憲法的核心內容是什么?

文／海南師范大學法學院教授 馬 嶺

主持人導語

如果把國家權力比作一座大廈，撐起整個大廈的柱子是什么呢？大廈里的門、窗、走廊，又是怎樣設計的呢？憲法的核心內容是什么呢？憲法規定了國家權力的結構。

不同國家的憲法，規定了不同的國家權力結構。聽完馬嶺老師的講解，結合已學的憲法知識，你能回答我國憲法規定的國家權力結構是什么嗎？你能試著把它寫出來嗎？

楊敬之

一、憲法的四部分內容

憲法的內涵很豐富。一般來說，憲法的內容有四大板塊。

首先，憲法承載著國家的一些基本要素。國家的主權問題就是憲法的基本要素之一。需要說明：“主權在君”不可能產生憲法，“主權在民”才是憲法誕生的基礎和前提，至少也得是君民協商才能制定憲法—君主象征性地擁有國家主權，國家權力實際掌握在議會和政府手中（君主立憲）。領土和面積也是憲法的基本要素。有的國家的憲法對本國領土問題作了原則性的宣示，如保加利亞憲法；有的國家作了概括式規定，如韓國憲法；有的國家作了列舉式規定，如德國憲法。還有國旗、國徽、國歌、首都等國家標志也是憲法的基本要素。如我國現行《憲法》第四章規定了國旗、國歌、國徽、首都。

其次，許多國家的憲法都規定了本國的基本政策，大體有經濟政策、文化教育政策、民族政策、外交政策、國防政策等。這些政策性條文往往具有指導原則的作用，是制定其他制度和部門法的基礎。如我國《憲法》第十五條規定了經濟政策：“國家實行社會主義市場經濟。國家加強經濟立法，完善宏觀調控。國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經濟秩序。”第十九條第一、二款規定了教育政策：“國家發展社會主義的教育事業，提高全國人民的科學文化水平。國家舉辦各種學校，普及初等義務教育，發展中等教育、職業教育和高等教育，并且發展學前教育。”這些條文為相關經濟法、教育法的制定提供了立法基礎。

再次，憲法保障公民最基本的權利和自由。如公民的生存權、健康權、勞動權、受教育權、受救濟權以及人身自由、表達自由、信仰自由等等。各國憲法通常都規定公民享有這些基本權利，至于怎么保護、保護的手段和措施等，則需要通過一系列法律規定來進行落實。在這里，憲法只規定基本原則，具體規則由部門法去詳細制定。

最后，憲法規定了國家權力的基本框架。如我國憲法規定，我國的國家機構有全國人民代表大會、中華人民共和國主席、國務院、中央軍事委員會、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府、民族自治地方的自治機關、監察委員會、人民法院和人民檢察院。憲法通過建立國家機關授予其國家權力，同時又限制這些機關行使其權力的范圍。與古時候將立法、司法、行政、軍事權都集中在皇帝一人手中不同，憲法一方面將國家權力分解為幾大塊，使之不能過強、過大而給國家和人民帶來危害；另一方面保障了國家權力的順暢行使，不把國家機關管得太死而動彈不得，導致行動遲緩、效率低下。

二、憲法的核心內容

在以上四個板塊中，公民權利與國家權力是憲法的核心內容，憲法一方面確定了公民的一系列權利，另一方面確定了一系列國家權力，并努力平衡二者之間的關系。如果國家權力太強，公民權利太弱，就可能導致惡政暴政，從而侵犯公民基本人權；反之若國家權力太弱，公民權利過于泛濫，則可能導致政府無能、社會無序。

