轉移支付與地方政府非稅收入*

范思源 馬光榮

一、引言

為推進供給側結構性改革、應對經濟下行壓力，近年來，我國政府實施了一系列大規模減稅降費舉措以降低企業成本、釋放經濟活力。但在中央大力推行減稅降費的同時，部分地方“三亂”現象（亂收費、亂罰款、亂攤派）仍屢禁不止。全國的非稅收入從2007年的5700億元快速增長至2016年的29244億元，并在2019年達到了32390億元。如何降低非稅收入，是進一步推進減稅降費、釋放企業活力的關鍵所在。

對于近年來我國非稅收入快速膨脹的原因，學者們從不同角度提出了各自的見解，主要可總結為以下四點：第一是財政競爭。不同轄區之間對流動性資本（稅基）的競爭，會使得地方傾向于在“稅收競次”的同時增加非稅收入以彌補稅收收入的不足（李永友和沈坤榮，2008；王佳杰等，2014；李一花和韓芳，2018）。第二是財政分權。一方面，財政分權可以影響地方政府間財政競爭的強度，進而影響非稅收入水平（陳工和洪禮陽，2014）；另一方面，過高的收入集權或支出分權水平，以及財權和支出責任的不匹配，會導致預算軟約束問題的產生，加劇非稅收入規模的膨脹（王志剛和龔六堂，2009；郭月梅和歐陽潔，2017）。第三是稅制改革。以“營改增”為代表的減稅改革增加了地方財政壓力，使得地方政府選擇加強非稅收入征管以緩解財政收支矛盾（谷成和潘小雨，2020；彭飛等，2020）。第四是晉升激勵。地方官員為謀求政治晉升，會策略性地增強對非稅收入的征管來做大財政收入（孟天廣和蘇政，2015；馬海濤等，2017）。

綜合已有研究可以發現，非稅收入是地方政府用以調節財政收入來彌補收支缺口的重要手段。然而，已有文獻中缺乏支持以上觀點的直接實證證據。造成這方面研究缺乏的原因可能在于：一方面，地方政府的財力水平以及面臨的財政壓力大小難以度量；另一方面，在計量方法上缺乏有效的手段來排除地方財力的內生性問題，不能得到令人信服的結果。基于以上原因，本文選擇從能夠直接影響地方政府財力的政府間轉移支付入手，考察轉移支付對地方政府非稅收入決策的影響。為克服轉移支付制度的財力均等化分配性質帶來的內生性，本文受到關于轉移支付分配中人為影響因素研究的啟發（王紹光，2002；吳鳳武等，2013；范子英和李欣，2014），提出了一組新的轉移支付的工具變量，以更好地解決內生性問題。

本質上講，研究轉移支付對非稅收入的影響，是在研究轉移支付對地方政府自有收入的影響。關于轉移支付對地方財政收支影響的研究汗牛充棟，已有研究認為：轉移支付會從兩個相反的方向來影響地方自有收入，一是轉移支付會擠出自有財政收入（Knight，2002）；二是轉移支付抑制了轄區間的“稅收競次”，從而促進了自有收入的提高（Bucovetsky and Smart，2006；Buettner，2006）。此前國內學者的研究大多著眼于轉移支付對地方政府稅收努力的影響，認為中國現行的轉移支付制度總體上抑制了地方的稅收努力（喬寶云等，2006；張恒龍和陳憲，2007；劉勇政和趙建梅，2009；胡祖銓等，2013），并且顯著降低了地方稅務機關的征管效率（李建軍和肖育才，2012）。鑒于地方政府對非稅收入有較大的“自由裁量權”（谷成和潘小雨，2020），且在面臨財政壓力時易于通過非稅收入獲取財政資金（郭月梅和歐陽潔，2017），故本文推測：非稅收入是地方政府在面臨財政壓力時策略性調整財政收入的一個工具。結合后文理論模型的預測，本文提出的假說是：其他條件不變，地方政府獲得的轉移支付越多，會選擇征收更少的非稅收入。

