基于多元協調的復層貧困地區治理模式探究

許元博

（揚州大學，江蘇 揚州 225000）

一、相關背景及文獻

2021年2月25日，全國脫貧攻堅總結表彰大會隆重舉行，習近平總書記莊嚴宣告我國脫貧攻堅戰取得全面勝利。這意味著全面消除絕對貧困的中國將在2020年實現第一個百年目標的基礎上，將全國動員的扶貧模式轉變為建設動態的貧困觀測與治理機制。但是由于動態貧困監測系統的運轉效能還有較大提升空間，貧困治理機制建設的組織成本也較高，如何進一步提升我國貧困治理效率，推動長效治理模式逐步成熟，成為完善防返貧布局的關鍵所在。

學界對貧困治理的探索主要集中于貧困治理機制構建與相對貧困線的動態把握，總體上認為應集中力量梳理扶貧過程中總結的兼具普遍性與特殊性的系統建設經驗。在扶貧機制構建完善方面，王國勇、邢溦（2015）認為，通過全面有效的建檔管理、建設系統成熟的治貧機制、疏浚對貧困個體的資源精準投放路徑，可推動“造血式”扶貧格局形成。胡振光、向德平（2014）以產業扶貧路徑為研究對象，探索參與式治理的多元主體在產業扶貧模式中的協作機制，指出強化參與主體扶貧效率、打通主體協調障壁，是成功推動多元主體協同扶貧的重要因素。在資源下沉的過程中，徐翔、劉爾思（2011）指出，以產業建設為主要治理路徑，結合整村治理，可顯著提升扶貧成效。白麗等（2015）更進一步，對具有特定產業初始稟賦條件的貧困地區協同組織模式進行了分析，系統探究個體參與組織的決策思路。本文在總結扶貧政策實踐與理論研究的基礎上，探索制度環境嵌合產業循環激活的復層治理模式的推動作用，并給出政策建議。

二、“頂層建設—產業激活”復層治理模式

（一）總體構想與基準回歸

頂層制度設計與產業循環建設相嵌合的多元扶貧模式，其理論機理在于通過多層次多維度敲定多方協同互補的基本職能安排，實現區域開發建設內外部力量的溝通協作。在推進區域性公共服務、完善地方經濟基礎設施時，加強政治基礎設施建設，推動長效治理機制成熟落地，確保扶貧到戶的檔案造冊全面完善，使扶貧專項財政資金實現高效投放。

基礎環境得到完善，能夠促使地方依據初始稟賦逐步形成小規模的經濟產業循環，并通過地區內外的對接聯動及廣泛宣傳，構建基于良好經濟環境與科技技術的商業模式，激活經濟主體及經濟要素，創造可持續的就業機會與穩定的社會財富積累渠道，見下頁圖1。

圖1 扶貧經濟循環簡圖

驗證該模式構建可行性及合理性的關鍵在于，集成財政支出與社會融資的綜合建設力量對地區經濟水平是否有顯著的推動作用；地區性的建設資源在精準投放后，對人民可支配收入、就業等民生指標是否有顯著的推動提升作用。

因此，結合花旗銀行設置的發展中地區基礎設施建設指數，考慮設置自變量綜合指標為LI，指標構成的函數關系為：

其中，elec為城市i在t年份內的城市工業電量，TR表示城市i在t年份的年度貨運總量，FAI表示城市i在t年份的年度固定資產投資總額。并設定計量方程（2），∑control指代囊括表1中的控制變量，v為城市固定效應，λ為時間固定效應。

表1 分區域基準回歸與收入效應綜合表

注：*表示p＜0.1，**表示p＜0.05，***表示p＜0.01，括號中為標準誤

EAST EAST MID MID WEST WEST Ln NI Ln RGDP Ln NI Ln RGDP Ln NI Ln RGDP Ln LI Ln Expenditure 0.172 0.090*** 0.153** 0.073*** 0.314*** 0.074***（0.105） （0.017） （0.060） （0.015） （0.068） （0.013）1.606*** 0.081*** 1.714*** 0.121*** 1.084*** 0.164***（0.332） （0.022） （0.187） （0.025） （0.245） （0.047）-0.195*** 0.012 -0.226*** -0.036** -0.299*** -0.030（0.056） （0.013） （0.060） （0.015） （0.083） （0.021）N 945.000 1 588.000 1 231.000 1 344.000 619.000 660.000城市固定效應 YES YES YES YES YES YES Ln Highway

