國土空間規劃背景下實用性村莊規劃編制探析
——以潁上縣花園社區為例

安徽瀚一規劃設計院有限公司 丁洋洋

一、引言

黨的十九大報告作出“鄉村振興戰略”重大決策，提出到21世紀中葉實現鄉村的全面振興；2021年6月《鄉村振興促進法》頒布，鄉村發展進入新紀元（表1）。

表1 鄉村發展演變歷程

2019年5月，《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，指出構建“五級三類”的國土空間規劃體系，村莊規劃作為詳細規劃，是國土空間規劃體系的重要組成部分。2019年，自然資源部《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》指出，村莊規劃是法定規劃，是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃，要整合村土地利用規劃、村莊建設規劃等鄉村規劃，各地要編制多規融合的實用性村莊規劃。新時期下政策層面的宏觀引導與國土空間變革都對村莊規劃提出了新要求。

長期以來，城鄉的二元結構，導致資源要素的單向流動，重城輕鄉問題突出。表現為村莊規劃雖然納入城鄉規劃體系之中，但其基本的內在編制邏輯還是基于城市空間的編制理論與方法，重視單點發展而忽視全域統籌，重視空間營造而忽視空間治理，重視居民點建設而忽視人居環境提升，編制內容模式化、實用性較差、脫離村莊發展實際、村民不易理解、成果落地困難等問題。隨著多重因素疊加，現行村莊規劃編制方法已不適應當前村莊內在發展需求，探索新時期下村莊規劃編制方法顯得尤為重要。

二、實用性村莊規劃編制思路與方法

（一）編制思路

以鄉村振興為目標，以解決村莊發展實際問題為導向，以滿足村民對美好生活的需求為前提，以落實具體建設活動為抓手，形成可實施的“一張藍圖”（圖1）。

圖1 技術路線

（二）編制方法

1.統一底圖底數。建立一套統一技術標準與工作底圖是編制實用性村莊規劃的前提，也是國土空間規劃體系變革的要求。

2.以問題為導向，實現從自上而下的“任務式”模式，向自下而上、上下結合的“實用性”模式轉變。基于相關利益群體視角下，全方位、多視角、自下而上、上下結合”厘清問題與訴求。村民（村民組）體視角下，從村民主要收入來源調查、村民居住意愿調查、村莊建設與發展成就、居民生活上便捷度、村莊建成環境問題、村莊設施配套等數據進行調查分析；政府、企業體視角下，從鄉村振興、人居環境、營商環境等數據進行調查分析；對不同群體訴求分析，差異化匹配，尋求“最大公約數”。

3.定目標、守底線。結合相關政策、上位規劃、資源稟賦等，基于定性與定量視角，從村莊發展、國土空間開發與保護、人居環境整治等方面，構建既有人口、產業、人居環境等彈性發展指標，又有永久基本農田、生態保護紅線、文物保護紫線等剛性約束指標，建立一套剛柔并濟的指標體系。

4.基于全域、全要素的空間管控，嚴格控制建設用地增量，盤活存量，利用流量，優化國土空間格局。從村域地理空間分析，理清山水林田湖草沙等自然要素，通過疊加生態基底、控制底線、村落格局等，從自然生態格局、村莊建設控制、交通等設施配套以及產業發展等要素綜合考慮，保護延續鄉村大地景觀，劃定各類控制底線與發展紅線。以總建設用地負增長為目標、預留產業發展建設用地指標空間、摸清底圖底數，分層、按需編制“減量提質”村莊規劃。

5.加強生態修復,推動國土空間整治。統籌考慮農用地綜合整治、建設用地綜合整治、生態保護修復等規劃內容和項目安排，將整治任務、指標和布局要求落實到具體地塊；形成具體的整治修復項目庫，以指導實施。

6.識別景觀風貌要素,構筑鄉村基底。加強鄉村田園風貌、水系格局、建筑特色、村莊激勵、綠化景觀等風貌塑造和引導，保護好村莊的特色風貌，防止大拆大建，做到應保盡保，留住鄉愁記憶。

7.以村民為主體，突出公眾參與。堅持村民主體地位，搭建公眾參與平臺，積極引導村民、鄉賢、社會有志之士參與規劃編制、實施過程，并形成持續參與的長效機制。

三、潁上縣花園社區村莊規劃實踐

（一）村莊概況

花園社區位于十八里鋪東南部，緊鄰五里湖生態濕地公園，東與潁上縣城隔河相望；距離距離潁上縣城6公里，距離潁上北站高鐵站5公里，10分鐘車程；距離高速出入口5公里；G 345國道自西向東橫穿村莊北側，交通便利。

