一限制，提升了公務員晉升的“天花板”〔4〕。這些都使得職務與職級并行制度改革的受益面進一步拓寬。

（三）在改革導向性上，通過不斷細化相關資格條件的規定，增強鼓勵干部積極進取的導向

《意見》就職務與職級并行制度改革應堅持的基本原則作出規定，其中就有堅持德才兼備、以德為先，注重工作實績，體現個人資歷。在2019 年中央辦公廳印發的《公務員職務與職級并行規定》中，在“職級確定與升降”專章中，延續了公務員的職級依據其德才表現、工作實績和資歷確定這一提法，同時進一步細化提出了公務員晉升職級的基本條件和基本資格。在基本資格中，還特別明確指出，晉升職級應當根據工作需要、德才表現、職責輕重、工作實績和資歷貢獻等因素綜合考慮，不是達到最低任職年限就必須晉升，也不能簡單按照任職年限論資排輩，應體現正確的用人導向。這就使得干部激勵的導向性更加明顯，既承認年功，又不能導致靠“熬時間”“躺平”打發年頭就行的結果，而必須真正積極進取，在工作中創造價值，體現了更為合理的導向性。

二、職務與職級并行制度在實踐中存在的問題

在2019 年頒布的《公務員職務與職級并行規定》中，職務與職級并行制度的目標被明確界定為“促進公務員立足本職安心工作，加強專業化建設，激勵公務員干事創業、擔當作為”。從制度的實際運行情況來看，其積極效應值得肯定，突破了長期以來干部人事管理制度的基本框架，產生了直接激勵和間接激勵的雙重效果，個人價值得到肯定，使得那些踏實干事的公務員更有奔頭，工作滿意度有所提高，工作積極性得到提升〔5〕。

近年來，我國原油剩余可采儲量的變化可分為兩個階段：2006～2014年從200069萬噸上升到251988萬噸，年增率為2.9%。其后緩慢下降，到2017年為246587萬噸，年增率為-0.7%。這使2017年大致與2012年相當。筆者著重指出，2014年國際油價仍達98美元/桶，油價下半年開始下跌也未能直接導致該年國內勘探開發投資及相關政策變化。剩余可采儲量拐點的出現主要原因應為新增可采儲量走低而產量卻還處于升勢致使儲量補充系數小于1。

制度應實踐需求而生，制度也需要在實踐中檢驗、豐富和發展。干部群體在影響和判斷制度實施效果中扮演著不可替代的重要角色，因此有必要從多層次的干部角度去審視和探討實踐運行中需要改進的問題，以期進一步完善并行制度。本文通過問卷調查干部群體對職務與職級并行制度實施效果的感知和偏好，由此了解分析職務與職級并行制度在實踐中存在的問題。由于干部群體的特殊性，對其進行科學抽樣具有一定的困難。文中使用的數據資料，其中一部分來自筆者與人民論壇“人民智庫”合作進行的面向基層干部的網絡調研，該調研于2021 年8—12 月進行；另一部分直接來自2021年9—12 月在一些黨校參加主體班培訓的學員調研。調查最終獲得有效問卷5033份，樣本覆蓋了在東部、中部、西部和東北地區工作的干部，從科級到副部級不等，年齡和工作年限不等，具有一定的代表性。問卷統一采用“問卷星”鏈接形式進行填寫，由于其匿名性，可以消除受訪者的顧慮，從而保證所作評價能夠反映其真實意向。具體問項是：請您就干部職務與職級并行制度對干部干事創業的激勵效果評分。問題采用李克特五點式主觀自評法進行測度（非常有效果、有效果、比較有效果、沒什么效果、絕對沒效果）。已有研究表明，此類題項在敏感性或壓力感影響下的有效性是可信的。同時設計了對完善職務與職級并行制度建議的開放式問題。問卷結果表明，91.6%的受訪者對職務與職級并行制度對干部干事創業的正向激勵成效給予了肯定性評價，其中認為“效果非常明顯”的達到了43.47%。但從問卷和訪談中看，職務與職級并行制度在發揮其積極效應的同時，也逐漸出現一些負面現象和問題，影響制度激勵作用的充分發揮。主要問題有：