本文使用2007——2017年省級面板數據以及雙向固定效應模型進行回歸分析，結果發現：地方政府收到的人均轉移支付每上升1元，征收的人均非稅收入顯著下降0.256元。當使用工具變量法進行回歸時，人均轉移支付每上升1元，人均非稅收入顯著下降0.69元。對分類別非稅收入的回歸結果表明，地方政府因收到轉移支付而擠出的非稅收入主要來自企業非稅負擔的降低。

相較于已有研究，本文的創新之處在于：第一，從轉移支付的視角出發，直接探究了地方政府財力對非稅收入決策的影響。結果表明，地方政府在獲得更多轉移支付時會減少非稅收入的征收，且減少的主要是與企業相關的非稅收入，這為減稅降費工作的有效開展提供了一定的指導建議。第二，找到了一組可用的工具變量來解決轉移支付的內生性問題。這使得本文結論的得出更有說服力，也為之后的研究提供了一個使用工具變量的思路。

后文的結構安排如下：第二部分進行制度背景介紹與文獻綜述；第三部分提出一個理論模型；第四部分為實證研究設計；第五部分展示實證結果；第六部分總結并提出政策建議。

二、制度背景與文獻綜述

（一）制度背景

自1994年分稅制改革以來，中央財政收入占全國財政收入的比重大幅提高。隨著中央財力的逐漸充實，為緩解地方財力不平衡問題，中央開始建立并逐漸完善對地方政府的轉移支付制度。就我國現行的轉移支付制度而言，政府間轉移支付可分為一般性轉移支付、專項轉移支付和稅收返還三種形式（1994——2017年中央對地方一般性轉移支付、專項轉移支付和稅收返還金額如圖1所示）。其中，一般性轉移支付與專項轉移支付的設立是出于縮小地區間財力差距，實現基本公共服務均等化的考慮，帶有財力均等化的性質。而稅收返還則是在分稅制改革、所得稅分享等改革中，為減小改革阻力、照顧地方既得利益而做出的安排，其設置目的與其他兩種轉移支付有根本上的不同。對于一般性轉移支付，中央不限定用途，地方可自行安排支出，彌補財政收支缺口。而對于專項轉移支付，中央則限定了資金的支出用途，如專用于教育、公共衛生、環境保護等。

在我國，政府大部分非稅收入曾長期以“預算外資金”的名義存在，并以預算外的方式進行這部分財政資金的管理。該部分資金名目繁多、規模龐大、管理混亂且缺乏有效監管（盧洪友，1998）。隨著2003年《財政部、國家發展改革委、監察部、審計署關于加強中央部門和單位行政事業性收費等收入“收支兩條線”管理的通知》（財綜〔2003〕29號）和2004年《財政部關于加強政府非稅收入管理的通知》（財綜〔2004〕53號）的下發，非稅收入的定義和管理范圍開始得到明確。在2006年《財政部關于印發政府收支分類改革方案的通知》（財預〔2006〕13號）中，非稅收入作為“收入分類”中的六類之一，下設8款，包括政府性基金收入、專項收入、彩票資金收入、行政事業性收費收入、罰沒收入、國有資本經營收入、國有資源（資產）有償使用收入、其他收入。其中，除政府性基金收入與彩票資金收入外，其余六類均列入一般公共預算中，作為一般公共預算中的非稅收入。由于這些非稅收入的征管權和收益權歸地方所有，因此，即便在所有預算外收入納入預算管理后，各地方仍有相當大的自主權，可以根據各地經濟發展、預算平衡等情況，自行選擇要執行的非稅收入水平。

圖1：中央對地方一般性轉移支付、專項轉移支付和稅收返還金額（1994——2017年）

從近年來我國地方政府的非稅收入規模來看（如圖2所示），自2007年政府收支分類改革起，地方財政非稅收入由4320.5億元增長至2017年的22796.69億元，復合年增長率為18.1%。地方稅收收入則由2007年的19252.12億元增長至2017年的68672.72億元，復合年增長率為11.66%。在大多數年份，非稅收入的增長快于稅收收入。表明在近年來稅收收入增長乏力的背景之下，地方可能會寄希望于用非稅收入來補足財政缺口。另外，政府間轉移支付的存在也幫助地方緩解了部分財政壓力。對地方轉移支付力度的增加是否有助于降低地方非稅收入水平？這正是本文要探究的問題。

