基于韌性理念的城鎮老舊社區更新治理策略研究*

桂林旅游學院 張瓊 鄒伶俐

一、引言

老舊小區的改造與管理關系到人民群眾的根本利益、社會的穩定團結，是關系民生的大事，是重要的國家“民生工程”與“發展工程”。[1]

21世紀之前我國建設完成的老舊小區數量達到了23萬個左右，牽涉到的居民數量達到了4000萬戶。2020年國務院辦公廳頒布了《針對促進老舊小區改造工作的建議》，其中特別指出：“城鎮老舊小區改造是重大民生工程與發展工程，對滿足人民群眾美好生活需要、推動惠民生擴內需、推進城市更新與開發建設模式轉型、促進經濟高質量發展具有非常關鍵的作用。[2]”以往在開展老舊小區改造工作時，一般基于自上而下、單一主體的住區改造方式進行，盡管對實現政策與資源下沉起到了良好的推動作用，然而并不能夠與老舊小區空間碎片化、人口構成復雜化等實際狀況相符合，出現治理效果無法持續保持、治理措施得不到全面執行等問題。

在現代社會治理重心逐漸下移的影響下，社區在城市風險管理中發揮了越來越重要的作用，此外，當下出現的不同風險也對社區抗擊風險災害的韌性與能力提出了巨大挑戰[3]。對老舊社區進行改造不單單是從物質層面進行改造與重建，更應當注重提高居民的生活質量、切實改善人民居住環境，進一步強化老舊社區抗擊社會風險與自然災害的韌性與水平。

所以，基于公共安全和社區健康的視域出發，深入探究老舊社區更新問題，挖掘出社區外部物理韌性與社群韌性等社區更新方法，具有較高的實踐價值。

二、城鎮老舊社區更新治理面臨的主要問題

積極開展老舊社區改造工作，不僅是滿足現代人們美好生活需求的重要途徑，同時還是推動社會高水平、高均衡發展的關鍵舉措。當下我國許多城市就積極開展的老舊小區改造工程，不斷探索適合我國國情的老舊小區改造模式，為實現全國大范圍老舊社區改造、老舊社區有機更新改造積累寶貴的經驗。然而，我國老舊社區面臨人口架構復雜、人員流動性大、老齡化嚴重、安全設施匱乏與公共活動場所不足等眾多問題，給更新改造工作帶來了非常大的困難與挑戰[4]。

（一）配套設施不完善，社區抗擊風險水平偏低

當下我國現有的老舊小區主體架構通常都建設在20世紀90年代以前，小區內部公共設施損壞嚴重、生活配套設施不完善，對居民的公共衛生健康和安全產生了非常大的影響。具體來說，由于老舊社區建設時間較早，像供氣、供電等市政基礎設施管線以及房屋外部的涂層等都出現了不同程度的老化，同時一部分社區沒能夠實現穩定的供水供電，甚至沒有健全的環衛設施。老舊社區建筑主要以平房結構為主，這些建筑通常沒有設立單獨的廚衛管道等基礎設施，使得居民平時生活的衛生情況不好。另外，隨著現代城市建設速度不斷增快，許多老舊小區逐漸被高樓大廈所包圍，造成建筑內部通風性不佳、日照時間也大打折扣，對居民的身體健康產生了較大影響。因為陽光被外部高層建筑所遮擋，導致老舊社區內部環境較為潮濕，為細菌繁衍擴散提供了很好的環境，很容易出現病菌感染問題。與此同時，在老舊社區中往往還存在較多亂搭亂建、隨意擺放等問題，不僅侵占了原本就十分局促的公共空間，同時也不利于應急防災功能的實現。

（二）老齡化現象嚴重，社區自我服務水平不高

我國許多老舊小區的房齡已經超過了20年，從全國范圍來看，北京、成都和上海這三座城市中老舊小區的數量最多。而從老舊小區建筑數量占城市建筑總比例來看，占比最高的城市是上海，總占比超過了60%，其次是濟南，老舊小區占比達到了51%，第三名是北京，占比達到了48%[5]。相關數據顯示，上海在20世紀50年代到80年代之間共建設了24萬多棟多層舊公房，而居住在其中的人群有79%都是老齡群體。從而可以看出，在我國城鎮老舊社區中普遍存在老齡人群占比大、貧困度高以及逐漸邊緣化等困境。此外，老舊社區居民還存在自我服務意識不強、服務水平不高等問題，不具備平時維護與更新的能力，所以隨著時間的推移，社區內的公共設施老化、環境質量惡化等現象越來越嚴重，難以達到老齡群體對居家與社區養老的要求。適用于老齡群體的公共設施匱乏，嚴重影響了老齡人群占多數的社區居民參與社區活動的熱情與能力，制約了老舊小區的正向更新預期。

