對地方政府投資領域資金使用效果的思考

牛國良，張 蓓

(1.北京經理學院，北京 100102；2.北京經濟管理職業學院，北京 100102)

近年來，各地審計機關發現政府投資領域在項目程序履行、工程施工、資金使用、績效發揮等方面還存在問題。文章是在對地方政府投資資金使用狀況典型調研并掌握一手案例和數據的基礎上，梳理、提煉、總結而成。

1 政府投資項目管理改革主要措施及取得成效

近年來，各級政府投資項目規模逐步增長，投資速度逐步加快，管理改革逐步深化，項目目標逐步明確，建設程序逐漸規范，有效激發社會資本的投資活力，政府投資效果日益顯現：一是加強了制度建設，對政府投資項目入庫、審批、建設、竣工結算提出明確要求，逐步探索建立覆蓋全過程、全周期、全口徑、全計劃的投資項目管理體制和運行機制；二是逐步規范項目的運作流程和機制。從項目的征集、統籌、報批、任務分解、調度、督辦、考核等全環節建立了明確的運作機制；三是嚴格項目資金評審。嚴格按照設計概算實施項目建設，全面實施預算績效管理，切實喚醒并激發了績效管理責任主體意識，有效提高財政資金的經濟效益、社會效益和生態效益。

2 地方政府投資項目管理存在的問題分析

在對政府投資管理和審計情況調研中發現，政府投資項目的決策、組織、管理、實施等方面還存在一定問題，影響了其經濟效益、社會效益和生態效益的充分發揮。主要表現在以下方面。

2.1 項目決策不科學，可行性研究流于形式

調研中發現部分政府投資項目立項前未開展項目的實地調查，項目缺乏翔實的數據支撐，從而影響投資的決策質量。部分項目表現出建設單位爭取更多資金的目的更明顯，對項目建設的必要性及經濟性的分析不嚴肅不認真，這是造成建成后實際使用效果不佳的最大原因。

2.2 前期工作不到位，項目基礎不扎實

有的項目設計方案把關不嚴，項目推進中出現不合理、不科學、漏項問題，導致項目后期需進行方案變更、資金調整，影響手續辦理或實施。有的項目設計存在嚴重缺陷，建設地點規劃及圖紙存在誤差，需要重新設計。有的項目未深入核實土地性質、地上物屬性、歷史遺留問題等情況，未充分考慮周邊環境因素，造成群眾不滿影響施工進度，后續土地手續辦理、地上物騰退等關鍵節點出現梗阻。有的項目概算編制不科學，甚至有些項目已完成施工但其前期建設應辦手續卻仍在辦理中。

2.3 項目管理形式多樣，管理水平良莠不齊

目前存在多種項目管理形式，有的項目建設單位為行業主管部門，有的部門按照代建制實施，還有一些項目由建設單位臨時抽調人員管理項目工作，項目單位重視程度不夠，積極性不高，專業人才匱乏，管理經驗不足，項目推進困難；未能實現項目的綜合統籌管理，相關基礎工作、前置條件等未提早準備，導致編制慢、要件不齊，不具備按時上報條件，影響手續辦理；對面臨的問題預判不足，且出現問題未有效發揮統籌協調作用；合同管理不規范，合同制定中存在問題突出；施工過程中對批復內容進行變更，導致超概算問題，增加財政負擔，或是為避免超概算，多批少建、高標低建，導致項目無法按計劃竣工決算；施工組織、現場監管不到位，施工進展緩慢，造成重大節點工期或最終工期滯后，影響工程竣工和交付使用；部分項目推進緩慢，導致開工時間延后，年度工程量減少，所需資金減少。

2.4 政府采購和招投標管理不嚴格，廉政風險加大

部分項目單位不重視政府采購工作，招投標管理流于形式，雖然工程投資規模已達到政府采購標準，卻采用直接委托方式確定施工單位，未做到應采盡采。部分工程未在規定時間內訂立施工合同，中標通知書發出時間與施工合同簽訂時間超出規定的間隔周期；招標文件內容前后矛盾、評標審查過程不規范。施工單位在工程投標報價中利用不平衡報價的方法，在控制總投標報價不變情況下，在工程結算時提高工程量變更較大的工程內容單價、降低工程量變更較小的工程內容單價，以獲取更大利潤。

2.5 資金管理和財務核算不規范，項目成本管控效率低

在資金管理方面的問題有：部分項目設計不完善，對建設成本與運營成本缺乏統籌考慮，概算編制不準確。部分項目單位未按照合同約定進行工程款撥付，有的預付款比例偏高，導致工程價款撥付對項目進度的制約作用形同虛設。部分項目未按照合同約定預留質保金，未收取農民工工資保證金，未將結余資金及時上繳財政。

在財務核算方面的問題有：一是工程建設項目未單獨核算，無法從賬面中直觀了解各個項目收支情況。二是財務核算不規范，使用的記賬科目不準確，尚未發生的業務提前確認支出。三是支出依據不充分，有些支出未附單位內部費用報銷單，審批手續不完整。

2.6 竣工結算不及時，超概算時有發生

部分單位在項目實施過程中，竣工材料未同步管理歸檔，竣工結算資料送審不及時、材料不完整。部分項目因前期審批手續不齊全、未履行招投標程序、結決算超概算預算等因素導致項目完工后無法及時辦理竣工驗收及財務決算批復。有的單位竣工結算質量較低，過高估算，水分較大，程度不同地存在著部分工程記錄不真實、現場簽證、虛增項目內容或工序、違規提高取費標準，進而多計工程造價等問題。