圖2：地方財政稅收收入與地方財政非稅收入規模（2007——2017年）

（二）文獻綜述

關于轉移支付，目前討論最為廣泛的是轉移支付的“粘蠅紙效應”，即相比于私人收入的增加，來自上級政府轉移支付的增加對地方政府支出規模的擴張有更強的刺激作用。Gramlich（1969）最早在實證研究中發現，私人收入每增加1美元，政府財政支出僅增加0.02-0.05美元，而額外每增加的1美元轉移支付卻能使當地財政支出增加0.3美元甚至接近1美元。若地方政府財政收支平衡（無負債），地方政府的財政支出將等于地方自有財政收入與來自上級政府的轉移支付之和。故“粘蠅紙效應”還可理解為地方政府在收到轉移支付后，沒有或者較少將其通過減稅或其他形式返還給民眾，因而也是一種轉移支付對地方自有財政收入決策的影響。

非稅收入在我國是政府財政收入的重要組成部分。由于具有地方高度自主的特征，非稅收入很好地滿足了我國地方政府發展經濟的動機，成為實現該支出責任的主要財力（呂煒，2021）。自2007年我國將非稅收入納入預算分類科目以來，我國地方政府非稅收入經歷了持續的高速增長。對于近年來我國非稅收入快速膨脹的原因，現有研究主要從財政壓力與地方政府競爭等方面給出了解釋。王佳杰等（2014）通過構建中國式地方分權下的財稅競爭理論模型并進行實證回歸檢驗發現，更激烈的稅收競爭以及更大財政支出壓力會導致非稅收入的上升。王志剛和龔六堂（2009）使用省級財政數據，實證發現財政收入與支出分權水平對地方財政收入中非稅收入的比例有顯著影響。彭飛等（2020）的研究發現，為應對“營改增”帶來的財政壓力沖擊，地方政府加強了非稅收入征管力度，加重了企業的非稅負擔。孟天廣和蘇政（2015）則發現政治晉升激勵的存在使得地方政府會策略性地增強對非稅收入的征管來做大財政收入。

盡管現有研究認為，由財政分權、財政競爭、稅制改革以及政治晉升激勵所帶來的財政收支壓力是非稅收入膨脹的重要因素，但鮮有文獻直接實證檢驗地方政府財力對非稅收入的影響。已有研究中，谷成和潘小雨（2020）探討了稅收收入與非稅收入的互動關系，發現中央減稅政策的實施使得地方傾向于擴張非稅收入以滿足財政支出的需求。白宇飛和楊武建（2020）使用GMM模型進行實證回歸，探究了轉移支付與財政分權對非稅收入的影響，發現對地方轉移支付的增加可以抑制非稅收入規模的增長，而財政分權程度的提高則會導致非稅收入膨脹。

研究轉移支付對非稅收入的影響，實質上是在分析轉移支付對地方自有財政收入的影響。目前的研究發現，同時存在兩種作用相反的影響機制：稅收替代效應和稅收競爭抑制效應（呂冰洋和張凱強，2018）。

稅收替代效應是指由于轉移支付具有無償性使得轉移支付對地方政府的自有財政收入存在擠出作用。Knight（2002）通過理論模型，從選民個體效用最大化角度說明了轉移支付會擠出政府自有支出（或收入）。Baretti et al.（2002）、Panda（2009）、Nicholson-Crotty（2008）、Mogues and Benin（2012）、Aragon and Gayoso（2005）、Bravo（2013）分別用德國、印度、美國、加納、秘魯、智利的財政數據進行回歸分析，發現地方稅收努力隨轉移支付的上升而下降。