（三）群體認同度及社區居民組織化水平不高

相比較于現代新小區，老舊社區的配套設施、居住體驗等均不盡如人意，這使得經濟狀況較好的人不斷搬離出老舊小區，然而因為老舊小區建設較早，地理位置大多處于城市繁華地帶，所以盡管人們搬離該小區，并不會將其出售，而是用于出租。因為租金普遍較低，使得老舊小區中的住戶以收入較低的城市務工人員為主。伴隨小區租戶的不斷增多，會進一步提高社區居民的異質性，使得自組織水平、交流合作欲望等不斷降低。在異質化與原子化雙重影響下，居民往往很難對社區產生較強的認同感與歸屬感，這也使得將居民團結起來的困難度更高[6]。

三、基于韌性理念的城鎮老舊社區更新“結構－過程”結構構建

基于韌性理念的城鎮老舊社區更新改造是從某個特殊的“風險情境”出發探究社區更新與改造過程中的一系列問題，依托于對老舊小區開展相應的修補與更新改造，使其擁有良好的抵御風險災害的能力，構建堅實的保障體系，其關鍵之處在于不斷完善社區關系網絡，進一步強化社區自身發展水平。基于韌性理念的城鎮老舊社區更新“結構－過程”架構一般表示為不同治理主體建立在權力獲取與行使、資源配置等各種要素基礎之上，依托于相互之間的博弈與協助交流，逐步構建較為穩定的權利構架關系，進一步挖掘與提高老舊社區自身所擁有的資源分配能力和自我組織水平，最終構建兼具基礎設施、公共空間等的外部物理韌性與社區資源、社區精神文化等的內部社區韌性的韌性社區[7]。如圖1為基于韌性理念的城鎮老舊社區更新治理“結構－過程”架構圖。要想實現這樣的目標，不僅要創設多元化的社區治理架構，彌補以往單一治理主體存在的諸多問題，也要進一步完善團結體制，解決以往社區居民“原子化”的問題，同時還要創造良好的社區韌性環境，解決以往社區服務供給不足的問題。

圖1 基于韌性理念的城鎮老舊社區更新治理“結構－過程”架構圖

四、基于韌性理念的城鎮老舊社區更新治理策略

開展城鎮老舊社區韌性治理的根本目的是不斷強化老舊社區自我發展能力與水平，既能夠滿足各個利益主體的多元化要求，同時也能夠實現老舊社區治理體系與社區共同體的構建。依托于韌性治理理念，城鎮老舊社區更新改造的關鍵性任務是，推動老舊社區外部物理韌性和內部社群韌性的同步更新，不僅要貫徹落實物理空間優化，進一步提高社區公共空間的功能性，同時還能夠激發社區人民參加決策的積極性，深入分析與研究社區長久穩定管理模式，提高社區自我服務水平，使得老舊社區治理表現出更好的可預測性與協作性。

（一）依托于“共建”手段推動社區韌性物理空間的改造升級

開展城鎮老舊社區物理空間韌性改造，需要緊密結合居住人群多元化、多檔次的公共服務要求，依照不同需求為居民提供與之相匹配的差異化供給服務，不斷健全社區公共空間功能，彌補以往老舊社區公共服務中的不足。首先，針對老舊小區中老齡人口占比較多，應當要按照電梯等適老性公共設施，同時還需要更新老舊小區中的市政基礎設施以及公共配套設施等，強化建筑結構地域震動的性能等。其次，為了更好地應對一些緊急公共安全事件，還應當要增設一些這方面的應急管理軟件與硬件設施，主要有保證應急避免場所的完整性、加強社區生活垃圾的分類與處理等方面的管理，配套應對各類風險的監控設備與隔離場所。再次，進一步強化老舊社區建筑的健康安全標準和應用功能，依托于現代新型數字化技術研制防范社區風險方面的應急智能設施，重視社區重要設施的冗余性構建，確保在日常狀態下重要設施擁有足夠的冗余度，為滿足老舊社區居住人員的基本生活要求奠定基礎。最后，針對老舊社區建筑內部開展相應的適老化改造，在社區居民區改造升級方案中增加養老服務設施建設項目，不斷強化老舊社區人文居住環境的質量。