（一）“雙車道”的制度設計和“單行道”的運行實際

原來的制度規定，公務員的領導職務與非領導職務兩個序列不能兼任，現在的職務與職級并行制度規定，根據工作需要和領導職務與職級的對應關系，公務員擔任的領導職務和職級可以互相轉任、兼任，干部可以在晉升領導職務時進行職級晉升，實現職務與職級的雙晉升，也可以在退出領導崗位后通過所處職級對接相應工作。這個制度設計的初衷，是打通職務晉升與職級晉升之間的轉換通道。由于沒有明確兼任的具體條件，在實際工作中，上級組織人事部門通常會將此權限下放給各單位，由各單位黨委（黨組）自行研究兼任方案。各地在實際操作中，主要有三種做法：一是不允許兼任，即擔任職務的公務員晉升職級后就要免去所任領導職務，從而使領導職數和職級職數發揮最大作用；二是有條件兼任；三是允許兼任。在第三種情況下擔任領導職務的實職干部很多都滿足職級晉升的條件，這就出現了實職干部同時也占著職級職數的情況，從而影響了職級公務員的晉升機會。尤其是在縣及縣以下，多數鄉鎮黨政正職和部門局長等一把手，往往都兼著一級主任科員，有的還可能是四級調研員。一位本身是正縣級干部的處長，在職級套轉之后，職級定為二級調研員，條件成熟的話還可以晉升成為一級調研員。這樣，對于普通基層干部來說，期待中的“雙車道”又變成了“單行道”，讓他們感覺并沒有真正享受到職務與職級并行的實惠。

（二）責任和利益在一定程度上存在“倒掛”現象

職務晉升和職級晉升共同構成了干部晉升制度，兩者之間有同有異。一方面，作為干部人事管理制度拓展到職級管理的結果，職級晉升的基本精神與干部職務晉升相似，兩者都要始終堅持黨管干部原則，堅持德才兼備、以德為先，堅持事業為上。另一方面，職務晉升和職級晉升也存在著差異，兩者在干部的培養方向、享受待遇以及晉升難度等方面都有所不同，承擔的功能也不同。職務升遷的對象遵循政治邏輯，要承擔領導職責，主要體現在政治待遇和工作待遇；職級晉升的對象遵循專業化邏輯，不承擔領導職責，主要解決包括工資、醫療和住房等在內的經濟待遇。職務設置體現權力和責任的有機結合，職級設置則綜合反映了政治素質、業務能力和資歷貢獻，給干部帶來物質利益及職業尊嚴的滿足。

職務晉升和職級晉升的依據相類似，很難充分體現其功能的差異性。從享受待遇的情況看，《公務員職務與職級并行規定》明確規定，領導職務與職級是確定公務員待遇的重要依據。公務員根據所任職級執行相應的工資標準，享受所在地區（部門）相應職務層次的住房、醫療、交通補貼、社會保險等待遇。擔任領導職務且兼任職級的公務員，按照就高原則享受有關待遇。在實際運行中，因為職級晉升更多的是年資晉升，而且晉升周期較短，從而造成職級公務員在職業發展和工資待遇方面相對領導職務具有一定的優勢。由于領導職務晉升通道較為狹窄，且工資待遇弱于同級別職級公務員，吸引力降低〔6〕。如廳局級副職領導職務和一級巡視員相比，縣處級正職領導職務與一級調研員相比，正科級領導職務與一級主任科員相比，前者可能領導后者開展工作，比后者承擔更重的工作擔子；而且，工作中一旦出現偏差，還要被追究領導責任。

責任更大，壓力更大，但收入不一定更高，出現了責任和利益“倒掛”的現象。部分資歷較老的干部受此影響，權衡利弊后不愿擔任實職，有些地方已經出現以健康原因為由向組織部門提出“退出領導職務”的情況。在訪談中，一位組工干部反映，個別責任大、風險點多的部門，“選個局長都不好選，沒人愿意干，怕出問題”。這在一定程度上不利于職級和職務協同效應的發揮，也不利于在基層營造和諧穩定的工作環境。