實證所考慮變量的描述性統計信息中，LnRGDP為城市i在t年份的實際GDP對數，LnExpenditure為城市i在t年份的預算內實際財政支出對數，LnFDI為城市i在t年份的外商投資總額對數，LnRailway為城市i在t年份的鐵路貨運量對數，LnHighway為城市i在t年份的高速公路貨運量對數，Lntotalpopul為城市i在t年份的年末居住人數，LnRRET為城市i在t年份的社會實際消費品總額對數，LnRTEL為城市i在t年份的實際電信總量。

（二）扶貧循環的機制原理

雙環聯動的貧困治理模式，是基于復層嵌合、多元協調的可持續發展模式。在精準扶貧過程中關注多元參與下的經濟秩序建設與政治經濟物資調配的有序性，在經濟體激活的防返貧過程中，關注“頂層設計—產業激活”的戰略銜接樞紐，推動可持續就業與地區的可持續發展。

基準回歸結果如表1所示，集成資源的建設指數對實際GDP的正向作用顯著，且比起單純的財政支持，綜合一切社會資源的貧困治理力量更為強大。從區域異質性的回歸結果來看，中西部地區在較弱的經濟稟賦基礎上，保證了較大的建設力度，取得了豐碩的經濟建設成果。總體而言，在協調分配以形成良好經濟循環的基礎上，復層扶貧模式具備較強的經濟治理能力。

在頂層建設集聚資源、確保資源集聚效率持續優化的基礎上，應進一步推動扶貧模式體制化，合理配置治理資源，形成良性經濟正循環以實現產業激活。兩個層次的銜接樞紐，便為資源集中方與微觀經濟主體的能動關系。扶貧戰略所涉及的主體中，早期精準扶貧注重“政府—地區”關系的建設，以政府全面主導安排資源；傳統金融扶貧則關注“社會組織—地區”的交互過程，企業主導、政府支持，資源互動方式較為單一。多元復層扶貧模式關注微觀主體與頂層資源分配主體的能動關系，以政府與社會組織作為環境構造方與資源輔助方，將貧困個體視為貧困地區產業激活的參與者與貧困治理資源分配使用的微觀主體，以此推動貧困地區開發與治理政策長效機制的逐步完善。在經濟正循環形成的過程中，多方彼此協調職能互補，從根本上形成具有“造血”因子的扶貧與鄉村振興模式。

（三）產業激活的收入效應檢驗

衡量貧困治理對貧困戶個體的實際效果，結合住房、教育、醫療、就業等指標，形成綜合指數評判增加居民可支配收入與降低生活成本的收入效應。指數形成公式中，LnNI表示城市i在t年份的民生指數，PRW表示城市i在t年份的實際人均工資水平，PRE代表城市i在t年份的實際人均教育支出水平，PHosp代表城市i在t年份的人均醫院床位數量，Workpopul代表城市i在t年份的就業人數，HouseP代表城市i在t年份的住宅均價。公式表現為：

產業激活層次的主要任務，在于依托頂層建設創造的環境基礎，動態實現扶貧建設到治理再返貧的戰略銜接。其機制運行本質上是社會綜合財富創造能力的良性迭代與升級，面對民生問題的策略選擇則是國家治理能力的集中體現。產業激活對貧困地區經濟鎖閉的原生趨勢進行突破性調整，推動治理資源實現高價值的再均衡。在分區域回歸中得到了西部地區增收顯著，而治理資源投入對東部民生改善不顯著、對中部弱顯著的結果，如本文表1所示。這證明，經濟基礎設施建設符合貧困治理的治理成效，引出相對貧困治理及東部進一步發展應不再以工程動員性的經濟基礎設施建設為主線，而應重點關注上層建筑的系統化協整改革與結構完善。

結語

在地區振興過程中，社會參與諸方的職能厘定與權責明晰進一步劃清了公共管理與市場運行的邊界，將公共事務管理層次的重心做出由面向點、宏觀建制的調整設想，規避了公共管理方直接參與市場經濟培育的職能摩擦。協調跨區域的治理模式，應將扶貧工作的重點從對任務完成度的關注升華至對治理本質和秩序框架的把握之上，使扶貧資源作為當地開發的源動力而并非簡單地以財政支出維持貧困地區的經濟運轉。兼具富民富鄉的理念對于貧困地區脫貧或是社會經濟的調整與動態發展，皆可創造較為理想的成效。

本文聯通分層分主體的扶貧資源投放模式詳盡描述了多元扶貧參與方的職能協同與資源整合機制，主張以“頂層建制、產業循環、個體入社、精神激勵”推動秩序建設。在分析扶貧建設格局的基礎上，從頂層建制與區域基本面兩方面切入，為我國更進一步深化鄉村振興戰略、構建防返貧規劃與促進國家貧困治理能力提升做出簡單設想，以期對扶貧工作有益。