基于實(shí)際工作角度的國(guó)家生態(tài)文明示范創(chuàng)建指標(biāo)分析及達(dá)標(biāo)對(duì)策

宣城市生態(tài)環(huán)境局 王甜

一、國(guó)家生態(tài)文明創(chuàng)建序列發(fā)展歷程回顧

生態(tài)文明示范創(chuàng)建是生態(tài)環(huán)境部組織的，衡量一個(gè)地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)水平的評(píng)選活動(dòng)，一直以來(lái)在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛開展，達(dá)到創(chuàng)建考核要求的地區(qū)由生態(tài)環(huán)境部公開命名，是和全國(guó)文明城市、全國(guó)衛(wèi)生城市齊名的金字招牌。國(guó)家生態(tài)文明示范創(chuàng)建序列歷史悠久，2000年，原國(guó)家環(huán)保總局在全國(guó)組織開展國(guó)家生態(tài)建設(shè)示范區(qū)[1]，國(guó)家生態(tài)建設(shè)示范區(qū)是國(guó)家生態(tài)省、生態(tài)市（縣）、生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（即原環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、生態(tài)村的統(tǒng)稱，是最終建立生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)的過(guò)渡階段，其中，以國(guó)家生態(tài)市（縣）創(chuàng)建最受關(guān)注與重視。浙江、安徽等十四個(gè)省率先開展國(guó)家生態(tài)建設(shè)示范區(qū)創(chuàng)建工作。其中，地級(jí)市創(chuàng)建國(guó)家生態(tài)市的先決條件之一是成功創(chuàng)建國(guó)家環(huán)保模范城市。早在1997年，原國(guó)家環(huán)?？偩志鸵呀?jīng)開展了國(guó)家環(huán)保模范城市創(chuàng)建工作[2]，2011年出臺(tái)的《國(guó)家環(huán)保模范城市考核指標(biāo)及其實(shí)施細(xì)則（第六階段）》是迄今為止的最后一版創(chuàng)建指標(biāo)，“十三五”期間，原國(guó)家環(huán)保部暫停國(guó)家環(huán)保模范城市創(chuàng)建工作，至今尚未重新啟動(dòng)。在生態(tài)建設(shè)示范區(qū)工作開展之前和之后，還分別推出過(guò)生態(tài)示范區(qū)和生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)示范區(qū)，但由于沒(méi)有廣泛開展，本文不做研究。2016年，為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想[3]，加速推進(jìn)生態(tài)文明體系完善，堅(jiān)持實(shí)施“五位一體”總體布局，原國(guó)家環(huán)保部將國(guó)家生態(tài)建設(shè)示范區(qū)提檔升級(jí)為國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)[4]，主要包含了生態(tài)文明建設(shè)示范市（縣、區(qū)）創(chuàng)建。目前，全國(guó)已有國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)362個(gè)[5]，越來(lái)越多的地方將該項(xiàng)創(chuàng)建列為本地區(qū)的重點(diǎn)工作,成為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手[6]。

二、國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)指標(biāo)與國(guó)家生態(tài)建設(shè)示范區(qū)、國(guó)家環(huán)保模范城市指標(biāo)對(duì)比（生態(tài)文明示范創(chuàng)建序列指標(biāo)對(duì)比）

（一）國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范市指標(biāo)與國(guó)家生態(tài)建設(shè)示范區(qū)指標(biāo)對(duì)比

