北京市財政科技投入現狀及對策

□文/呂 鑫

（北京市科學技術研究院創新發展戰略研究所 北京）

［提要］ 本文研究北京市財政資金對科技創新活動支持現狀、特點和相關政策設計，對推動國際科技創新中心建設具有重要理論和現實意義。

近年來，我國經濟發展步入新常態，發展方式、經濟增速、結構優化、動力轉換等正在發生重大轉變。黨的十八大決定實施創新驅動發展戰略，提出以科技創新為核心的全面創新。北京建設國際科技創新中心是建設世界科技強國的需要，也是北京高質量發展的關鍵所在。北京市財政科技經費支持是對中央科技發展戰略的落實和聯動部署，也是北京建設國際科技創新中心的重要支撐。

一、京滬深三地財政支持科技創新主要做法

（一）北京市。2021 年，為落實國務院辦公廳《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（國辦發［2021］32 號）、《關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》（國辦發［2018］127 號）和北京市人民政府《關于新時代深化科技體制改革加快推進全國科技創新中心建設的若干政策措施》（京政發［2019］18 號）等文件精神，進一步加大科研人員經費使用自主權，推進“放管服”改革，北京市科學技術委員會、中關村科技園區管理委員會（以下簡稱市科委、中關村管委會）會同北京市財政局編制形成了《北京市自然科學基金項目經費使用“包干制”管理辦法（試行）》（以下簡稱“包干制辦法”）。

近年來，在中央精神的指導下，北京市先后印發了《北京市進一步完善財政科研項目和經費管理的若干政策措施》（京辦發［2016］36 號，簡稱“28 條”）、《關于新時代深化科技體制改革加快推進全國科技創新中心建設的若干政策措施》（京政發［2019］18 號，簡稱“科創 30 條”）等重要文件，并制定了一系列配套管理辦法，積極探索科研經費管理改革，受到廣大創新主體和科研人員的普遍歡迎，北京市科研經費管理改革力度始終走在全國前列，獲得中央的充分肯定。

為激勵科研人員多出高質量科技成果、實現高水平科技自立自強，做出更大貢獻，2021 年8 月5 日國務院辦公廳在充分調研北京等地財政科研項目和經費管理改革的基礎上，發布了《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（國辦發［2021］32 號）（以下簡稱“32 號文”），在“簡化預算編制”“下放預算調劑權”“改進結余資金管理”“優化科研儀器設備采購”等方面做出了進一步改革部署，揭開了新一輪科研經費管理改革的序幕。

為全面落實中央關于科技領域“放管服”改革要求，市財政局聯合市科委、中關村管委會，聚焦承擔單位和科研人員關切的突出問題，重新修訂和發布《經費管理辦法》，在全國率先實現“32 號文”改革措施落地。

（二）上海市。上海市2015 年出臺了《關于進一步加大財政支持力度加快建設具有全球影響力的科技創新中心的若干配套政策》，其中主要包括：瞄準世界科技前沿和頂尖水平，聚焦重點，增加投入，集中財力辦大事，優先保障綜合性國家科學中心和若干重大創新功能型平臺建設，以及本市重大戰略項目實施和重大基礎工程布局，重點支持市場不能有效配置資源的基礎前沿、社會公益和重大共性關鍵技術研究等公共科技活動，為在基礎科技領域做出重大創新、在關鍵核心技術領域取得重大突破提供財力支撐。

建立健全市級財政科技創新投入宏觀決策和部門協調機制，統籌科技創新資源，強化頂層設計，打破條塊分割；轉變政府科技管理職能，逐步依托專業機構管理科研項目，建立科技創新戰略咨詢和綜合評審機制，政府職能部門加強評估評價和監督檢查，建立目標明確和績效導向的政府科技計劃動態調整機制；完善全市統一的科技管理信息系統，實現信息有效共享，接受社會公眾監督。

（三）深圳市。2018 年5 月，深圳市出臺了《深圳市人民政府關于加強和改進市級財政科研項目資金管理的實施意見》，對加強和改進市級財政科研項目資金管理提出具體實施方案，具體內容主要包括：逐步加大對基礎研究的財政投入，研究設立深圳市自然科學基金，不斷提升基礎研究投入占全社會研發投入比例；支持企業、社會組織設立科研基金會，通過接受社會捐贈、設立聯合基金等方式籌集基礎研究經費，研究通過政策優惠引導大型企業、民間資本投向基礎研究領域；分類支持國家、省實驗室和重大科技基礎設施的建設投資，探索社會資本通過PPP 方式參與建設，逐步完善重大科技基礎設施運行管理資助機制，給予重大科技基礎設施必要的運行經費保障。

