行業(yè)協(xié)會商會與政府共治的多元模式及其適用性

□ 周 俊 趙曉翠

一、問題提出

二、文獻回顧與分析框架

(一)文獻回顧

政會共治研究主要存在于兩大領(lǐng)域：一是政會關(guān)系研究，此領(lǐng)域的研究一向圍繞政會關(guān)系模式和協(xié)會商會在其中的角色進行；二是協(xié)會商會在實施具體職能中與政府的關(guān)系研究，具體包括協(xié)會商會參與行業(yè)治理、社會治理和參與新冠疫情防控等內(nèi)容。

從既有文獻中可以看到，對政會共治的關(guān)注常常嵌入在政會關(guān)系和行業(yè)協(xié)會商會職能研究之中，專門性討論相對較少。政會關(guān)系研究為理解政會共治的原因和形式提供了理論支撐，但基本不涉及對具體共治過程的討論。對行業(yè)協(xié)會商會的職能研究更多強調(diào)政會共治的必要性和政府支持對于協(xié)會商會履職的意義，同樣缺乏對共治的具體分析。從總體上看，目前學(xué)界對政會共治問題雖已有所關(guān)注，但仍留有較大的討論空間。

(二)分析框架：政會共治的三種模式

網(wǎng)絡(luò)模式理論為理解政會共治提供了思路。一方面，政會共治是指政府與行業(yè)協(xié)會商會的共同治理，屬于政社共治的具體領(lǐng)域，遵循政社共治的一般原理；另一方面，新一輪政會脫鉤改革對行業(yè)協(xié)會商會所處的制度環(huán)境帶來根本性影響，政會關(guān)系被極大重塑，協(xié)會商會不再依附于政府，建立在平等主體關(guān)系上的政會共治越來越成為一種常見現(xiàn)象，并且共治方式主要取決于共治事項的性質(zhì)和內(nèi)容，而非協(xié)會商會與政府的親密程度，這使應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)模式理論分析政會共治模式具有堅實的現(xiàn)實基礎(chǔ)。基于此，本文借鑒網(wǎng)絡(luò)模式理論,將政會共治模式劃分為配合型、協(xié)作型和合作型三種類型，并從持續(xù)性、目標(biāo)和遠(yuǎn)景、結(jié)構(gòu)性聯(lián)系、正式性、風(fēng)險與回報五個方面討論各模式的基本特征。持續(xù)性是指政會共治持續(xù)時間的長短；目標(biāo)和遠(yuǎn)景是指政會雙方是否形成了共同目標(biāo)、是否有對組織變革的預(yù)期；結(jié)構(gòu)性聯(lián)系是指政會雙方在共治中的聯(lián)結(jié)方式和關(guān)系緊密程度；正式性是指以契約、協(xié)議等制度化的方式實施共治；風(fēng)險與回報是指政會雙方在共治中可能獲得的收益和面臨的損失。

三、實證檢驗：S市A協(xié)會與政府的共治及其特征

(一)案例選擇與數(shù)據(jù)收集

A協(xié)會成立于2006年，是S市的市級行業(yè)協(xié)會，主要從事潔凈室內(nèi)空氣、潔凈生產(chǎn)環(huán)境和公共場所空氣凈化的研發(fā)、生產(chǎn)和檢測等工作，擁有會員企業(yè)500多家，會員覆蓋率超過90%，共有20位專職工作人員。在近二十年的發(fā)展中，A協(xié)會憑借專業(yè)能力和治理績效獲得了政府認(rèn)可，曾榮獲全國巾幗文明崗集體稱號和S市先進社會組織等多項榮譽，當(dāng)前為S市5A級社會組織。之所以將A協(xié)會作為案例，主要是因為A協(xié)會在政會共治方面具有較強的典型性： A協(xié)會在新冠疫情防控、行業(yè)人才培訓(xùn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、行業(yè)平臺建設(shè)和規(guī)劃編制等多個領(lǐng)域與S市政府部門存在不同程度的共治關(guān)系，經(jīng)由分析可以發(fā)現(xiàn)，三種政會共治模式同時存在于A協(xié)會，并且都有較為鮮明的特征。

為深入了解A協(xié)會與政府共治的情況，一名研究人員從2021年10月開始到A協(xié)會實習(xí)至今，主要工作為參與協(xié)會的規(guī)劃研討與撰寫、協(xié)助推進各類項目實施。圍繞協(xié)會與政府關(guān)系、雙方共治的具體事項和詳細(xì)過程，研究人員對秘書長、副秘書長、部門主任等協(xié)會主要負(fù)責(zé)人和協(xié)會項目的政府方面聯(lián)系人進行了深度訪談。此外，研究文獻和協(xié)會官網(wǎng)、內(nèi)刊和媒體報道也為本研究提供了豐富的二手資料。研究者對多種來源的信息進行了交叉分析，以保證研究的可靠性。

(二)三種共治在A協(xié)會中的呈現(xiàn)

