商業銀行代理國庫集中支付業務問題研究

朱中凡

作為國庫集中支付代理銀行的商業銀行是國庫辦理集中支付業務的樞紐，對做好國庫集中支付業務起著重要作用，同時也是監管國庫集中支付的重要部門。伴隨近期財稅機制的變革，商業銀行的屬性、管理模式和經驗觀念也產生了重大變化，但商業銀行對代理國庫支付業務重要地位及所擁有的權利并沒有隨之得到提升和鞏固，為此，深化改革商業銀行代理國庫集中支付業務，成為目前財政國庫管理機制變革的關鍵，它一方面作為財政管理機制的關鍵組成，另一方面又作為創新財政管理機制的主體，能夠起到加強財政資金監管，提升財政資金效益的作用。本文旨在通過梳理商業銀行代理國庫集中支付業務存在的系列問題，提出改進國庫集中支付業務管理工作的幾點建議。

一、代理集中支付業務相關問題

（一）人工干預處理賬務較多，業務處理自動化程度有待提高

一是資金清算電子化程度有待提高。盡管目前人民銀行和商業銀行使用的清算系統較以前進步很大，但仍存在商業銀行在處理清算業務時，在支付資金環節需要進行逐筆人工審查并匯總核對后再與人民銀行進行清算，同時對前一天未及時清算的商業銀行墊付款項也要次日人工干預處理賬務，這些環節容易出現錯誤，進而對集中支付業務的正常處理產生不利影響。二是在對賬和反饋信息環節仍有大量的紙質單據傳遞和電話溝通。目前，在財政部門、集中支付局和預算單位中仍有部分單位未開通網上銀行和開辦財智卡而不能實現電子對賬和自助對賬。部分集中支付憑證錯漏有時需要電話溝通，部分報表和對賬單等紙質單據需要人工傳遞，增加了代理銀行的工作量。三是業務辦理電子化程度有待提高。集中支付業務關系的預算單位多，業務數筆多，業務量大，業務辦理的電子化處理程度直接影響支付環節是否及時、準確，以及商業銀行辦理業務的效率。當前，商業銀行辦理國庫支付集中業務的電子化程度不高，改進的空間還比較大。如，在控制額度支付環節，業務鏈條很長，電子程度低。各個預算單位需先提出申請，經財政批復并打印支付憑證后，送交商業銀行將相關信息錄入商業銀行的集中支付業務系統開展額度支付，對相同信息容易產生多次手工錄入的重復處理。同時，資金清算自動化程度也不高。商業銀行在辦理資金清算業務時，需手工干預制作清算憑證并人工送達人民銀行，時效性不夠。除此之外，在對賬與信息反饋時仍以傳遞紙質單據為主，多個環節都存在傳遞紙質單據，沒有充分發揮先進的網絡系統的作用。

（二）代理商業銀行硬件設施不夠，相應人員機構不健全

作為國庫支付業務的商業銀行，國庫業務量日益增多，人員日趨緊張，且代理國庫人員多為兼職，許多精力為其他業務和管理事項分散;加之人員年齡老化、部分人員素質不高、業務培訓不到位，有關代理國庫集中支付業務的經辦人員和管理人員積極性不高，管理效率未能充分體現。同時，商業銀行代理國庫集中支付業務成本較大、收益有限，商業銀行代理國庫集中支付業務積極性較低，加上商業銀行內部壓縮人力成本，使代理集中支付相關制度難以執行到位。一是代理國庫集中支付業務的商業銀行人力不充足，導致不能滿足集中支付制度中關于處理國庫業務的人員配置的需要，專職員工、聘用制員工、兼職員工職能錯位。二是國庫會計核算業務不屬于商業銀行考核范疇，商業銀行代理集中支付業務管理工作不受重視。三是商業銀行國庫業務工作人員調研分析水平有待提高。一線業務處理員工平常僅專注賬務、報表處理核對，除人民銀行布置的調研分析外，一般不開展專題調研，且調研僅限于數據處理，不能有效分析數據背后的原因及對目前國庫業務的影響。四是崗位變動導致人員素質參差不齊。為防范和化解業務操作風險，目前各代理銀行均有對要害崗位進行輪崗的管理要求，這種輪崗是必要的，也是必須的。但在目前的實際工作中，個別代理銀行對國庫業務經辦人員的調整有些頻繁，相當一部分從未接觸過國庫業務的人員未經必要的國庫業務培訓就立即上崗操作業務，其業務素質短期內達不到崗位要求，這種變動會造成淺在的風險隱患。