2019 年7 月4 日，深圳市人民政府正式印發了《深圳市科技計劃管理改革方案》（深府［2019］1 號），推出深圳科技計劃管理改革22 條舉措，通過新設、整合、拓展、優化科技計劃項目，形成總體布局合理、功能定位清晰的“一類科研資金、五大專項、二十四個類別”科技計劃體系。在財政投入上，設立基礎研究專項（自然科學基金），將每年市級財政科技專項資金的30%以上，持續投向基礎研究和應用基礎研究；在科研資金的使用管理上，擴大自主權，增加“高等院校穩定支持”“科技懸賞”部門和市區聯動等投入方式，取消監管銀行及10%的項目驗收保證金要求。此外，在推動科技成果產業化、優化企業營商環境、解決中小微科技型企業融資等方面做出多項部署。

二、北京市地方財政科技投入主要特征及問題

（一）財政科技支出緩慢增長略有緩解，與廣東、浙江仍有差距。財政科學技術支出是政府及其相關部門為支持科技活動而進行的經費支出。近年來，北京市地方財政支出中，科學技術支出整體呈現增長態勢。在經歷了2015 年增長緩慢、2016 年出現負增長后，2019 年地方財政科學技術支出增長顯著，達到433.4 億元，較上年增加7.5 億元，同比增長1.7%。（圖1）

圖1 2015～2019 年北京市地方財政科學技術支出情況圖

從總量看，2019 年北京市地方財政科學技術支出位于全國第四位，位于前三位的分別是廣東省、江蘇省和浙江省。廣東省地方財政科學技術支出是北京市的2.7 倍，江蘇省和上海市地方財政科學技術支出分別高出北京市138.6 億元和82.7 億元，北京與其他經濟發達省市相比差距較大。

從增長速度看，2015～2019 年北京市地方財政科學技術支出年均增速為8.5%，年均增速高出上海市1 個百分點，但低于深圳市12.2 個百分點和廣東省7 個百分點，也分別低于江蘇省和浙江省0.5 個百分點和7 個百分點。（表1）

表1 地方財政科學技術支出排序居前省市情況一覽表（單位：億元）

（二）財政科學技術投入強度穩中有降。財政科學技術投入強度，即財政科技支出占財政支出的比重，體現了政府對科技事業的支持力度。近幾年，北京市地方財政科學技術支出占財政支出比重呈現先降后升波動變化。在2015 年和2016 年連續兩年下降后，2017～2019 年該比重呈現回升態勢，達到5.85%，較2018 年提高0.15 個百分點，但與2014 年相比仍低0.4 個百分點，2020 年受疫情影響，該指標較上年有一定回落。（圖2）

圖2 2015～2019 年北京市地方財政科學技術支出投入強度統計圖

2019 年，北京市地方財政科學技術支出占財政支出比重位居全國第三位，低于廣東省和深圳市。從投入強度變化情況看，與2015 年相比，2019 年北京地方財政科學技術支出占財政支出比重上升0.83 個百分點，深圳、廣東和江蘇省提升顯著，與2015 年相比分別提高5.96 個百分點、2.32 個百分點和0.71 個百分點。（表 2）

表2 地方財政科學技術支出占財政支出比重變化情況一覽表（單位：%）

（三）北京市本級財政支出占據主導，區級財政科技支出不足。一直以來，市本級財政是北京市財政科學技術支出的主要力量，占全市比重保持在80%左右。2019 年，市本級財政科學技術支出328.4 億元，占全市總量的75.8%；區級財政科技支出105.1 億元，占比為24.2%。

與2015 年相比，2019 年市本級和區級財政科技投入強度均有所上升。2019 年，市本級財政科學技術支出占財政支出比重為11.23%，與2015 年相比上升0.17 個百分點；區級財政科學技術支出占財政支出比重僅為2.35%，與2015 年相比上升1.04 個百分點。市本級和區級財政科技支出力度有待加強。（圖3）

圖3 2019 年北京巿各級財政科學技術支出占財政支出比重圖

北京市各區域財政科技支出總量和投入強度差異較大。2019 年財政科學技術支出較高的前三個區域是海淀區、朝陽區和懷柔區，財政科學技術支出占財政支出比重較高的是海淀區，達到8.9%，其次是懷柔區、延慶區、密云區、朝陽區，該比重均在2.0%以上；相對而言，門頭溝區、通州區和大興區財政科學技術支出較少，房山區財政科學技術支出占財政支出比重較低，僅為0.2%。（圖4）