稅收競爭抑制效應則是指轉移支付會削弱地方政府之間“稅率競次”的動機，從而使得地方政府的稅收努力上升。Bucovetsky and Smart（2006）的理論模型說明，轉移支付的財力均等化設計會在稅收競爭中產生“鞭打快牛”的效果，弱化了地方政府進行稅收競爭的激勵。Buettner（2006）使用德國數據，利用財政收入邊際分享率的不連續性（也即獲得的均衡性轉移支付的不連續性）進行斷點回歸，結果發現，盡管均衡性轉移支付的增加會傾向于讓地方降低稅率，但對上級政府邊際分享率的上升（即獲得更多的轉移支付）會提高地方稅率，減弱地方政府間“稅率競次”的激勵。Egger et al.（2010）使用了德國另一個州的數據，以1999年均衡性轉移支付計算公式的調整為自然實驗，也發現了均衡性轉移支付對“稅率競次”的緩和作用。Dahlby and Warren（2003）使用澳大利亞州級層面的數據也發現了類似的結果。

基于以上綜述，本文從轉移支付的視角研究地方政府財力對非稅收入決策的影響具有重要意義。一方面，本文考察了前人較少關注的轉移支付作為非稅收入規模的影響因素，對我國如何抑制非稅收入過快增長、保障減稅降費政策落實提供了可行建議；另一方面，本文使用工具變量法解決了轉移支付的內生性問題，對于轉移支付對地方自有財政收入的擠出效應進行了定量研究，增進了已有文獻對轉移支付政策效果的理解。

三、理論模型

我們參考喬寶云等（2006）研究轉移支付對地方政府財政努力的理論框架，建立了一個簡單的理論模型，以說明轉移支付對地方政府非稅收入決策的影響。

首先，我們考察一個以最大化居民福利為目標的地方政府，目標函數的設定如下：

其中，E為地方政府支出，P為保留在私人部門中的社會財富。進一步假定該目標函數的一階、二階導數滿足地方政府通過選擇要執行的非稅收入水平N來最大化居民福利。

地方政府財政收入包括地方政府的自有財政收入R與來自上級政府的轉移支付S。假定地方政府財政收支平衡（無負債），有：

其中，自有財政收入R可表示為稅基B、稅率結構t、以及非稅收入N的函數：

這里，假定B與t保持不變（B＞0，t＞ 0），即地方政府無法改變稅基與稅率結構。

留存于私人部門的社會財富P可以表示為稅基B與地方自有財政收入R之差：

由此，式（1）可重新寫為：

最優化問題的一階條件為：

二階條件為：

對于式（6）進行比較靜態分析（隱函數求導），可得：

式（8）表明，在其他條件不變時，轉移支付的增加會使得地方政府降低非稅收入以最大化居民福利。當地方政府無法調節稅基與稅率結構時，存在轉移支付對地方政府非稅收入的替代作用。因此，本文提出的理論假說是：其他條件不變，地方政府獲得的轉移支付越多，會選擇征收更少的非稅收入。

四、實證研究設計

為檢驗上述理論假說，本文選取2007——2017年省級面板數據，使用雙向固定效應模型進行回歸，考察了轉移支付對地方政府非稅收入的影響。計量模型設定如下：

其中，被解釋變量Yi,t為t年i省的人均非稅收入。核心解釋變量pertransferi,t為t年i省的人均轉移支付收入，其中，轉移支付為一般性轉移支付與專項轉移支付之和，不包括稅收返還。Xi,t為其他控制變量。回歸方程中控制了省份固定效應和年份固定效應。

識別轉移支付對地方政府非稅收入征收的影響，面臨的首要問題是轉移支付具有較強的內生性，其內生性的來源可歸結為以下兩點。第一，轉移支付制度包含了財力均等化設計，即人均財力低的地方政府會獲得更多轉移支付。而我們要研究的，則是地方政府在收到更多轉移支付后，相應在財政收入上做出的反應。這種轉移支付與地方財政收入之間的聯立性（或反向因果）會使得我們對于結果的估計產生偏誤。第二，一些不可觀測因素可能會同時影響地方政府的非稅收入與該地方獲得的轉移支付，例如地方政府治理水平等。這些因素可以是隨時間變化的，也可以是不變的。運用固定效應模型以及選取合適的控制變量可以緩解此種類型的內生性問題。