（三） 個別業務環節存在風險，部分同業務無法正常進行

一是財政部規定，預算單位需按照商業銀行實際墊付的資金，根據同期活期存款利率向商業銀行支付墊付資金產生的利息。但是由于零余額賬戶日終時變成“負余額”，導致商業銀行替預算單位墊資成為變相融資，這和目前商業銀行信貸政策相違背;同時銀行收取本金利息不便，容易形成風險損失。二是目前同城特約委托收款業務的開戶銀行利用國庫專用系統或者小額支付系統的借記業務來自動收取預算單位的水電等公用事業費用，但是零余額賬戶不能達到自動扣繳的目的，如果自動扣繳就會導致系統反饋信息為預算單位欠費。如岳陽市某電業局向某預算單位辦理了同城特約委托收款業務收取電費，由于該預算單位開立的是“零余額賬戶”，造成無法自動扣繳。

（四）業務管理與人事安排分離，代理商業銀行監管作用有待提升

一是商業銀行國庫集中支付業務雖在人民銀行國庫部門領導與管理下，但商業銀行員工屬于內部調節與管理。商業銀行業務管理權和人事安排權錯位，容易誘發國庫集中支付業務處理時產生違規操作。二是商業銀行企業的經營模式限制了其監管作用的發揮。商業銀行為了保障利益，代理銀行未加強國庫監督。三是集中支付代理銀行容易滿足日常業務處理，無法履行對國庫經收處的監管、檢查與指導職能。代理銀行組織對自身經辦的國庫業務進行檢查，是落實內控制度、防范化解國庫資金風險的重要舉措，它可以發現國庫業務操作中存在的問題和不足，及時解決問題。從當前部分商業銀行代理國庫業務的運轉來看，國庫經收業務屬財政類業務，風險較小，出現問題的可能性也相對較小，無論是經辦人員的自查，還是后臺管理人員的專項檢查，都未從根本上引起重視，未能從業務處理的內在聯系上進行風險排查，較難發現問題。如：對零余額賬戶可透支的情況如何進行有效監管？值得思考和探索。

二、 改進商業銀行代理國庫集中支付業務管理工作的幾點建議

（一） 減少人工操作，加快國庫電子化建設的推進

國庫清算均有嚴格的時間要求，為適應金融稅政改革的當下經濟環境，各代理銀行應加快國庫電子化系統的改造，一是預算單位所有票據應用均采用電子信息化，所有流程通過系統內無紙化審批。二是各代理銀行對電子驗印系統要進一步升級為系統自動驗印，提高工作效率。三是強化代理銀行與財政、國庫、預算單位的信息聯接程度，保持信息了解的時效性，如預算單位對用款額度的實時調閱、相關部門的電子對賬等。構建和完善“金財工程”，實現人民銀行、財政部門、預算單位和商業銀行一同使用與維護、實現資源共享的信息化平臺，定時處理預算資金信息傳輸與資金清算，提升財政資金利用率，延長商業銀行的國庫集中支付業務受理時間，規避或減少代理銀行資金墊付行為的發生。在控制額度上，達到預算單位提高用款申請、財政部門進行上網審核、支付令與授權額度信息通過互聯網適時送達人民銀行和集中支付代理銀行，集中支付代理銀行對預算單位申請的結算憑證或收款人申請的預算單位出具的結算憑證開展柜臺核對與進行業務支付，以上信息在多方共用的一體化系統中運轉;在資金清算方面，實現與額度控制的自動匹配和自動化支付。通過系統開發升級，由系統完成各預算單位額度匹配、資金的自動支付、經辦行與人行的清算，減少人工干預;要求財政部門、各預算單位開通網上銀行和開辦財智卡，全面實現電子對賬和財智卡自助對賬。同時代理行自動產生對賬單、核算報表等各類電子資料，由人民銀行、財政部門、預算單位等授權人員自行上網下載使用。加強商業銀行代理國庫集中支付業務改革，變過去的手工或半手工操作為網上申報、網上審批、網上打印、網上支付、網上查詢、網上維護、網上清算，讓國庫資金管理插上信息化的“翅膀”。針對代理商業銀行為預算單位墊付資金現象，實行合理利息補償、本金追償和風險擔保機機制，聯合出臺操作性強的制度辦法，有效減少墊付資金行為的發生。