（三）職級晉升出現“中梗阻”現象

2019 年的職務與職級并行制度規定了公務員職級晉升的基本條件和基本資格。對基本資格的要求主要體現在擔任前一個職級的最低年限方面，包括2 年、3 年和4 年三個最低年限，與此前縣以下實施的并行制度規定的8 年、12 年、15 年三個年限要求相比，明顯縮短了職級晉升所需的資格時間，這有助于強化公務員的晉升預期。與此同時，職級晉升不是普惠性的，并行制度規定中明確指出，不是達到最低任職年限就必須晉升，也不能簡單地按照任職年限論資排輩，還必須結合德才表現、工作實績等綜合考慮。同時還規定，除了市縣級一級科員、省廳級以上一級科員和一至四級主任科員沒有職數限制外，其余都有嚴格的職數限制。職級職數與機構規格有直接關系，按照各類別公務員行政編制數量的一定比例核定。并行制度對于職級晉升的程序也進行了規定，需要遵循提出工作方案、民主推薦或民主測評、組織考察、面試、黨委（黨組）討論確定擬晉升人選、公示等晉升程序。在實踐中，干部職級到了一定層次之后，受職級職數的影響，職級再向上晉升越來越難，不可避免地會出現“中梗阻”現象。一位訪談對象在中央部委擔任正處級實職近十年，他說：“單位好不容易有幾個二級巡視員的職數，但競爭復雜程度和激烈程度堪比職務晉升。”這種情況帶有一定的普遍性。

從理論上來說，“賞不逾時”，及時激勵能夠調動人的積極性和創造性；過時激勵則容易使人產生漠然的態度，從而弱化激勵功能。相應地在實踐中，在相對年輕和工作年限相對較短的干部群體中，職級晉升確定性高，干部對并行制度的評價高；年齡偏大、工作年限長的干部從制度實施中得到的獲得感偏低，評價相應就低。問卷調查結果反映了這一點。在30歲以下、31～40歲、41～50歲、51～60歲四個年齡組別中，認為職務與職級并行對激勵干部干事創業“效果非常明顯”和“有效果”的，比重分別是79.25%、79.64%、67.11%、38.81%。其中，51～60 歲年齡組別的肯定性評價相對其他組別明顯偏低。認為職務與職級并行對激勵干部干事創業“沒什么效果”的否定性評價，在51～60歲這一年齡組別中達到24.85%，遠高于其他年齡組（見圖1）。

圖2 不同工作年限組對職務與職級并行制度激勵效果的評價

（四）并行制度實施中存在著區域差異、層級差異和群體差異

與東部、中部和東北的干部相比而言，西部地區干部感受到的制度激勵效果遜色不少。問卷調查中發現，來自東部、中部和東北的受訪者中，分別有54.06%、53.60%和52.0%作出了“效果非常明顯”的評價，三者基本持平。而西部的受訪者中作出“效果非常明顯”這一評價的只占18.93%。與此相呼應的是，西部地區受訪者中，16.12%選擇了“沒什么效果”的否定性評價，遠高于東部、中部和東北受訪者中4.45%，4.04%和5.20%的評價。究其部分原因，可以用楊開峰等人對西部基層公務員的實證研究發現來解釋，因為符合晉升職級條件人員納入實施范圍的制度受益面有待增大，換言之，政策實施結果低于預期，個體因此會感到不滿〔7〕。實踐上，并行制度實施在西部基層具有特別重要的意義，因為相較而言，西部地區基層公務員工資待遇較沿海地區差異大，崗位吸引力相對不足，基層優秀干部隊伍不穩定情況突出。并行制度認可度的區域差異，又會放大區域之間的發展差異。

與此同時，不同層級對并行制度認可度也存在差異。職級職數比例限制直接影響不同層級單位中可供晉升的職數規模，是影響干部職級晉升的重要因素。但在不同層級，對相同職級的競爭程度差異很大。如在中央、省、自治州、直轄市和副省級城市機關，主任科員層級的晉升未規定職數比例限制，基本上只要符合其他晉升資格條件，規定的任職時間符合即可晉升，相當于自然晉升。但到了其他基層行政機關，由于干部基數大，在主任科員層級就開始有了職級職數比例限制。調研員層面也是如此，在訪談中，有受訪者就指出：“二級調研員在縣級層面很少，大家爭得頭破血流。但在中央部委會有人去爭二級調研員嗎？很少。”