為解決轉移支付的內生性問題，本文綜合吳鳳武等（2013）、范子英和李欣（2014）的做法，以各省重要職位任職情況為依據，為轉移支付構造了一個工具變量，該工具變量與各省的人均非稅收入、稅收收入水平不直接相關，只通過轉移支付的分配對非稅收入、稅收收入產生影響，可以較好解決轉移支付的內生性問題。

控制變量的選取我們參考王佳杰等（2014）、王志剛和龔六堂（2009）的研究，選擇了一些同時影響非稅收入（稅收收入）以及轉移支付的隨時間變化的變量指標：

（1）地區人均生產總值。該指標反映了各地區經濟發展水平和經濟活動總量，通常而言，經濟發展水平高、經濟活動總量大的地區產生的非稅收入、稅收較高。

（2）城鎮化率。該指標由t年i省的城鎮人口除以年末常住人口計算得到。由于同一地區城鎮人口在人均收入上高于農村人口，而收入越高通常帶來更多非稅收入，因此需要加以控制。

（3）固定資產投資比率。該指標由t年i省的社會固定資產投資總額除以地區生產總值得到。一般而言，一個地區的投資占比越高，其經濟活躍程度越高，同時帶來越多的稅收、非稅收入。

（4）非農產業結構比率。該指標由t年i省的第二和第三產業增加值占地區生產總值的比率得到。方紅生和張軍（2013）研究發現，地方政府大力發展第二和第三產業，推動了當地稅收收入超GDP增長，且帶動了相關的土地等非稅收入的增長。因此，產業結構對于地區稅收、非稅收入的發展有著至關重要的作用。

本文采用樣本的時間跨度為2007——2017年（控制變量滯后一期為2006——2016年）。起始點選為2007年，是因為2007年我國進行了政府收支分類改革，之后的一般公共預算中非稅收入的統計口徑一致，具有可比性。本文采用的省級財政、經濟、人口數據來自歷年《中國統計年鑒》和《中國財政年鑒》，轉移支付數據來自于歷年《地方財政統計資料》以及財政部網站。相關指標為以上基礎數據經計算而得。出于剔除極端值的考慮，本文采用去掉了西藏地區的樣本后余下30個省份（不含港澳臺地區）11年共330個樣本，主要變量的描述性統計見表1。

表1 主要變量的描述性統計

五、實證結果及分析

（一）基準結果

表2 展示了基準回歸的結果，其中第（1）——（3）列使用了雙向固定效應模型進行回歸，第（4）（5）列展示了使用工具變量的回歸結果。

表2 轉移支付對非稅收入的影響

使用雙向固定效應模型的回歸結果（如表2的第4列所示），表明人均轉移支付每提高1元，人均非稅收入以1%的顯著性水平下降0.256元，且該結果的數值大小與顯著性在逐步添加控制變量的過程中均保持穩健。為了解決由于反向因果而引起的轉移支付的內生性問題，我們使用了工具變量法進行回歸。工具變量回歸結果在表2的第（4）（5）列中列示。結果表明，人均轉移支付每增加1元，地方政府人均非稅收入會以1%的顯著性水平下降0.69元。從結果上看，該回歸系數的大小與不使用工具變量時有較大差異，這印證了轉移支付的確存在內生性問題。

由于在地方政府財政收支平衡時（無負債），“粘蠅紙效應”還可理解為地方政府在收到轉移支付后，沒有或者較少將其通過減少收入的形式返還給民眾。地方政府因收到轉移支付而擠出的非稅收入越少，“粘蠅紙效應”越強。以上基準回歸結果表明，在使用工具變量排除反向因果帶來的內生性后，回歸結果反映出的轉移支付對非稅收入的擠出效果更強，“粘蠅紙效應”減弱。