1.新冠疫情防控中的配合型共治

A協(xié)會向來重視政會關(guān)系建設(shè)，一直在自身能力和職能范圍內(nèi)積極配合政府工作。以新冠肺炎疫情防控為例。2020年疫情暴發(fā)后，A協(xié)會發(fā)揮自身在空氣潔凈和凈化領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢，及時向全體會員發(fā)出《抗擊新冠疫情倡議書》，并通過協(xié)會平臺發(fā)布防疫商品需求信息，發(fā)動會員企業(yè)捐贈。據(jù)統(tǒng)計，疫情期間，A協(xié)會動員會員捐贈的總價值超過2000萬元。

從持續(xù)時長看，A協(xié)會主要在疫情暴發(fā)初期積極配合政府進行捐贈動員和政策宣傳，隨著疫情防控進入常態(tài)化，協(xié)會逐漸回歸本職工作，與此同時做好自身防疫工作。在目標(biāo)與前景上，面對疫情防控初期防護物資緊缺的困境，各級政府號召全社會進行支援，A協(xié)會之所以迅速采取行動，動員會員企業(yè)有錢出錢、有力出力，一方面是出于自身的社會責(zé)任感，另一方面是響應(yīng)政策號召。從政會之間的資源聯(lián)結(jié)上看，政府通過公共政策向全社會發(fā)出動員信息，并未對A協(xié)會提出直接的動員要求，雙方之間也不存在其他形式的資源互通，A協(xié)會的選擇完全是一種自愿自覺行為。從互動性質(zhì)看，A協(xié)會單方面配合政府開展疫情防控工作，屬于非正式互動。從風(fēng)險和回報看，A協(xié)會積極配合政府行動，為政策落地提供了幫助，協(xié)會因此收到S市多個政府部門的感謝信，還被多家媒體報道，社會影響力獲得提升，可以說，配合型共治為政府和A協(xié)會帶來了較好的回報。

2.行業(yè)人才培訓(xùn)中的協(xié)作型共治

A協(xié)會接受政府部門委托開展的人才技能培訓(xùn)項目屬于典型的協(xié)作型共治項目。為加快提升行業(yè)勞動者的職業(yè)技能水平，推進行業(yè)技能人才隊伍建設(shè)，S市根據(jù)國家政策和本地需求印發(fā)《技能提升行動計劃(2018-2021年)》，并將包括A協(xié)會在內(nèi)的多家行業(yè)協(xié)會商會納入這一行動計劃，被納入行動計劃的協(xié)會商會可以在2018至2021年期間對符合政策要求的培訓(xùn)工作申領(lǐng)經(jīng)費補貼。

從持續(xù)時長看，A協(xié)會與政府在人才培訓(xùn)工作中的共治既不是短期的，也不具有長期性，是一種中期互動。在目標(biāo)和遠(yuǎn)景方面，雙方保持各自的獨立性，但形成了聯(lián)合行動計劃。具體而言，S市人力資源與社會保障局(以下簡稱委托方)僅對全市各行業(yè)的人才培訓(xùn)工作做出安排，自身并不介入培訓(xùn)工作； A協(xié)會一直獨立開展本行業(yè)的人才培訓(xùn)工作，被納入行動計劃并不改變協(xié)會的培訓(xùn)內(nèi)容和工作方式，只是可以依據(jù)政策規(guī)定向委托方申領(lǐng)培訓(xùn)補貼。在互動性質(zhì)方面，A協(xié)會雖沒有與委托方簽訂正式協(xié)議，但收到了委托方出具的項目通知，雙方之間可以說是一種半正式互動關(guān)系。從行為聯(lián)結(jié)看，A協(xié)會與委托方的聯(lián)系較為緊密，除信息交換以外，委托方要審查培訓(xùn)補貼申領(lǐng)材料以及劃撥補貼；協(xié)會也要向委托方匯報培訓(xùn)工作情況和接受審查。隨著互動程度的加深，委托方和A協(xié)會的共治回報和風(fēng)險都在增加，如果培訓(xùn)工作順利，那么委托方能夠完成工作任務(wù)，A協(xié)會能夠獲得補貼，雙方達成共贏；如果培訓(xùn)工作出現(xiàn)失誤甚至失敗，那么雙方都將面臨損失，在S市的“技能提升行動計劃”中就出現(xiàn)了個別協(xié)會利用虛假信息“套現(xiàn)”培訓(xùn)補貼的情況，不僅使政府和協(xié)會名譽受損，而且導(dǎo)致財政資金損失，出現(xiàn)了“雙輸”局面。

3.產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險監(jiān)測中的合作型共治

為加強對重點行業(yè)和領(lǐng)域產(chǎn)品質(zhì)量安全的動態(tài)監(jiān)測、評估與預(yù)警處理，S市開展了產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險信息監(jiān)測站的試點工作。由于空氣凈化產(chǎn)品的質(zhì)量安全問題在疫情暴發(fā)后受到重視， S市市場監(jiān)督管理局(以下簡稱委托方)自2020年開始委托A協(xié)會進行潔凈領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險監(jiān)測，并連續(xù)3年簽訂了正式的年度委托合同。

