我國突發公共衛生事件應急管理政策分析

楊 子 黃友良 王鴻蘊 然娜·阿哈提 賀楠 張欣雨 李瑞鋒

北京中醫藥大學管理學院，北京 100029

突發公共衛生事件是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件[1]。2003 年，我國開始全面推進以“一案三制”為核心內容的應急管理體系建設[2]。2008 年我國應急管理體系基本建立[3]。2016 年《“健康中國2030”規劃綱要》[4]等政策中“提高突發事件應急能力”“加強重大傳染病防控”等內容表明了國家要積極促進完善公共衛生安全體系[5-6]。2020 年以來，國務院陸續發布文件對醫院等應急管理主體的具體應急措施提出指導要求[7-10]。

關鍵詞被提及的次數能反映文本重點內容。為分析我國突發公共衛生事件應急管理相關政策的總體導向、發展變化及特點，本研究首先通過出現高頻詞的文件數量來把握政策特征和導向；其次比較2008 年前后關鍵詞詞頻相對排名升降，旨在探索政策發展變化和特點；最后梳理指導性政策文件中相關條目，旨在把握政策內容的發展趨勢，從而為相關主體提供參考。

1 資料與方法

1.1 資料收集、整理與篩選

本研究重點分析了2003 年1 月至2021 年3 月發布的“突發公共衛生事件應急管理”國家層面相關政策；資料來源以國務院政策文件庫、國家應急管理部為主，國家衛生健康委員會、國家中醫藥管理局、國家醫療保障局等為輔，共得到《突發公共衛生事件應急條例》《中華人民共和國傳染病防治法》《國家突發公共衛生事件應急預案》等政策共19 份。年發布文件數量見圖1。

1.2 研究方法

內容分析法是一種文獻研究方法，可以客觀、系統、量化的分析文本[11]。ROST-CM6 是一種內容挖掘軟件，支持分詞、字詞頻統計、情感分析和社會語義網絡分析等方法[12-13]，常用于政策文本分析、網絡信息情感分析等研究。本研究應用ROST-CM6 和Excel 對政策文件進行分詞、統計詞頻和詞頻的時序性分析。

1.2.1 詞頻分析 將“突發公共衛生事件、應急管理、動物疫情”等相關詞語補充至ROST-CM6 軟件自定義詞庫并剔除不符合研究內容及無意義的虛詞等。以詞頻>100 為選取標準，統計包含這些詞的政策文件數量。根據關鍵詞表達的內容，將本研究提取的關鍵詞按基本概念、管理主體、責任體現、服務提供和發展規劃5 個維度歸類[14-15]。

1.2.2 時序性分析 以2008 年為界，比較2008 年前后同一關鍵詞詞頻。為避免2008 年前后文件發布數量對詞頻產生影響，將對比詞頻相對排名的變化，相對排名越小表示詞頻越高。

1.2.3 政策內容分析 通過閱讀梳理出指導性政策文件中與突發公共衛生事件應急管理相關的條目，包括目的、各級主體職責、應完善或提升的行業及其具體措施和做法等。

2 結果

2.1 高頻詞的使用分析

共納入65 個高頻詞，見圖2。基本概念維度：“衛生”和“應急”分別有19 份和18 份文件提及。管理主體維度：“行政部門”（14 份）、“政府”（19 份）、“國務院”（16 份）等是領導主體，起指導及領導作用；“醫療機構”（14 份）是實施主體，實施具體措施。責任體現維度：通過“依法”（17 份）、“根據”（19 份）、“指導”（17 份）、“開展”（18 份）等高頻詞，理清各級行政部門和醫療部門的責任關系。服務提供維度：通過“傳染病”（16 份）、“疾病”（15 份），“突發”（17 份）、“重大”（17 份），“措施”（19 份）、“監測”（16 份）、“報告”（18 份）、“調查”（18 份），“預防”（18 份）、“監督”（17 份）、“控制”（18 份）等高頻詞，分別從對象、性質、內容和目的等角度表述突發公共衛生事件應急管理的主要內容。見表1。

表1 高頻詞出現的文件數量

2.2 高頻詞詞頻相對排名的變化情況分析

2008 年前后關鍵詞詞頻相對排名見表2，基本概念維度仍以“衛生”“應急”為主；管理主體維度中各級行政部門和醫療機構的相對排名均下降；責任體現維度“能力”“開展”的相對排名上升；服務提供維度，“食品”“中毒”的相對排名上升，服務性質方面更加強調“突發”，服務內容方面更加側重“組織”“處置”“應急預案”和“實驗室”，服務目的方面“防治”“救治”“安全”和“健康”的相對排名有所上升；發展規劃維度的“建立”下降，“建設”“加強”上升。

