創(chuàng)新發(fā)展土地股份合作制
——全面推進鄉(xiāng)村振興的路徑選擇

白羽弘

一、土地股份合作制是集體所有制的有效實現(xiàn)形式

股份合作制對明晰集體資產產權和農民集體收益分配權、規(guī)范集體資產管理、激發(fā)集體經濟活力、完善農村經濟體制都起到了重要作用。如果說農村家庭聯(lián)產承包責任制是一項偉大的制度創(chuàng)新的話，那么股份合作制是又一個新起點。股份合作制，從這個概念的字面來看就可以知道它實際上就是股份制+合作制，但是絕不是物理上簡單的加和，而是將兩種制度去粗取精，在維護農民最大利益和集體發(fā)展動能的前提下的深度提升。所以股份合作制對內可以凝聚人心，對外又吸引社會資本參與。

本文研究重點是土地股份合作制。土地股份合作制是把農戶入股的土地承包經營權轉變?yōu)楣蓹啵艳r民的土地集中經營和管理的股份合作社。土地股份合作制既能夠保護農民權利不受市場侵蝕，又能夠通過制度的創(chuàng)新大大提高資源配置效率，是當前各地積極探索的一種形式。多年來集體所有權面臨被虛化乃至瓦解的困境，股份合作制提供了將原先原子化的個體再組織化的條件。在“落實集體所有權”的政策背景下，我國未來的土地流轉將越來越趨向于流轉到農戶、合作社組織手中，從而逆轉目前的過度商業(yè)化侵蝕農民利益的傾向。股份合作制也將擺脫作為城市工商資本下鄉(xiāng)套利的渠道身份，真正成為農民利益的代言人。

土地股份合作社的主要基調都是“合”。這種合不是對分散小農的簡單替代而是相比之前的“大一統(tǒng)”有了更多的民意基礎和發(fā)展活力。股份合作制，讓盡可能多的農民可以參與進來，推動集體利益和個人利益互利共贏，因此是一種有效的實現(xiàn)形式。雖然各種股份合作制實現(xiàn)形式在參與農業(yè)多功能的發(fā)展中起到了無可置疑的作用，但需要注意的是，所有的農村集體經濟發(fā)展有效實現(xiàn)形式的均衡結果都是一種次優(yōu)，而非最優(yōu)，比如對資本的依賴和對人才的依賴導致一旦依賴的對象發(fā)生改變，集體組織自身的自生能力如何生長？因此要通過制度設計使得集體經濟依靠外界同時又能擁有自我的發(fā)展空間，這就需要在實踐中配套相關措施來加以完善。

二、土地股份合作制的發(fā)展機遇及創(chuàng)新路徑

土地股份合作制的內在優(yōu)勢是被實踐所證明了的，但能否充分釋放制度紅利是有條件的，如果不顧條件的制約蠻干就難以看到土地股份合作制所能發(fā)揮的成效，因此土地股份合作制具體的實現(xiàn)形式受主客觀因素的影響，而不是單一固化為一種一成不變的價值，這會陷入教條主義、本本主義。本文總結了實踐中的各地探索實例歸納了以下幾個條件，這些條件可以說是相輔相成，協(xié)調統(tǒng)一的。

（一）土地產權清晰

十八大以來農村土地承包經營權確權登記在各地展開，2014年又對這項工作具體做了說明，即可以確權確地，也可以在尊重農民意愿基礎上，確權確股不確地。目前我國新型農業(yè)經營主體逐漸成為農業(yè)發(fā)展的排頭兵，農民專業(yè)合作社、家庭農場、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)個數(shù)增長迅速，這一成效的獲得與土地產權明晰離不開關系。現(xiàn)代集體經濟要求現(xiàn)代產權制度與之適應，需要打破傳統(tǒng)產權制度的局限實現(xiàn)產權的現(xiàn)代化發(fā)展。通過清產核資、股權界定、股份量化明確了集體資產的權屬關系，改變了過去人人有份，人人沒份的困境，調動了8億農民的勞動積極性。改革開放以來我們逐漸成為世界第二大國就伴隨這產權逐步明晰，社會從封閉到開放，否則產權清晰的資本就無法與產權模糊的土地相結合，合作社在進行土地流轉代表農業(yè)集體利益，在產權清晰的基礎上必將會使得制度創(chuàng)新成為中國經濟發(fā)展的巨大引擎。