由于國(guó)家生態(tài)建設(shè)示范區(qū)包含的不同區(qū)域維度較多，本文主要分析國(guó)家生態(tài)市（縣）指標(biāo)情況。國(guó)家生態(tài)市（縣）指標(biāo)和國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)指標(biāo)形式上非常類似（表1），都是由指標(biāo)條目和指標(biāo)解釋組成，考核過(guò)程都經(jīng)過(guò)了市（縣）級(jí)申報(bào)、省級(jí)初審提出推薦名單和部級(jí)復(fù)審（資料審查加現(xiàn)場(chǎng)核查）。國(guó)家生態(tài)市（縣）建設(shè)指標(biāo)包含三個(gè)方面—經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)進(jìn)步，設(shè)置了共19項(xiàng)建設(shè)指標(biāo)以及5項(xiàng)基本條件[7]。提檔升級(jí)后的國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)建設(shè)指標(biāo)（2021年版）比國(guó)家生態(tài)市（縣）建設(shè)指標(biāo)的深度、廣度和豐富度都有了大幅度提升，生態(tài)空間、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)生活、生態(tài)制度、生態(tài)文化六大建設(shè)體系更是完美契合了習(xí)近平生態(tài)文明思想的發(fā)展理念。看似國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)創(chuàng)建大大難于國(guó)家生態(tài)市（縣）創(chuàng)建，但是，國(guó)家生態(tài)市（縣）創(chuàng)建的創(chuàng)建其實(shí)是一個(gè)自上而下、由點(diǎn)到線、由線到面的細(xì)胞工程，其創(chuàng)建前提條件是地級(jí)市80%的下轄縣（市）為國(guó)家生態(tài)縣，而創(chuàng)建國(guó)家生態(tài)縣的先決條件是轄區(qū)內(nèi)80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)城國(guó)家生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，國(guó)家生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下轄村也必須有80%是生態(tài)村；指標(biāo)方面，國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)建設(shè)指標(biāo)幾乎是國(guó)家生態(tài)市（縣）指標(biāo)的兩倍，但是大部分是原指標(biāo)的延展和充實(shí)，重點(diǎn)指標(biāo)如大氣和水環(huán)境質(zhì)量仍是考核的重中之重，因此，筆者認(rèn)為國(guó)家生態(tài)市（縣）的創(chuàng)建難度更大，創(chuàng)建周期更漫長(zhǎng)，所以，將國(guó)家生態(tài)市（縣）創(chuàng)建提檔升級(jí)為國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)創(chuàng)建后，為更多有意向開展創(chuàng)建的地區(qū)創(chuàng)造了條件。

（二）國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)指標(biāo)與國(guó)家環(huán)保模范城市指標(biāo)對(duì)比

國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市考核指標(biāo)體系分“基本條件”和“建設(shè)指標(biāo)”兩大部分，其中基本條件3項(xiàng)，并實(shí)行“一票否決”；建設(shè)指標(biāo)24項(xiàng)，分為了社會(huì)經(jīng)濟(jì)類、環(huán)境質(zhì)量類、環(huán)境建設(shè)類、環(huán)境管理類五部分內(nèi)容；與國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)以及國(guó)家生態(tài)市（縣）指標(biāo)不同的是，國(guó)家環(huán)保模范城市考核過(guò)程中有精確的打分細(xì)則，每一項(xiàng)基本條件和建設(shè)指標(biāo)按打分細(xì)則分為了若干條具體工作完成情況，每一條都賦予了分值，總共126項(xiàng)具體任務(wù)。所以國(guó)家環(huán)保模范城市與國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范市的考核體系是截然不同的[8]，在創(chuàng)建過(guò)程中的側(cè)重點(diǎn)也不一樣（見表1），國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范市考核指標(biāo)平均分布在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生活、環(huán)境保護(hù)等方面，涉及各部門的工作；而國(guó)家環(huán)保模范城市主要是對(duì)整個(gè)環(huán)境保護(hù)工作的精準(zhǔn)考核，大部分指標(biāo)都由環(huán)保部門提供，需要非常有針對(duì)性的準(zhǔn)備材料，精確到收集哪份文件，開展了哪次活動(dòng)或能不能提供某項(xiàng)記錄。另外，國(guó)家環(huán)保模范城市創(chuàng)建要求建立一源一檔，即每個(gè)污染源都要建立從污染源建設(shè)初始迄今為止的一整套詳盡環(huán)保檔案，不光包括工業(yè)企業(yè)污染源，還包括空氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)站、飲用水源、自來(lái)水廠、污水廠、垃圾處理場(chǎng)、醫(yī)廢處置中心、機(jī)動(dòng)車尾氣檢測(cè)站、醫(yī)院和學(xué)校等公共設(shè)施及汽車維修企業(yè)等部分環(huán)境敏感企業(yè)。因此，創(chuàng)建國(guó)家環(huán)保模范城市資料需求多且門類繁多復(fù)雜，筆者所在地區(qū)在創(chuàng)建時(shí)收集了2000多冊(cè)資料，僅資料目錄就多達(dá)200多頁(yè)。而且，國(guó)家環(huán)保模范城市對(duì)現(xiàn)場(chǎng)要求極為嚴(yán)格，所有現(xiàn)場(chǎng)檢查內(nèi)容均按打分細(xì)則執(zhí)行到位。雖然從“十三五”至今，生態(tài)環(huán)境部暫停了此項(xiàng)工作，但是筆者認(rèn)為在不久的將來(lái)，國(guó)家環(huán)保模范城市創(chuàng)建將以契合時(shí)代發(fā)展的全新面貌，回歸生態(tài)文明示范創(chuàng)建序列。