（二）穩健性檢驗

在穩健性檢驗中，本文嘗試使用轉移支付與非稅收入占財政收入的比值來替代人均金額進行回歸，回歸結果在表3中展示。未使用工具變量時，轉移支付占比增加1%，非稅收入占比顯著下降0.214%；使用工具變量時，轉移支付占比增加1%，非稅收入占比顯著下降0.552%。此回歸結果從各省的收入結構角度也證明了轉移支付對非稅收入存在擠出作用。

表3 轉移支付對非稅收入的影響穩健性檢驗

本文還檢驗了轉移支付對分類別非稅收入的影響，結果如表4所示。本文按政府一般公共預算的非稅收入分類將非稅收入分為六類：專項收入、行政事業性收費、罰沒收入、國有資源（資產）有償使用收入、國有資本經營收入與其他非稅收入，結果顯示，轉移支付對人均國有資源（資產）有償使用收入、人均其他非稅收入和人均專項收入的擠出最為明顯，分別為0.218元、0.211元和0.193元，前兩者在10%的顯著性水平下顯著，后者在5%的顯著性水平下顯著。這三類非稅收入的征收對象通常是企業，如專項收入中的教育費附加、排污費收入，國有資源（資產）有償使用收入中對于礦山、海域、水資源的使用費收入等等。而轉移支付對非稅收入中的行政事業性收費和罰沒收入的影響不大，且不顯著。

表4 轉移支付對各類別非稅收入的影響

上述回歸結果表明，地方政府因收到轉移支付而擠出的非稅收入主要來源于企業非稅負擔的降低。因此，若想減輕企業的非稅負擔，一個好的做法是充實地方政府的財力，加大對地方轉移支付的力度。地方政府由于存在為經濟發展而競爭的動力，隨著自身財力的增加，會自發地優先削減企業的非稅負擔，給企業讓利以爭取更快更好的經濟增長。

（三）進一步討論

以上表2——表4的結果證實了轉移支付對非稅收入擠出作用的存在，我們希望進一步觀察轉移支付對稅收收入是否同樣存在擠出效應，并探究這種擠出效應在稅收收入與非稅收入上的交互作用。

如表5第（3）列所示，從轉移支付影響政府收入的途徑來看，相比之下，轉移支付對稅收收入影響的絕對數值較非稅收入更小，這說明地方政府主要通過影響非稅收入從而達到調節財政收入的目的。相較于稅收收入，地方政府在非稅收入上擁有更大的自主權。我國的稅收立法權高度集中于中央政府，地方政府一般不具備調整稅率的權力，但可以自行設定部分非稅收入項目及收費標準，通過調節非稅收入的方式調節財政收入。一方面，財力不足地區的“三亂”現象屢禁不止，加重了企業的非稅負擔；另一方面，經濟發達地區傾向于放松對非稅收入的征管，非稅收入人均金額及占比均常年維持在較低水平。這兩種現象印證了地方政府在非稅收入上的自主權，進一步證實了非稅收入是地方政府調節財政收入、彌補收支缺口的重要手段。

表5 轉移支付對稅收收入的影響

如表6第（3）列所示，從轉移支付對于地方政府收入決策的影響程度來看，由于每1元轉移支付的增加并未相應使地方政府減少大約1元的自有財政收入（僅減少0.375元），因此，轉移支付的確產生了較強的“粘蠅紙效應”，這與大多數研究我國“粘蠅紙效應”的文章中得到的結論相吻合。而Inman（2008）曾在一篇綜述性文章中指出，要想得到可信的關于“粘蠅紙效應”的結果，需要找到轉移支付的好的工具變量或者一個理想的自然實驗，以提供一個中央政府行為的外生度量。僅依靠添加控制變量的方式來處理轉移支付的內生性問題可能是不夠的。由于轉移支付的分配中存在財力均等化的機制，即財力充足、人均財政收入更高的地區會分配到更少的轉移支付，因此，未處理內生性問題可能會低估轉移支付對地方自有財政收入的擠出效應。