從持續(xù)時長看，迄今為止委托方每年與A協(xié)會合作，根據(jù)雙方受訪者的觀點，由于行業(yè)協(xié)會商會具有專業(yè)和資源優(yōu)勢，所以如果政府不停止這一工作的話，雙方的合作將會長期持續(xù)。從目標(biāo)和遠(yuǎn)景看，A協(xié)會和委托方共同進行信息監(jiān)測，雙方有明確的職責(zé)分工，同時對信息交流與協(xié)同處置等程序進行了規(guī)定，形成了穩(wěn)定的共治機制和新的運作系統(tǒng)。與此相伴隨的是雙方全方位的緊密聯(lián)系。具體來說，按照合同規(guī)定，A協(xié)會每月向委托方提供風(fēng)險監(jiān)測信息，定期進行質(zhì)量安全形勢分析、開展產(chǎn)品質(zhì)量技術(shù)幫扶宣貫工作，并且組織專家對企業(yè)進行幫扶；委托方主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)測站的日常工作和匯總、分析研判監(jiān)測站報送的風(fēng)險信息，以及評估項目成果。在實際運行中，委托方制定了《S市產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險信息監(jiān)測站工作指南》和項目評價表，A協(xié)會據(jù)此開展各方面工作。由于在產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險監(jiān)測中，A協(xié)會與委托方在行動上相互深度嵌入，因此，雙方面臨較高的合作回報和風(fēng)險。在合作順利的情況下，委托方不僅僅能夠?qū)崿F(xiàn)有效治理A協(xié)會所在行業(yè)的政策目標(biāo)，而且能夠推進全市產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險信息監(jiān)測試點工作；A協(xié)會則既可以實現(xiàn)行業(yè)治理目標(biāo)，又可以獲得財政支持并因成功參與全市工作而收獲各方面信任，因此，對雙方來說，合作的回報都十分可觀。當(dāng)然，與高回報同時存在的是高風(fēng)險，倘若A協(xié)會不能勝任工作或委托方違反合同規(guī)定，全市信息監(jiān)測試點工作將受到負(fù)面影響，協(xié)會也可能陷入工作困境或遭受質(zhì)疑。

表1 政會共治的三種模式

四、案例拓展：政會共治多元模式的適用性

綜上，政會共治之所以存在多種模式與行動者具有的制度條件和互動情境特征密切相關(guān)，這也為行動者有選擇地匹配模式提供了基本框架(表2)。不同于脫鉤改革前政會互動的狀態(tài)，2015年新一輪脫鉤改革后，政會互動的規(guī)則逐漸健全，政會共治越來越多地出現(xiàn)在雙方利益契合、風(fēng)險可控的情境之中，并且呈現(xiàn)多樣化發(fā)展態(tài)勢。實踐發(fā)展與理論觀點之間形成了較好的呼應(yīng)。

表2 政會共治多元模式的適用條件

五、結(jié)論與討論

國家治理現(xiàn)代化要求充分發(fā)揮市場和社會的作用，形成共建共治共享的治理格局。脫鉤改革適應(yīng)這一時代要求，為政會共治帶來了廣闊空間。借鑒網(wǎng)絡(luò)治理模式理論，政會共治可以具體化為配合型、協(xié)作型和合作型共治三種模式，代表了政會互動從開放到緊密的不同層次，為政會雙方根據(jù)具體情境進行互動模式選擇提供了參照。對S市A區(qū)的案例分析驗證了政會共治多元模式的理論框架，并進一步表明，政會共治形成于特定的制度和互動條件之中，政會雙方的資源依賴程度、互動規(guī)則的完備性、利益預(yù)期和策略能力共同形塑共治模式。

從實踐意義上看，本文為行業(yè)協(xié)會商會和政府提供了一個是否和如何實施共同治理的行動指南。從總體上看，政會共治實踐雖然發(fā)展較快，但在全國范圍內(nèi)仍然不夠普遍，這多源于政會雙方在制度或互動條件上尚不成熟。事實上，正如本文所分析的，政會雙方在共治模式上存在選擇空間，可以根據(jù)自身所處情境適用不同的共治模式，這意味著政府或協(xié)會商會可以在共治這一問題上循序漸進，特別是對協(xié)會商會而言，可以從配合政府行動開始逐步建立信任關(guān)系，在條件成熟的時候再建立協(xié)作或合作關(guān)系。

最后要指出的是，本文通過一個典型案例對基于文獻建立的分析框架進行驗證，僅能夠揭示相同類型行業(yè)協(xié)會商會與政府共治的特征，由于我國有多種類型的協(xié)會商會，本文研究還不能對區(qū)別于案例的其他類型的協(xié)會商會進行有力解釋，這意味著本文結(jié)論只具有有限適用性。因此，未來的研究需要增加案例樣本，針對不同類型的行業(yè)協(xié)會商會開展討論，以建立更具解釋力和適用性的理論框架。此外，本文對政會共治多元模式劃分標(biāo)準(zhǔn)和適用條件的討論都是原則性的，還存在邊界不是十分清晰、操作性較弱等問題，未來需要針對這些不足開展更加深入的理論和實證研究。□