那么，在公民權利與國家權力之間，是否還可以分出層次呢？有人提出：國家權力最終是為公民權利服務的，保障公民權利是憲法的最終目的，是憲法的精髓所在，憲法通過規范國家權力來維護公民權利，規范國家權力是手段，維護公民權利才是目的，所以國家權力與公民權利相比始終是第二位的……這樣認識公民權利與國家權力的關系，無疑是正確的。但應當注意的是，公民權利雖是構建和行使國家權力的終極目的，但這并不意味著公民權利就是憲法最核心、最主要的內容。在我國現行憲法中，“公民的基本權利和義務”一章共有24條規定，占全部憲法條文數目的16.78%，該章共有1,973個字，僅占憲法全部字數的11.66%；而“國家機構”一章共有84條規定，占全部憲法條文數目的58.74%，該章共有9,318個字，占憲法全部字數的55.12%。不僅我國憲法如此，世界各國憲法中公民權利和國家權力條款數目及字數的比例幾乎都是后者遠多于前者。如法國的《人權宣言》僅1,000個詞左右，而法國1958年憲法中僅中央機構部分就有7,800多個詞；荷蘭憲法中的基本權利部分也只有約2,000個詞，但國家權力部分有近10,000個詞；美國憲法最初的7個條文全部是國家權力的內容，《人權法案》是后來以修正案的形式加進去的。雖說沒有公民權利的憲法是不完善的憲法，但它畢竟還是一部憲法，而沒有規定國家權力、只規定了公民權利的文本，則一般不被視作一部憲法，只能算作一個宣言或憲法性文件。如《人權宣言》《歐洲人權宣言》《世界人權宣言》等。可見憲法在確定公民權利的同時，把重心放在了構建國家權力的框架上，它重點探討了運用什么樣的手段、搭建什么樣的國家權力框架，才能實現保障公民的權利。只有權力框架搭建得合理、協調、有序，符合本國國情，國家權力才能夠有效運行，才能保障最基本的社會秩序和社會公正，進而有效地保障公民最基本的生命、自由和財產權利；反之，如果國家權力的框架搭建得不合理，權力機制混亂，國家權力的某部分過于強大或過于軟弱，則公民的基本權利將失去保障，變成難以兌現的“空頭支票”。因此，國家權力才是憲法的最核心部分，除國家機構以外的其他部分的有或無、多或少，只是衡量一部憲法完善與否的標準。如果公民權利長期沒有保障或沒有得到充分的保障，其原因往往是國家權力的配置存在缺陷甚至是重大缺陷。

三、撐起國家權力大廈的支柱

國家權力是一個龐大的權力體系，憲法關注的是這個體系的基本框架，也就是所謂國家政體問題，而不是具體的國家權力，如警察的權力、法官的權力、檢察官的權力—這些權力當然也需要有授權、有制約，但那是部門法的工作。國家權力的某一個層級，不論是作為最基層的、與民眾關系最密切的縣級、鄉級，還是作為中層的、連接上下的省級，以及作為頂層的中央各國家機關，它們都是國家權力體系中的重要組成部分，但它們中間的任何一層、任何一部分都不能單獨構成國家權力的基本框架。也就是說，在國家權力體系中，任何一點、一線、一面都還只是有關國家機構的組織法或行為法等法律規范的內容，屬于部門法而不是憲法的范疇。只有國家權力的幾根支柱，如立法權、行政權、司法權，及其相互之間的關系所形成的權力模式，才是憲法權力的內涵所在，即國家政體的基本內容。

憲法是國家的根本法，它既不是小法，也不是中法，而是國家的治世重典。因此，只有憲法才能建立國家權力的宏觀結構，決定在國家權力的大廈中上述的幾根大支柱該如何搭配與組合，以及它們之間縱橫交錯的權力關系該如何布局。至于國家權力大廈中的“某一道門、某一扇窗、某一條廊”，則是這一模式中的點、線、面。憲法和各部門法結合起來構成了完整的國家權力大廈，也就是整個法律體系構建的國家權力制度。憲法和法律各有各的作用，誰也不能脫離誰而存在，但憲法作為這個大廈的頂梁柱無疑是最關鍵的。正是在這樣的認識下，我們才說憲法是一個國家民主制度的法律化，是治國安邦的總章程，在整個法律體系中居于根本法的首要地位。