表6 轉移支付對財政收入的影響

如表5表6的第（4）列所示，使用工具變量的回歸結果表明，人均轉移支付每提高1元，人均稅收收入在10%顯著性水平下減少0.92元，人均財政收入在1%顯著性水平下減少1.61元。在稅收收入方面，使用工具變量回歸的結果同樣存在“粘蠅紙效應”減弱的情況。這里，我們的發現與Knight（2002）是一致的。Knight使用美國高速公路專項轉移支付的數據發現：未使用工具變量時有“粘蠅紙效應”，而使用工具變量后“粘蠅紙效應”則消失。因此，我國轉移支付對地方政府收入決策的影響大小仍有待更多實證研究的定量檢驗。

考慮到轉移支付對地方稅收收入以及非稅收入均存在擠出效應，我們進一步嘗試考察該擠出效應在稅收收入與非稅收入的交互作用。在雙向固定效應模型基礎上，本文按2007——2017年各省人均非稅收入均值與人均稅收收入均值進行分組，各按前一半和后一半對30個省份（不含西藏及港澳臺地區）分成兩組，進行分樣本回歸。

表7實證結果顯示，相較于低人均稅收收入省份，高人均稅收收入省份中轉移支付對非稅收入的擠出效應更強。而在高、低人均非稅收入的分樣本回歸中，轉移支付對稅收收入的擠出均不顯著。以上結果說明，轉移支付對自有收入的擠出作用主要體現為對非稅收入的擠出，且在人均財力更充足的地方擠出效應越強，這進一步印證了非稅收入是地方政府在面臨財政壓力時策略性調整財政收入的工具。

表7 分樣本回歸下轉移支付對非稅收入、稅收收入的影響

六、結論與政策建議

本文使用我國2007——2017年省級面板數據以及雙向固定效應模型進行實證回歸，研究了轉移支付與地方政府非稅收入的關系，得到以下結論：第一，政府間轉移支付對地方政府征收非稅收入存在一定的擠出作用。換言之，非稅收入是地方政府在面臨財政壓力時策略性調整財政收入的一個工具。第二，在實證分析中轉移支付有較強的內生性。當不使用工具變量時，回歸結果顯示，轉移支付對于地方政府減少收入的作用有限，存在“粘蠅紙效應”。而當使用工具變量法處理轉移支付的內生性后，回歸結果顯示，轉移支付等額甚至超額擠出了地方政府的財政收入，“粘蠅紙效應”消失。因此，解決好轉移支付的內生性問題是研究政府收支行為的關鍵。第三，增加對地方政府的轉移支付有助于降低企業的非稅負擔。實證結果表明，地方政府由于獲得更多轉移支付而減少的非稅收入，大部分來自于對企業的非稅收入。這意味著加大對地方政府轉移支付力度、充實地方政府財力，有助于解決企業非稅負擔過重的問題。

基于前述研究結論，本文提出以下政策建議：第一，適度增加對地方政府的轉移支付力度。在我國面臨經濟下行壓力與錯綜復雜國際局勢的當下，以減稅降費為代表的財稅政策是釋放企業活力、推動經濟高質量發展的關鍵。更充實的地方政府財力能有效抑制非稅收入的無序膨脹，切實推進減稅降費政策的落實，降低企業的非稅負擔。第二，加快實現非稅收入征管法制化、透明化。亂收費、亂罰款、亂攤派等非法籌集財政收入的手段，不僅阻礙了減稅降費政策的落實，更嚴重傷害了地方政府的公信力。要從根本上防止地方政府通過“三亂”方式增加財政收入，加強地方人大以及公眾等各方的監督，把非稅收入立法與征管的權力關進制度的籠子里。第三，健全地方稅體系、培育地方稅源。對地方轉移支付力度的增加盡管能夠抑制非稅收入規模過快增長，但也要避免造成地方政府對上級轉移支付的過度依賴。培育地方主體稅種、硬化地方政府預算約束的財稅改革，可以實現在保障地方自有財力可持續增長的同時，抑制地方政府從“三亂”中汲取財政收入的短視行為。第四，積極推進四本預算統籌協調。四本預算的統籌管理能有效提高閑置財政資金的使用效率，特別是政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算之間的統籌，能夠有效保障地方政府財力，穩定宏觀經濟。