花園社區下轄15個村民組，全村總戶數為1606戶、6816人；村民收入以農業為主，主要種植小麥、玉米，人均年收入15495元；境內有一處4A景區—尤家花園，省級文物保護單位。

花園社區國土總面積624.62公頃，其中農用地422.10公頃，占總用地面積的67.58%；建設用地149.28公頃，占總面積的23.90%。建設用地中以農村宅基地為主，占建設用地總面積的68.08%；未利用地53.24公頃，占總面積的8.52%，可供開發利用的后備土地資源不足。

（二）村莊特征

1.農用地利用高效，宅基地使用低效。農田經過整理，集中連片，大部分農田處于耕種狀態。村域內大量房屋空置，分布零散，宅基地利用效率低下。

2.基本農田侵占嚴重，發展空間有限。現狀基本農田保有量311.79公頃，對比上輪土規，基本農田保有量不足；且沖突圖斑共871處，共44.79公頃。分析比對，農業種植結構與農民違法建房是基本農田流失的主要方式。且村莊周邊基本農田與村莊夾雜，沒有明顯邊界。

3.人口流失嚴重，村莊老齡化加重。外出務工人員較多，占勞動人口95%以上；村內老齡人口占到總人口17%左右，老齡化嚴重；留守人口主要以老人、婦女為主，村莊活力不足。

4.產業單一，配套不足。一產基礎良好，但產業延續性不足，缺乏二、三產業融合，花園小鎮、尤家花園旅游初顯，但缺乏必要的旅游服務設施等支撐配套設施。

5.設施配套尚不完善，環境亟須改善。公共服務設施與公用設施覆蓋不足，部分自然村臟、亂、差等現象凸出，村民對美好人居向往與實際相差較大。

（三）規劃策略

1.底線管控思維。在落實生態保護紅線、永久基本農田的基礎上，充分尊重區域自然地理格局和鄉村稟賦特色，延續水、林、田、村自然格局。

2.產村聯動發展。規劃利用現有產業基礎提檔升級，構建全產業鏈，延展消費，強調三產融合，與村莊聯動發展，促進就業。

3.鄉村田園營造。規劃重在加強生態資源的保護利用，尊重場地條件，貫通水系，重塑水環境、綠化環境及公共活動場所，打造美好家園美景。

4.構建鄉村生活圈。聚焦互聯互通，提升基礎設施能效與城鄉公服設施共享，打造農村社區生活圈；補短板強弱項，完善旅游服務功能，加強景區基礎設施和公共服務設施配套，提升景區品質。

5.文化保護與傳承并舉。規劃在挖掘地域文化的基礎上，明確保護范圍和必要的保護措施，提煉皖北民居特色，重現鄉愁記憶。

（四）規劃內容

1.區域聯動，融合發展提目標。充分利用毗鄰潁上縣城、尤家花園、八里河景區區位優勢，借勢周邊資源，錯位聯動發展。通過城區輻射、景區帶動，實現城景村聯動。以尤家花園為引擎，結合田園基地，打造集文化體驗、生態田園觀光、鄉村休閑度假為一體，文農旅相融的特色旅游型村莊。

2.圍繞產業興旺，促進產業融合發展。依托田園、水系形成的自然風光為基底，以“一產”和“尤家花園”為基礎，植入農、文、旅產品，打造“農-文-旅-居-商”一體化的田園社區。規劃形成“兩軸三區多點”的產業空間（圖2）。

圖2 花園社區產業布局圖（作者自繪）

兩軸：城鎮發展聯動軸、鄉村旅游發展軸；

三區：旅游綜合服務區、田園休閑旅游區、現代農業示范區；

多點：尤家花園景區、花園小鎮等。

旅游綜合服務區，依托現狀052鄉道兩旁良好的商業服務設施，將片區提升打造為花園村的旅游綜合服務區，主要包括村莊入口標識、旅游接待、旅游集散、吃住行購配套等旅游服務功能。