（二）形成合作機制

土地確權登記有利于釋放農業(yè)發(fā)展的巨大活力但是如果農民確權后更加固定在細碎的土地上，政府行為又導致了地租很高，使得土地整合和調整存在制度成本，面臨這樣的制度性約束，現(xiàn)代化農業(yè)需要具備的規(guī)模經濟和合作經營就難以實現(xiàn)。因此在產權清晰的基礎上要通過農民合作形成組織合力，形成合作機制。但是要著重指明的是這個合作不是退回過去合作化大一統(tǒng)的合作，而是在產權清晰的條件下農民自發(fā)的合作。因此要防范土地“三權分置”后由于確權導致的土地租金高額增長，導致流轉不暢。

（三）尊重農民意愿

過去不尊重農民意愿搞得那一套“大一統(tǒng)”的集體經濟是我們不能再走回去的老路，俗話說：強扭的瓜不甜，只有充分做到尊重農民主體的意愿才能保證政策落實過程中不跑偏，堅守習近平總書記講的堅持農民利益不受損的底線原則，這是各地在土地確權登記和經營權流轉過程中反復強調，狠抓落實的要素，需要防止基層政府為了政績效應而盲目推進，要依靠制度約束和外部監(jiān)管來將權力關進制度的籠子里。要做到尊重農民自愿原則必須要加強農民自身的業(yè)務素質和判斷能力而不是被動的被牽著鼻子走。因此有必要通過職業(yè)技能培訓和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)光榮的輿論氛圍吸引和培育更多職業(yè)農民，從而增強參與經營管理意識。一是以市場需求為導向，深化農業(yè)供給側結構性改革，推行農業(yè)領域的“三去一降一補”。二是加強“互聯(lián)網(wǎng)+”農業(yè)的創(chuàng)新，使得增產不增收的局面得到根本改善，拓寬銷售渠道。三是加強基礎設施建設，實現(xiàn)公共服務均等化。

（四）完善管理機制

過去人民公社過多強調政權的職能，削弱了經濟組織的職能，很大程度以政權代替經濟管理組織。而現(xiàn)在的股份合作社則實現(xiàn)了政社分離使得各管理職能逐步專業(yè)化。一是合作管理。實質是股民自己來管理。避免村委會壟斷，保證合作社獨立性；二是注重不同身份農民主體地位，通過股權的合理配置和民主制度的搭建，使合作社在管理過程中更多滲透民主的要素。法人治理機構是合作管理的基礎。法人治理實質是經濟組織所有權安排的具體化。建構法人治理機構能保證合作社管理者的執(zhí)行效率強化民主監(jiān)督力度，促進決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的制約與平衡。

（五）遵循因地制宜原則

非集中城市化地區(qū)要圍繞當?shù)刭Y源優(yōu)勢，大力培育農民專業(yè)合作社，而城中村等集體資本規(guī)模比較雄厚的地區(qū)可以發(fā)展社區(qū)股份合作社或與企業(yè)等契約組織合作的方式進一步發(fā)展提高集體經濟水平。農村土地集體所有制究竟采用何種實現(xiàn)形式，是和當?shù)氐氖袌龌健⑸鐣Ｕ狭Χ让懿豢煞值摹Ｎ覈^去幾十年的快速發(fā)展導致城鄉(xiāng)、區(qū)域、地區(qū)之間的不協(xié)調問題突出，因此在五大發(fā)展理念尤其是協(xié)調理念的指導下，我們切記不能“一刀切”，要遵循事物發(fā)展階段和規(guī)律，小步快走地探索多種實現(xiàn)形式。我們既要看到集體經濟的內在價值又不能忽略價值孕育所需的條件基礎，不同的條件需要不同的實現(xiàn)形式來適應，人民公社時期集體經濟發(fā)展疲軟就是形式的單一化和政治化。

三、完善土地股份合作制的思考

（一）應切實完善相關法規(guī)和監(jiān)管

在全面依法治國的背景下，我們的一切經濟社會活動必須在法治的軌道上運行，法律既是非法操作的緊箍咒也是合法辦事的護身符，農村集體合作社沒有得到法律的合法性明確，在市場活動就會處于十分尷尬的地位。因為它既不是完全的自負盈虧的法人，也不是公益組織。所以為了保障農民享有更多集體所有制改革的紅利需要相關法律加快進行規(guī)范。在法律出臺之前，建議盡快制定出臺深化農村集體產權制度的指導性文件，明確改革的思路、任務、重點、集體資產折股量化范圍、成員資格界定等規(guī)定，保障改革有序推進。