表2 2008 年前后關鍵詞詞頻相對排名變化

3 討論

3.1 指導性文件條目內容的變化情況分析

從條目內容來看，我國突發公共衛生事件應急管理體系從建立到加強，從提升到完善，政策文件仍在不斷健全。2005 年《關于疾病預防控制體系建設的若干規定》[16]明確了要“建立”機制，各級疾病預防控制機構的職責，并對人員應急管理能力和保障措施做出規定。該文件的發布時間及內容與發展規劃方面高頻詞“建立”（50 次）相一致。2009 年《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》[17]運用“提高”“完善”來表述程度，可以看出當時我國突發公共衛生事件應急管理已具備較完整規模，但仍需進一步加強。另外，“充分發揮中醫藥（民族醫藥）的作用”也進一步說明中醫藥（民族醫藥）的地位逐步上升。2016 年《“健康中國2030”規劃綱要》[4]中納入“源頭防控”“境內外聯防聯控”，防控范圍進一步外延。《“十三五” 衛生與健康規劃（2017）》[18]著重強調要“加強監測預警水平”“軍地聯防聯控”“維護流動人口健康”，一是體現了從“控”到“防”的轉變，二是進一步擴充了防控方式并細化了管理對象。2017 年《國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃》[19]對健全突發傳染病防治體系做出一系列要求：要求“完善”已較為成熟的風險管控和監測預警；“提高”之前提及較少的行業領域如應急救援能力；要求“強化”應急管理科技支撐能力、“加大”科研支持力度并“建設”應急體驗基地。

總體來看，政策要求各級主體積極發揮各自功能，不斷健全完善各類措施，以形成多元治理網絡、多元主體合作的機制[20-21]。

3.2 政策整體具有強制性、層次鮮明、針對性強的特點

詞頻分析表明政策整體上具有強制性、層次鮮明、針對性強的特點。強制性主要體現在責任維度，“依法”“根據”“按照”等關鍵詞頻繁出現，強調有法可依、有規定可循，各個環節均由上級部門指導。層次鮮明體現在政策制定與落實中層次分明，多以國務院為中心、地方政府為主導、各級行政部門為輔，落實以醫療衛生機構為主。針對性強體現為政策落實的對象明確指向具有突發性、重大性的傳染病、動物疫情等，要求進行全方位的監測報告、監督控制。

3.3 政策導向從“控制為主”逐漸發展為“防控結合”

時序性分析表明，政策始終以衛生應急為主，政策導向從“控制為主”逐漸發展為“防控結合”，主要體現在服務內容和服務目的方面。2008 年以前，政策主要指向傳染病，強調行政部門發揮主導作用，要求醫療機構采取措施控制疫情形勢，處于體系的建立階段。2008 年之后，政策指向更多公共衛生事件類型，行政部門主導作用稍弱化，更注重醫療衛生機構的應急能力，更側重編制應急預案及應用實驗室檢查手段，更加突出“防治”，弱化“控制”[22-25]。

3.4 政策內容呈現多行業共同支持，多主體共同發展的趨勢

政策內容分析表明指導性政策呈現多行業共同支持，多主體共同發展的趨勢。隨著政策不斷發展完善，涉及行業從應急處置擴充到風險管理、監測預警、檢驗檢測、聯防聯控、科技攻關、模擬實驗等；服務主體納入財政、軍隊、生物實驗室、口岸等；服務手段擴充了流行病學調查、中醫藥、生物檢測、模擬仿真技術等。政策內容在縱向上更加深入、更加專業；橫向上關聯主體更廣泛、手段更健全，參與應急管理的人員構成從專業醫療衛生人員、行政人員、應急救援人員擴大到科研人員，并朝著全民化發展[26]。

本研究主要分析了國家層面政策文件文本，各省（區、市）的文件及其實施效果有待進一步分析。目前我國應對突發公共衛生事件的水平已有較大提升，但相關主體仍需始終堅持“衛生”“應急”為核心，始終重視政策指導，不斷提高應急能力和應急意識，始終堅持維護人民生命健康安全。