此外，不同群體對并行制度認可度也有差異。2019 年出臺的《公務員職務與職級并行規定》為正廳級實職以下的干部設置了職級晉升通道，解決了職業發展的瓶頸問題，但那些擔任正廳級實職的干部不屬于職務職級并行制度的受益者。問卷調查發現，在科員及以下、科級副職、科級正職、處級副職、處級正職、廳局級副職、廳局級正職及以上等七個組別中，作出“效果非常明顯”和“有效果”肯定性評價的比重分別是83.25%、64.54%、81.51%、61.66%、76.68%、52.07%和36.65%。其中，廳局級正職及以上組別的肯定性評價相比較而言明顯偏低。與此相對照，作出“沒有什么效果”和“絕對沒效果”的否定性評價，七個組別的比重分別為4.63%、10.44%、4.56%、3.40%、8.42%、25.45%和47.12%（見圖3）。其中，廳局級正職及以上組別的否定性評價相比較明顯偏高，廳局級副職組別的否定性評價比重次之。深入訪談中發現，擔任正廳級實職的干部群體普遍感覺責任大、壓力大。如果缺乏有效的外部激勵，將容易導致這部分干部的工作積極性與歸屬感降低，產生責任和利益“倒掛”的現象，誘發“不干事不會出事”、坐等平穩退休的心態。擔任副廳級實職的干部因為職級職數的限制，職級向上晉升困難，同樣也有相類似的感受。

圖3 不同行政級別組對職務與職級并行制度激勵效果的評價

三、進一步完善職務與職級并行制度的關注點

作為干部人事管理制度的重要組成，以及全面從嚴治黨背景下激勵廣大干部干事創業擔當作為制度體系的有機構成，職務與職級并行制度的實施產生了積極效應，但也存在一些需要完善的方面。在既有研究的基礎上，結合問卷調查和訪談，筆者認為進一步完善職務與職級并行制度需要關注以下問題：

（一）通過控制兼任比例、嚴格兼任條件等多種方式防止“雙車道”變回“單行道”，同時探索更符合權責相匹配的制度，減少責任和利益“倒掛”現象

職務晉升和職級晉升并行不悖、互相補充，應當形成合力，推動形成干部職業發展與工作積極性提升之間的良性循環，更好地激勵干部隊伍干事創業。中央層面出臺的政策，因為涉及全局和整體，許多方面只能是原則性的規定和表述。這就要求地方在具體操作中，應細化實施辦法：一是控制兼任比例，比如：按照領導職數占總編制的比例，限定領導職務兼任職級的比例，明確在符合條件人員小于對應空余職級一定數量的情況下允許兼任，同時兼任人數不得高于對應空余職級數量的一定比例，從而為職級公務員晉升職級留下空間；二是嚴格兼任條件，明確規定什么條件的干部可以兼任職級，在干部任職年限、年終考核等次、獲得重要獎勵、民主測評結果等方面進行具體細化，讓真正優秀的干部得到應有承認，這樣才不至于將“雙車道”變回“單行道”。與此同時，適當拉大職務序列和職級序列的收入差別，在績效獎勵方面進行適度區分，并繼續探索細化容錯機制等配套機制，形成權責相匹配的制度，從而減少責任和利益“倒掛”的現象。

（二）探索混合采用自然晉升和選撥晉升的職級晉升模式，執行時綜合按照職級水平和機構本身規格來確定具體模式，減少職級晉升的“中梗阻”

對比2015 年實施的《意見》和2019 年整體推進的公務員職務與職級并行制度，后者實現了公務員職級晉升從年功制到功績制的轉化〔8〕。職級晉升不是吃“大鍋飯”，有壓力才有動力。運用選撥晉升模式，意味著通過設置職級職數比例，在符合晉升資格條件的干部之間展開競爭，最終只有一定比例的人晉升。其優勢在于可防止出現“躺平”熬資歷的心態與簡單論資排輩的現象。與此同時，要充分考慮到制度設計的初衷是為了穩定隊伍激勵隊伍，是為了為那些長期認真工作的干部提高待遇，使其獲得職業尊嚴。自然晉升模式意味著取消職級職數限制，簡化晉升程序，符合一定條件可以無需競爭而實現晉升，其優勢在于可增加預期，減少不規范運作的空間，使基層干部能夠更好地立足本職安心工作。綜合來看，在職級晉升模式上混合采用自然晉升和選撥晉升是科學合理的。