（二） 加強人員管理，打造專業服務團隊

隨著國庫新業務的不斷開展，對國庫經辦人員的業務素質提出了更高的要求，因此各代理銀行一方面要加強對國庫經辦人員的思想政治教育，通過風險案例的展示，開展人生觀和廉潔從政教育，提高其職業道德素養;另一方面應適當保持國庫經辦人員的穩定性，可采取強制休假、科學合理地設置國庫崗位等有效風險控制手段對國庫經辦人員進行有效隔離，同時，應對前臺業務操作人員進行國庫業務知識體系的全面學習，保持業務的連貫性，即崗換業務不斷。同時隨著國庫集中支付業務發展迅速，業務量日漸增大，暴露出來的操作問題也將慢慢顯現。嚴格細致的檢查可以發現問題，堵塞漏洞，把問題和風隱患消滅在初始狀態。因此，各代理銀行首先要做好業務操作的現場管理，對業務數據錄入、業務數據提取、業務數據發送等環節，進行二次校驗把關，確保數據的一致性;其次，各代理銀行要抓好國庫業務的自查工作，采取定期檢查和不定期抽查相結合的方式同步進行，充分發揮國庫自查作用，把風險問題糾正的萌芽狀態，就顯得尤為重要，如對預算單位零余額賬戶的監管應分配到每一天進行，對日終余額不為零的預算單位零余額賬戶，應立即進行核實，當日進行賬務處理;最后，各代理銀行的內部檢查部門，應建立科學有效地檢查機制，對國庫業務進行常規和專項檢查，通過錄相調閱、賬務流水核實、業務憑證查看等多種方式進行全方位的業務檢查，對檢查出來的問題要實行名單制管理，堅決杜絕隱瞞不報。同時，應增強服務意識，持續做好學習培訓工作。各代理銀行應主動開展國庫業務電子信息化的宣導工作，做好經辦人員業務系統、業務應用、業務操作等知識全方位的學習，提高國庫操作人員的整體業務素質，滿足國庫業務不斷發展的需求，對有關代理行的國庫集中支付業務經辦人員和管理人員開展崗位培訓和集中培訓，提高法律法規和業務知識水平，及時傳遞、學習、宣傳國庫集中支付業務有關政策和內部管理制度，形成“學法守法，合規經營”的良好氛圍。

（三）加強疏漏補缺，齊心協力解決業務問題

一方面根據代理銀行有時為預算單位墊付款項形成事實上的融資的情況，各預算單位、財政部門、人民銀行、代理商業銀行要統一協商，延長國庫集中支付業務受理時間和推遲清算時間。另一方面為解決預算單位繳納共用事業費或社會保障基金等款項的需要，可以實行財政部門、預算單位、人民銀行和代理商業銀行共同協作模式：一是對預算單位的同城特約委托收款協議，應提前統一報財政部門和人民銀行備案;二是財政部門協商收款單位開通網上銀行功能，在同一時段由預算單位開展網上申請繳費，報財政部門審核，并利用網銀向代理銀行發送電子指令支付，從財政零余額賬戶支出;三是人民銀行、財政部門、商業銀行協商收款單位，調節現存電子繳費系統，對這類業務需求的預算單位的零余額賬戶進行“應開展人工干預”的特別標注，跳出提示對話頁面，在自動繳費時，系統彈出提示，變為需要商業銀行人工干預后支付。代理銀行手工干預付款前，應取得財政部門的批復文書。

（四）加大業務監管，營造和諧關系

通過構建立財、稅、庫、關、行聯席會議制度與信息共享制度，達成溝通一致的和諧關系，共同提升工作水平，加快達到“財、稅、庫、關、行”全部橫向聯網，實現共享數據，及時進行資金清算的目標，共同創建和諧的國庫集中支付工作氛圍，協調各部門的關系，實現人力、物力、財力、技術各方面的支持，同時加強知識宣傳，使國庫集中支付代理銀行擁有較高的社會地位與優越性，提升代理銀行的主動性與使命感。積極協調溝通，實現與財政部門一同監管商業銀行的國庫業務，提升地方財政機制變革。當前在保持目前體制的情況下加大監管力度，降低國庫資金存在的風險，提升代理銀行國庫業務積極性，將有很長一段路要走。一方面應提高商業銀行的手續費用，調動商業銀行積極性;另一方面，加強對集中支付代理銀行監督檢查，加大對代理銀行的現場非現場業務檢查，加強對日常業務操作的規范化管理;同時，開展制度建設，加強內部控制，指導落實執行各項制度，防范各類業務風險，促使國庫業務更加規范，不斷提升商業銀行工作水平;最后，加強對新業務、新人員的培訓，不斷提升國庫業務水平進而全面提高商業銀行國庫服務能力。

三、結論

在信息化時代，財政資金更需要安全、高效的管理，使得國庫集中支付電子化程度成為現代國庫變革的一項基礎工作。作為代理國庫業務的商業銀行，應不斷提升軟硬件水平以達到人民銀行、財政部門與預算單位要求，積極配合財政、人行和預算單位，持續升級優化，提升管理能力全面實現國庫支付電子化變革。本文通過梳理商業銀行代理國庫集中支付業務存在的系列問題，提出改進國庫集中支付業務管理工作的幾點建議，希望對加強商業銀行代理國庫集中支付業務管理水平提供參考。

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作者單位：中國人民銀行岳陽市中心支行，碩士研究生。