2.7 項目管理服務不到位，影響項目順利推進

除了項目單位方面因素外，一些其他因素也影響項目推進：一是設計單位不專業，項目評審周期長。部分設計單位為追求高額設計費，方案設計不規范，投資造價超標準；評審過程不配合，提供材料深度不夠，提供時間不及時，影響項目評審周期。二是審批部門效率低，手續辦理周期過長。三是行業部門監管不到位，落地項目問題多。部分行業主管部門監管缺位，比如項目未辦理征地及施工許可手續即開工建設，導致施工過程缺乏有效監管，造成質量、安全和投資超概算隱患。

3 進一步加強和改進政府投資項目管理的對策

3.1 完善項目決策機制并健全監督和責任追究機制

一是要建立地方政府投資項目的科學決策機制，避免主要負責人草率的個人獨斷，強化集體研究程序和決策的公開透明，確保投資項目決策本身的合規合法。二是項目決策要充分論證，合理確定建設規模，要對項目方案進行多種比選，優中選優。三是全面嚴肅認真開展政府投資項目績效評估，將項目建成效果與策劃報建進行情況對比分析，強化評估結果運用，應與決策者政績考核掛鉤。四是健全政府投資項目監督和責任追究機制。強化合同審核、組織管理、工程實施、資金使用、財務核算諸環節的源頭管控，有效治理政府投資領域違法違紀的高發頻發問題，確保風險防范安全到位、財務信息真實完整、資金使用合法高效。

3.2 夯實項目前期工作，嚴格履行基本建設程序

一是圍繞區域功能定位，緊扣投資方向和政策導向，結合地區實際和發展需要，統籌、謀劃政府投資項目儲備。二是全面提升項目前期調研和設計工作質量，嚴格執行相關標準及規范，綜合平衡一次性投資和后期運維剛性需求，認真核實土地性質，科學預判地上物騰退規模及難易程度，合理規劃項目前期手續辦理、征地、拆遷、招投標、建設等重要時間節點，加強項目評審和監管工作。三是切實履行項目基本建設程序，嚴格執行項目建設“法人制、招投標制、合同管理制、監理制”要求。

3.3 明確責任主體職責分工，加快項目實施進度

一是建立健全政府投資項目法人責任制，對政府投資項目加強全程監管，積極探索和完善政府投資項目的各種具體模式，堅持建設、管理和使用相分離。二是項目單位要堅持“一把手”負總責、親自抓，分管領導具體落實，完善目標責任制。三是審批部門要提高認識、優化服務，對前置性手續“搶著辦”、關鍵性手續“盯著辦”、控制性手續“領著辦”，切實做好下沉服務，幫助企業完善手續。四是住建部門統籌征地拆遷整體工作提前做好部署，解釋宣傳征地拆遷政策，并做好各部門年終征拆工作績效考核；屬地政府要切實履行主體責任，以“拔釘子”精神逐個解決征拆難點。

3.4 強化政府采購執行管理，認真履行招投標制度

一是增強招標、投標、政府采購程序和行為的合規性。嚴格執行相關法律法規，公開確定勘察、設計、施工、監理單位。二是強化程序監督，監管部門要認真履行職責，積極推動招投標平臺建設，從招標公告發布、招標文件制定、評標辦法選取、專家評委抽取到投標、資格審查、開標、定標、合同簽訂等各環節進行全過程、全方位監管，提高招標過程的透明度。三是堅決打擊違法違規行為，嚴防圍標串標、量身私定招標條件、規避招標投標、明招暗定走過場等情況發生。

3.5 加強項目成本管控，切實發揮財政資金使用效益

一是嚴格執行投資概預算。控制項目投資的嚴格依據是核定的投資概算，不得隨意突破概算標準。二是項目單位嚴格按照項目工程和征拆季度節點手續進度及資金支出進度，加強項目管理，專班蹲點，駐場推進，靠前部署、及時處理有關重點難點問題，加快項目推進力度，既要避免資金滯留，也要防止工程資金在結算審計之前超比例撥付。三是嚴格執行工程變更審批程序，嚴禁對設計方案隨意變更，確需變更的，要嚴格履行報批程序，為項目順利決算做好基礎工作。

3.6 及時辦理竣工決算，加快項目投用轉固定資產

一是項目單位加強監督管理，統籌項目建設、驗收、運營一體化推進，隨施工同步準備好竣工驗收材料，嚴格按照該預算批復內容實施、申報。二是住建、規自、財政部門牽頭組織協調竣工驗收、結決算評審過程中出現的問題，強化配合，做好溝通，加快項目評審進度，盡早撥付尾款。三是著力解決政府投資項目建設相關歷史遺留問題，推動未建成項目繼續實施、已建成項目轉為固定資產。

3.7 探索服務單位管理機制，提高項目全過程管理能力

一是借助專業力量，有效提升項目全過程管理能力。依據項目情況和建設單位的自身管理能力，研究通過公開招投標等形式選取第三方專業公司對工程項目進行全過程委托管理。二是完善管理體系，嚴格設計管控。提高設計單位過失成本，對因設計問題延長評審周期或造成投資超概算的，由項目單位直接扣罰一定比例設計費。三是加強政府投資項目服務機構監督管理，進一步提升可行性報告的評估單位、勘察設計單位、工程咨詢公司等工程服務機構及從業人員的職業操守和職業道德。