至于如何混合采用兩種模式，有學者主張按照職級高低來區別采用自然晉升和競爭晉升模式，即在較低職級，達到一定條件，如符合規定的職級任職年限、年終考核均為稱職等次、無違法違紀行為等，就自然晉升職級；而在較高職級，則采用選拔晉升模式，即要求在達到規定條件和資格者之間展開競爭性選拔，優勝者晉升職級〔4〕。這種建議有一定合理性，但對處于相同職級而所在機構層級不同的人來說，可能顯失公平。對此，可以考慮按照職級水平和機構本身規格綜合確定混用自然晉升和選撥晉升的模式，即在哪一職級開始采用選拔晉升模式，要結合機構本身規格來加以確定。同時，職級職數要向基層適度傾斜，改變那種機構本身規格越高、職數越多的情況，真正起到穩定和激勵基層干部隊伍的作用。

無論是采用自然晉升還是選拔晉升，干部年度考核結果都是重要依據。如何真正建立起科學合理、便于操作的干部考核評優機制既是一個重點問題，也是一個難點問題。在評優導向上，應當真正以實績為標準，不搞“輪流坐莊”“擊鼓傳花”；在評優重點上，加強對承擔繁多或艱巨任務干部的激勵，加強對長期在一線踏實工作干部的激勵；在考核形式上，更緊密地將日常考核與年度考核結合起來，年度考核主要體現組織與同事的評價，日常考核主要側重組織外群眾的評價，這樣可以更全面準確地了解干部是否擔當作為、履職盡責以及履職盡責的成效。

（三）多措并舉，減少職務與職級并行制度實施中存在的區域差異、層級差異和群體差異

減少區域差異主要需要通過健全財政保障機制的方式來實現。上級政府應加大財政保障力度，做好財政轉移統籌規劃，完善資金劃撥渠道，以減輕部分基層困難地區財政壓力；基層部門應拓寬多層次多渠道資金來源，明確撥付資金用途，將職級晉升經費納入地方財政年度預算之中，為干部激勵制度功能發揮提供有力的財政支持。

可以考慮通過將職級職數配置向基層傾斜來減少層級差異。在確定職級職數比例時，應綜合考慮機關內部干部數量、年齡結構等因素，優先向基層一線干部傾斜，尤其是向工作業績可能不那么突出但長期認真工作的基層干部或工作環境惡劣堅守一線的基層干部傾斜。結合各地方實際，可適當增加基層機動統籌的職級職數，拓寬基層干部職務職級晉升的空間。

還可以考慮通過進一步擴大職級晉升制度受益面的方式來減少群體差異。干部激勵制度的本意在于通過增進干部的職業榮譽感、自豪感、獲得感，起到穩定隊伍、推進建設、推動干事創業擔當作為的效果。各層次、各年齡段的干部群體包括正廳級實職干部在內，共同構成了黨和國家事業的基礎，都需要持續的制度激勵。大部分正廳級實職干部處在50多歲這一年富力強的黃金年齡階段，工作經驗豐富。其積極性發揮得好，可以很好地推動所在部門工作；反之，則會成為工作環境中的消極因素。目前個別省份在解決這一問題上已經有初步探索，如規定一些基本條件，包括任正廳級的年限達10 年以上、工作實績考核評價良好等，達到條件的可以享受副部級醫療待遇等。未來改革中，可以考慮在總結地方探索經驗的基礎上，適時穩妥地進一步擴大職級晉升制度的受益面。

當然，沒有持續有效的內激勵，職務與職級并行制度的效果就難以真正發揮出來，即便短暫地起到作用，效果也難以持續。干部干事創業擔當作為狀態的提升是一個持續不斷發展的過程，充分調動干部的理想信念等內部因素是將職務與職級并行等外激勵轉化為內激勵并促進其不斷發展的基礎。