表1 國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)指標(biāo)與國(guó)家生態(tài)建設(shè)示范區(qū)、國(guó)家環(huán)保模范城市指標(biāo)對(duì)比情況表

三、國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)指標(biāo)體系分析

國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)指標(biāo)體系如圖1所示，建設(shè)指標(biāo)（以下簡(jiǎn)稱《指標(biāo)》）包含了六個(gè)方面—生態(tài)空間、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)生活、生態(tài)制度、生態(tài)文化，共設(shè)置43項(xiàng)建設(shè)指標(biāo)[9]，主要涵蓋以下幾個(gè)特點(diǎn)：

圖1 國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)指標(biāo)體系圖（2021年版）

一是推進(jìn)生態(tài)文明制度體系的建設(shè)。《指標(biāo)》生態(tài)制度類設(shè)置了包括規(guī)劃、黨委政府對(duì)生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)的部署等6項(xiàng)指標(biāo)，力求推動(dòng)生態(tài)文明目標(biāo)責(zé)任體系和制度建設(shè)。

二是提高環(huán)境質(zhì)量、加強(qiáng)生態(tài)安全體系的建設(shè)。《指標(biāo)》在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善方面既保留了傳統(tǒng)的水、大氣環(huán)境質(zhì)量考核要求，將森林覆蓋率、生物多樣性保護(hù)等指標(biāo)納入生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)內(nèi)容，另外設(shè)置土壤風(fēng)險(xiǎn)管控和環(huán)境應(yīng)急管理指標(biāo)，對(duì)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范作出要求。

三是優(yōu)化生態(tài)空間格局體系建設(shè)。聚焦自然生態(tài)空間，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線和自然保護(hù)地進(jìn)行嚴(yán)格管控，做到面積不減少、性能不改變、功能不降低；對(duì)河湖岸線和海岸線保護(hù)也提出了考核要求。

四是鞏固和擴(kuò)大生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)體系范疇。從資源節(jié)約利用和產(chǎn)業(yè)循環(huán)發(fā)展出發(fā)，緊扣十九大提出的“堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”的核心觀念[10]，提出了單位GDP能耗、水耗以及單位工業(yè)用地增加值指標(biāo)；也結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段碳達(dá)峰的重點(diǎn)任務(wù)設(shè)置單位GDP二氧化碳排放量指標(biāo)；同時(shí)也提出了農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用率、一般工業(yè)固體廢物綜合利用的相關(guān)要求。

五是大力促進(jìn)生態(tài)生活體系建立。全面開展村莊環(huán)境綜合整治，普及農(nóng)村衛(wèi)生廁所，改善村莊“臟、亂、差”現(xiàn)象，全面提升村莊飲用水水源地水質(zhì)[10]、生活污水處理率、生活垃圾無(wú)害化處置率；同時(shí)，提高城鎮(zhèn)污水處理廠和污水處理設(shè)施處理水平，推進(jìn)城鎮(zhèn)垃圾無(wú)害化處理，推動(dòng)新建綠色建筑，鼓勵(lì)公眾使用公共交通等綠色方式出行，大力推廣節(jié)能節(jié)水家電器具，要求政府采購(gòu)節(jié)能、環(huán)保、低碳的綠色產(chǎn)品[11]。

六是生態(tài)文化觀念意識(shí)的建立。設(shè)置了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部參加生態(tài)文明培訓(xùn)的人數(shù)比例、公眾對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的滿意度和參與度三項(xiàng)指標(biāo)，從不同社會(huì)層面加強(qiáng)生態(tài)文明意識(shí)的建立，鼓勵(lì)社會(huì)各界人士積極參與到生態(tài)文明建設(shè)中來(lái)。

四、基于實(shí)際工作角度的國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)指標(biāo)達(dá)標(biāo)對(duì)策

國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)的部分指標(biāo)達(dá)標(biāo)較難，以下是筆者在實(shí)際工作中對(duì)部分指標(biāo)的理解認(rèn)識(shí)以及一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