田園休閑旅游區，依托尤家花園景區和良好的田園資源，開展歷史文化體驗游，植入農業旅游新業態，打造“歷史文化體驗”+“田園休閑觀光”的鄉村旅游發展模式。

現代農業示范區，依托現狀良好的農田資源，提升發展現代農業，打造提升為花園社區現代農業示范區。

3.分級、分區精準落實全域全要素國土空間管控。在村域層面，加強各類指標、管控線與上層規劃的銜接協調，落實永久基本農田、耕地、生態保護紅線、文物保護紫線等各類底線管控要求基礎上，結合上位規劃要求和村莊發展需求，進一步挖掘村莊存量空間，促進建設用地整體減量化，以“一戶一宅為基本要求”，探索有償“清、轉、退”機制，優化村域各類用地布局。建立自上而下、上下校核、實操性強的分級、分區國土空間管控體系，明確用途管制規則，劃定“三區四線”。

4.突出留白用地的落實和點狀用地使用的探索。堅持盤活存量、適度流量，精準增量，統籌村莊發展需求，探索規劃“留白”機制，為村莊發展預留空間。基于村莊發展研判，以指標留白、空間留白、點位留白等，應對未來村莊發展訴求。

5.加強生態修復，推動國土空間整治。農用地綜合整治，優先將高標準水田劃入永久基本農田，并將破碎永農圖斑調出，通過高標準農田建設等措施保障優質農田連綿成片。

建設用地綜合整治，將宅基地復墾為耕地，結合產業發展、公共服務、基礎設施等各類建設需求，合理規劃建設新農村聚居點，見縫插綠，推進村旁路旁宅旁水旁綠化，增加鄉村生態綠量。

河岸生態修復，村域內部分河段水土流失、河岸生態環境破壞，規劃采用塊石自然拋擲形成生態護岸，修復受損岸坡，為生物提供生存空間；修復岸坡帶植被，恢復河岸生態系統結構，結合濱河步行道建設，提升河岸景觀。

6.查漏補缺，城鄉共享，構建鄉村生活圈公共服務體系。依據現狀公服配置現狀、設施服務半徑和村民實際需求，結合相關規范配置要求，構建鄉村生活圈公共服務體系；結合村莊旅游現狀，上位規劃要求，以尤家花園旅游提升為契機，以文旅項目為支撐，著重提升村莊旅游服務質量，重點完善游客集散、旅游交通與導覽設施、住宿餐飲、休閑商業等旅游服務設施。

7.聚焦問題導向，提升村莊人居風貌。加強鄉村田園基底、水系格局、村莊肌理、建筑特色、綠化景觀等風貌塑造和引導，保護與提升村莊的景觀風貌，防止大拆大建，做到應保盡保，留住鄉愁記憶。規劃從3個層次對村莊整體人居環境風貌進行提升，構建大地景觀基底、線性景觀廊道、村落空間形態。根據村莊人居環境實際，從民房設計和改造、村莊道路整治、基礎設施提升、公服設施補缺、綠化景觀等方面，提升村莊人居環境品質。

8.留形守魂，彰顯鄉村文化底蘊。保護村落林—田—水—村的景觀空間格局，采用“清單+范圍+要求”方式保護文保單位，嚴格按照《中華人民共和國文物保護法》的要求執行。

9.遠近結合，突出重點，合理安排建設時序。結合上位規劃、產業項目和民生需求，確定近期建設規劃內容，協調近遠期規劃的有序銜接，落實行動計劃。

四、結語

鄉村作為個體遠沒有城市復雜，但作為群體既復雜又多樣，需要統籌各類要素的頂層設計。國土空間背景下實用性村莊規劃，是國大國空體系的重要組成部分，是傳導、落實國土空間規劃的基本單元。全國各地也都陸續出臺了實用性村莊規劃編制技術標準，但在當前這一時期，多規合一實用性村莊規劃編制仍面臨諸多挑戰。政策反復調整與不明，上位規劃缺失，村莊自身歷史遺留問題等，都對當前規劃編制帶來不確定性。面對當前面廣量大、時間周期短，防止脫離實際的“批量生產”，簡單的數字全覆蓋；筆者在前期試點村莊規劃編制過程中，遇到了一系列難以克服的困難，希望隨著實踐的深入，不斷總結思考，與行業同行持續推進村莊規劃編制的技術思路與方法。

因各地村莊規劃編制尚處于試點階段，不同地區試點的進度、要求、標準不一，村莊規劃編制技術經驗還有待進一步總結。