（二）依托于“共商”方法促進社區居民參與途徑的改造

加強對社區居民參與途徑的改造，實質上便是建立在城鎮老舊社區更新與改造基礎之上，建設社區居民激勵體制，構建切實可行的社區居民自主議事平臺，逐步形成完善的社區居民共同治理倡導體系以及“協商議事會”體系，促使社區居民能夠不斷提高自身的服務水平，積極主動產于到社區公共事務與活動當中[8]。首先，要充分激發與應用社區的自我組織功能，依托于老舊社區自身不同組織的相互運作，加強對現有資源的挖掘與整理，充分發揮可運用資源的價值與功能，進一步強化社區韌性。其次，創設長久穩定的管理體系，逐漸彌補當下老舊社區平時管理以及維護等工作中的諸多問題，重點涵蓋有物業管理方式創新、社區公共服務供給改革以及社區管理條例與制度的設定等。再次，引導社區居民養成良好的互幫互助優良品德與精神，不斷改善當下社區居民關系，構建健康發展的社區關系網絡。最后，不斷提高社區各成員組織的團結性與凝聚力，保證社區居民之間能夠相互協作與共生，創設能夠促進老舊社區持續更新的長久運行體制，充分激發街區活力。

（三）依托于“共治”方式推動社區內部社群韌性的改造升級

加強對城鎮老舊社區內部社區的韌性改造，需要將社區人力資源當成是提高社區韌性的重要資源，依靠社區網格員、志愿人員以及物業管理人員等不同主體的共同努力，產生強大的協同效應，構建組織社區治理體系以及組織協調體系，不斷嘗試與總結自上而下和自下而上緊密融合的社區更新互助體制[9]。首先，是構建擁有較高認同感的社區共同空間，進一步提高社區公共空間的活力與熱情，為促進團體行動的開展奠定有利的外部基礎。其次，要注重引導社區居民養成良好的集體意識以及主人翁意識，不斷提高居民個人的主體水平，以此為基礎形成社區共識，推動團體行動的開展。最后，依照老舊社區實際狀況，創設切實可行的常態化團體行動體系，不斷提高老舊社區的自救水平，當出現風險災害時能夠在第一時間給予有效應對。在進行老舊社區內部社區韌性改造時，本質在于構建以社區內部認同為基礎的擁有較高可靠性與團體性的社區自主更新行為，在整個社區范疇內建立長久穩定循環的相互幫扶機制。

（四）依托于“共享”思維開展社區多元化主體治理方式的改造

在開展城鎮老舊社區多元化主體治理方式改造時，其核心任務是基于社區更新這一載體，將現代多元主體共同治理方式引入到老舊社區治理工作中，構建“黨建+”創新體系，分析與研究涵蓋街道社區主體、社會專業力量參與、社區居民積極參加的更新體系，加強政府單位、社會相關部門以及社區之間的相互協作，以此構建成較強的治理合力，為社區抵抗風險災害保駕護航。首先，不斷創設與健全社區治理多元化主體機制，依照具體情況建設與之相匹配的多樣化協作平臺，促進老舊社區組織發展，不斷提高其社會治理能力。其次，進一步汲取與增加社區資本，在開展公共事務以及公共服務項目時，允許社會組織參與到其中，加強與社會組織之間的相互協作，讓其在社區治理過程中發揮重大作用。依托于再組織化，逐步改變以往老舊社區共同體空間結合不緊密的問題。最后，促進老舊社區與當地政府部門、企事業單位等的合作，并創建相應的合作、交流、協商以及共事等擁有良好切實可行性的工作體系，構建和諧、友好的社區共同居住環境。

五、結語

綜上所述，加強我國城鎮老舊社區更新治理具有十分重要的作用，是一個關系社會民生與社會發展的重大工程。本文從韌性理念視角出發，分析了當下城鎮老舊社區更新治理困境與策略，致力于為我國城鎮老舊社區更新提供理論與技術支持。