指標(biāo)3：生態(tài)文明建設(shè)工作占黨政實(shí)績(jī)考核的比例。該指標(biāo)可能是計(jì)算最為復(fù)雜的指標(biāo)之一，通常每個(gè)地區(qū)都會(huì)出臺(tái)黨政實(shí)績(jī)考核方案，方案中都規(guī)定了考核由哪幾大塊內(nèi)容構(gòu)成，一般有三到四塊的考核內(nèi)容，每一塊都有考核權(quán)重，即在整體考核中占的百分比，需要嚴(yán)格對(duì)照考核文件，將每一塊內(nèi)容中與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的評(píng)分項(xiàng)挑出來(lái)，將分值逐項(xiàng)相加，再乘以這塊內(nèi)容的考核權(quán)重，最后相加得到黨政實(shí)績(jī)考核中生態(tài)文明建設(shè)總分值。目前，各地都高度重視生態(tài)文明建設(shè)工作，但有部分地區(qū)仍然較難達(dá)標(biāo)，該項(xiàng)指標(biāo)的達(dá)標(biāo)關(guān)鍵點(diǎn)在于如何認(rèn)定哪些內(nèi)容屬于生態(tài)文明建設(shè)范疇，不應(yīng)只著眼于傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和河長(zhǎng)制、林長(zhǎng)制等顯而易見的評(píng)分項(xiàng)，一些如綠色扶貧、特色畜牧業(yè)、生態(tài)園區(qū)、生態(tài)旅游業(yè)等也應(yīng)納入生態(tài)文明建設(shè)分值中。

指標(biāo)12：生物多樣性保護(hù)。該指標(biāo)中的國(guó)家重點(diǎn)野生動(dòng)物保持率及特有性或指示性水生物保持率雖看上去是定量指標(biāo)，實(shí)際上無(wú)法精確進(jìn)行測(cè)算，只能初步估算。收集整編資料時(shí)，應(yīng)盡量收集當(dāng)?shù)貙?duì)野生動(dòng)植物和水生生物開展保護(hù)工作的各類文件資料，并且確保沒(méi)有出現(xiàn)重大的野生動(dòng)植物和水生動(dòng)物傷害事件，如能出具相應(yīng)的野生動(dòng)植物和水生生物調(diào)查報(bào)告，資料將更加完整。

指標(biāo)19：河湖岸線保護(hù)率。該指標(biāo)無(wú)法精確計(jì)算，實(shí)際上主要考核圍繞《河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制指南》的工作開展情況，所以應(yīng)提供當(dāng)?shù)睾雍毒€保護(hù)規(guī)劃的編制和實(shí)施情況，并且收集當(dāng)?shù)亻_展河湖岸線保護(hù)的相關(guān)資料。

指標(biāo)31：農(nóng)村生活污水治理率。農(nóng)村生活污水治理率已大幅度提高，但是受地域、經(jīng)濟(jì)、人口等各方面條件的影響，我國(guó)農(nóng)村污水治理率并不高，在收集整編資料時(shí)，應(yīng)拓寬污水處理設(shè)施范圍，將傳統(tǒng)化糞池、小型人工濕地等分散式處理設(shè)施都計(jì)入農(nóng)村生活污水治理范圍。

指標(biāo)39：綠色產(chǎn)品市場(chǎng)占有率。該指標(biāo)中的“一次性消費(fèi)品人均使用量”按照指標(biāo)解釋應(yīng)以個(gè)體的人為對(duì)象進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，但是在實(shí)際操作中，個(gè)人是無(wú)法提供本人年度一次性消費(fèi)品使用量信息的，該指標(biāo)應(yīng)由商務(wù)部門擬定問(wèn)卷，在地區(qū)范圍內(nèi)抽取一定比例的賓館、酒店、學(xué)校、機(jī)關(guān)等企事業(yè)單位進(jìn)行填寫，調(diào)查各單位對(duì)各種的一次性消費(fèi)品使用量，由于該指標(biāo)的考核要求是逐年降低，需注意各年度之間調(diào)查對(duì)象和問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目的變化，要有延續(xù)性，不然會(huì)出現(xiàn)誤差。

指標(biāo)42、43：公眾對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的滿意度和參與度。該指標(biāo)也要用問(wèn)卷調(diào)查的方式進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，要注意嚴(yán)格按照指標(biāo)解釋要求的城市規(guī)模對(duì)應(yīng)的樣本人數(shù)進(jìn)行調(diào)查。

五、結(jié)語(yǔ)

筆者已在地級(jí)市從事生態(tài)文明示范創(chuàng)建十年，全程參與了從省級(jí)生態(tài)市到國(guó)家環(huán)保模范城市，再到國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范市創(chuàng)建和國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范市復(fù)核的所有工作，從創(chuàng)建工作的參與者變?yōu)闋款^人，本文將國(guó)家生態(tài)文明示范創(chuàng)建指標(biāo)進(jìn)行解析和比較，對(duì)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)部分重難點(diǎn)指標(biāo)提出了達(dá)標(biāo)對(duì)策，希望正在開展創(chuàng)建工作的地區(qū)能通過(guò)本文的總結(jié)和歸納得到啟發(fā)和幫助。