（二）健全科學、客觀的效益評估體系

對當下的各種股份制改革的創(chuàng)新形式需建立科學、客觀的效益評估機制，否則土地股份合作制創(chuàng)新實現(xiàn)形式的一股風潮之后，要么流于形式，要么留下后患。剖析股份制運行帶來的綜合效益，效益評估結果能夠客觀的展示制度改革的實際影響，為制度重塑與修復做出預測和參考，也可以激勵對股份合作制改革持觀望態(tài)度、存在信任風險的農民階層有客觀的選擇標準。目前應當重視的是以下兩類評估：一是社會效益評估，包括股份制改革是否有利于破除身份藩籬，有效實現(xiàn)農民國民待遇。二是經濟效益評估，是否有利于實現(xiàn)規(guī)模化并有利于突破小農經濟的歷史性弊端。是否有利于通過股份制改革建立合理的土地增值利益分享機制等等。

（三）建設產權交易市場，保障農民享有退出權利

如果股權不能流轉，僅僅是集體資產的量化那么產權改革的初衷就不能得到貫徹，加上在農村土地股份制改革過程中，由于城鎮(zhèn)化和外出務工、外地就學就業(yè)等因素帶來的人口流動大的現(xiàn)象，就要建立退出機制。比如戶籍制度改革使得農村與城市之間的障礙打通；社會保障體系覆蓋、全民醫(yī)保和大病醫(yī)療保險制度等，解決農民最后的生活保障問題，給農民權利兜底。既能保障析出農村人口順利向城市轉型，又能維護未析出農民的權利實現(xiàn)，使得原先持觀望態(tài)度，擔心回到過去公社時期的農民打消顧慮，一旦經營失利享有退出的權利。同時成員擁有可退出的權利也激發(fā)了在合作社里的成員共同發(fā)力，推動合作社的可持續(xù)發(fā)展。

（四）提高制度運行效率

政社分離是農村集體所有制有效運行的前提和基礎，就像宏觀經濟學里面的政府和市場的關系，政府更多發(fā)揮守夜人的角色，職能不是干預而是提供服務和監(jiān)管，讓經濟組織充分發(fā)揮有效配置資源的作用，因此股份合作制的最高權力機構股東代表大會要把牢牢把握控制和決策權作為自己權利的必須伸張，避免權利落入少數(shù)大股東和村政府手中影響和干擾決策，因此要明確農戶、集體、政府、合作社各自的職能，避免出現(xiàn)職能不清、越權管理的現(xiàn)象。此外要加強農村信息化監(jiān)審管理平臺的建設。實現(xiàn)中央與地方數(shù)據(jù)融合，保障農民知情權和監(jiān)督權，化解社會矛盾同時倒逼各級政府的公共服務能力的提升，讓權力在陽光下運行。

（五）加強市場防范意識

農村土地股份合作制改革中農民的土地作為保障兜底的根本短時間不會變，這不是農民的短視行為而是當前社會保障不完善帶來對土地依賴的必然選擇，所以要想減少股份制改革的推行阻力，就離不開健全的社會保障體系的覆蓋。同時要確保農民的長效增收機制，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)的運用，及時檢測市場風險的出現(xiàn)，各級政府和黨組織、合作社經營者要未雨綢繆，引導農民圍繞市場進行生產。市場風險一旦出現(xiàn)會對失去土地保障的農民帶來巨大災難甚至影響到社會穩(wěn)定，因此政府應該逐步構建成熟的風險防范體系。

（六）促進農民工市民化

在城鎮(zhèn)化進程中，土地經營權若想得到有效流轉，一味的頂層設計可能不能迅速激活流轉的意愿，因為農民最質樸的考慮就是城市里即使容不下，還有農村的土地做保障，加上農民市民化也面臨“玻璃門”現(xiàn)象，看上去近在眼前的城市卻始終無法真正融入。在這樣的背景下，農民更多是寧愿撂荒也不愿意流轉，擔心土地會受到損失。因此要想讓好的制度發(fā)揮作用就要站在農民的立場去考慮問題，解決了他們的后顧之憂才可以推動進一步的改革。