圖4 2019 年北京巿各區域財政科學技術支出及占財政支出比重圖

（四）從R&D 經費來源看，企業研發經費逐年上升但還未形成主導地位。從北京地區R&D 經費（研究與試驗發展經費）來源看，政府資金始終是主導力量，占一半以上，企業資金占比近五年呈逐年上升趨勢，但還未超過政府資金的體量。2019 年，政府資金所占比重為47.9%，與2015 年相比下降9.3 個百分點，企業資金所占比重為44.2%，與2015 年相比上升10.1 個百分點。（表3）

表3 2015～2019 年北京市研究與試驗發展（R&D）經費中政府資金情況一覽表

三、完善北京市財政科技工作的建議

（一）積極調整科技政策，強化財政科技投入。針對北京市地方財政科技投入增長速度有所減慢的趨勢，積極調整科技政策，強化財政科技投入已毋庸置疑，要充分發揮政府財政帶頭增加科技投入的作用。政府作為政治主體和社會管理主體，在對重大科技發展方向和公共性項目的選擇上具有一定優勢。任何時期都不可以忽視政府財政科技投入的主導地位，即便是在全社會科技投入體系形成后，也不能放松政府財政科技經費投入的重要作用。非政府自籌資金的增加，并不意味著要減少財政科技經費投入。特別是北京等以公有經濟為主的城市，政府投入及政策引導尤為重要，而浙江、江蘇等民營經濟（非公有經濟）較為發達的省、市則以政策、服務的傾斜更能換來較好的效果。

（二）聚焦產業鏈、創新鏈關鍵環節精準發力。深入開展調研，認真梳理財政資金的分布情況和使用效果，查找目前財政資金在創新鏈各環節以及在企業發展各階段的缺位和越位情況。在產業鏈方面，應圍繞破解大城市病、構建“高精尖”經濟結構等經濟社會發展的迫切需求，發揮國際科技創新中心的優勢地位，通過科技創新支撐首都經濟高端發展。在創新鏈方面，應處理好穩定支持與競爭擇優、直接投入與間接投入、政府主導與市場主導的關系。對基礎研究、應用基礎研究、產業共性技術研發、公益性研究與開發等創新鏈前端環節，政府資金應發揮主導作用，建立穩定支持的長效機制；對戰略性新興產業培育階段的重大關鍵技術研發、重大產業創新發展工程、重大創新成果產業化、重大應用示范工程以及創新能力建設方面，應加強持續引導，以企業資金為主導，政府資金發揮補償和激勵、示范作用；對于企業創業、創新服務、投資融資、產品推廣等涉入市場競爭環節的創新創業活動，應堅決遵循市場規律，充分發揮市場機制在資源分配過程中的基礎作用，謹慎使用專項直補等投入方式。同時，加強對科技成果小試、中試和科技企業創業孵化等重點環節的支持力度。

（三）破解制約科技創新和成果轉化環節的制度性障礙。一方面簡政放權，將科技成果的使用權、處置權和收益權，全部下放給符合條件的項目承擔單位，科技成果轉移轉化所得收入全部留歸單位；完善科技成果轉化收益分配機制，大幅提高科研人員和科技成果轉化人員的收益比例，充分激發科研院所和高校科技成果轉化熱情。另一方面積極構建符合科研規律、富有活力的科研資金預算、支出、使用管理機制。根據科技創新規律，賦予項目承擔單位和科研人員充分的資金使用自主權，全面優化科研項目財政預算評審、調整、支出管理、績效評價、結余資金管理等項目經費管理制度。改革科技人才評價和激勵機制，體現科研人員創新價值，完善科研人收入分配政策，健全與崗位職責、工作業績、實際貢獻緊密聯系的分配激勵機制。

（四）進一步完善財政科技統計工作制度。從目前的財政科技統計調查制度來看，對于財政科技投入的具體測算工作還有待于進一步規范化和精細化，特別是現有統計制度中，對于財政科技資金中用于研究與試驗發展（R&D）經費的支出情況，尚沒有統一的測算標準和依據，這給相關政策的制定和政府決策的支持帶來了一定的不便。

下一步應該加深財政部門對于科技活動的認識，通過培訓、聯合宣講等手段進一步加深認識，促進財政科技統計工作制度進一步完善。