論國省道國土空間控制的規劃策略

孫泓洋

（貴州省貴陽公路管理局花溪公路管理段,貴州 貴陽 550025）

0 引言

對國省道國土空間進行有效規劃，要求全面考慮空間復雜性，保證國省道發揮交通功能的前提下不會對其他方面造成干擾[1]。在生態文明上升為國家戰略的背景下，對交通基礎設施規劃提出了更高的要求，規劃應該與環境端相適應，守好生態底線，推動國土空間規劃轉型[2]。該文針對普通國省道國土空間控制規劃，結合新時期空間治理要求，提出科學高效的策略。

1 空間治理

1.1 空間治理內涵與理解

空間治理是一種社會管理觀念，需要多方協調合作，綜合考慮全局利益，平衡效率與公平之間的關系，衡量綜合效益，保證社會管理水平。

空間治理并不能簡單理解為生態環境治理，其存在目的是解決區域經濟與生態保護兩者之間的矛盾，實現可持續發展。在發展現代生態文明的過程中，我國已經意識到治理空間的重要性，將提升國土空間利用率作為治理空間的重要指標，引入新型技術手段，提升治理水平[3]。

1.2 空間治理對交通基礎設施的要求

在不同的環境中，交通基礎設施特點各不相同。城鎮之中，交通空間管理需要注重與生態保護格局相互協調，注重保護農田，減少占用生態空間，節約生態成本，盡可能避免耕地浪費、破壞景觀。

為了簡化國土空間規劃難度，提出將各種規劃因素都展示在“一張圖”的解決思路。分析之前存在的問題可發現，治理交通設施規劃的重點在于如何解決普通國省道線型設施問題。交通設施功能齊全，能夠為社會提供更高品質的服務。但是考慮資金受限，不可能無限度擴張交通設施建設，交通基礎設施規劃必須轉型，實現空間治理目標。新時期基礎設施規劃轉型涉及的多個方面如圖1 所示。

圖1 新時期基礎設施規劃轉型

1.3 相關研究總結

之前國土空間規劃中的規定數量很多，實施困難。而且規定一直在不斷改變，需要簡化，實現“多規合一”。隨著時代發展趨勢，交通基礎設施規劃方向一直在改變，需要不斷進行轉型。相關研究學者對傳統“五級三類”和“四梁八柱”國土空間規劃體系思考，總結經驗，發現不足，對相關規劃的指導思路、體系構架及執行流程都提出了修改建議，并且已經付諸實踐活動中，取得良好結果[4]。但是，整體的道路規劃還應該滿足功能需求，顧全空間協調要求，提升道路服務品質。目前關于這些方面研究文獻較少。

2 傳統公路規劃存在的不足

2.1 功能定位不準確，執行標準不同

普通國省級公路承擔著區域經濟運輸物流的主要職責，健全的公路建設能夠推動經濟更快更好地發展。過去經濟效益較差，物質匱乏，相關的基礎設施建設較為落后，衡量當地經濟發展的重要指標便是國省道建設規模大小。隨著經濟的發展，越來越多的節約時間的交通方式出現，人們可以選擇高鐵、航空等方式出行、運輸，原有的普通國省級道路在交通中的主導地位受到了挑戰，陳舊的規模指標已經不能滿足發展需求[4]。主要的原因在于：一方面是物流運輸可以選擇高鐵、航空方式，大大節約了時間，提高了運輸的時效性，壓縮了使用普通國省道的使用空間，普通國省公路建設帶來的邊際效益逐年降低；另一方面是受到陳舊公路規劃思路的限制，傳統的公路規劃主要滿足城鎮連接需求，更加重視道路通過城鎮數量的增加，而忽略了道路的服務性。這樣會導致規劃的公路無法與周圍的產業建立有機聯系，不會主動避讓，造成大量空間資源浪費的情況。

2.2 側重道路規模擴張性，忽略空間協調性

從政府事權角度來看，普通國省道建設的思路是由上而下，對于實施項目的地方政府而言，保證項目的建設完整性是首要目的。政府部門不遺余力爭取項目，給予更多的資金支持，忽視當地居民的切身利益，占用耕地，忽視生態污染危害。這種基礎建設的特點是“以擴張為目的”，很多地方政府也特別重視基礎建設的規模，忽視服務性。而普通國省道牽扯方面很多，協調工作量巨大。經濟發達區域，有足夠的資金進行保護性建設，保證了生態效益，基礎設施建設的空間協調的動力更強；而經濟基礎薄弱的地方，則重視基礎設施建設項目的完成，建設高效的運輸路徑，促進當地經濟發展，但是輕視生態效益，只是按照傳統思路進行規劃，沒有主動協調多方的意識，無法綜合衡量社會效益。

2.3 評價體系不健全，管控界限不清晰

傳統的國土空間規劃執行難度大，由多個專項部門協調推行。每個部門只負責自己的部分，并沒有統一標準，管控要求也不盡相同。基礎設施是支撐發展的基礎，項目的建設彈性很大，并不會嚴格按照空間管制提出的各項要求建設交通基礎設施。在嚴令禁止建設的區域，可以考慮使用技術論證的方法調整設施位置，配備合適的保護措施，實現規劃目的[5]。但是技術論證只是驗證設備穿越場地的可行性，并不能準確評估實施后期效果。當前，每個政府不能準確評估自身資源的占用率和利用率。政府也在努力探討既保證經濟發展又保護生態質量的有效方案。但是實施過程中并沒有完全劃分“三區三線”，不能具體落實管控細節要求。每個環節的落實必須依靠多個部門的協調配合。當然，線性交通設施的布局存在局限性，并不能在規劃初期就考慮到施工階段的每個細節，無法確定哪一種管控形式更合適，需要綜合考慮當地環境，從剛性空間管控與彈性通道預留兩個形式中選擇更合適的方式。

2.4 規劃、建設、管理環節復雜，空間管控傳導易“失真”

普通國省道的規劃建設是一項需要多個部門協調合作的復雜工作，涉及每級政府層面，上達國家下達鄉村，每個環節的推進都會涉及不同的利益訴求，需要進行動態調整。在規劃階段就需要考慮資金調用的問題，選擇使用什么工程技術。在建設階段要求合理調動資金，考慮如何解決征地拆遷的問題。所遵循的技術指標一直在不斷調整。從項目規劃到運營階段，項目管理部門需要與多個政府部門進行交涉，了解相關政策法規。但是每個部門的空間管控標準并不一致，無法統一，且規劃建設項目時間跨度長，很容易導致最終確定的運營結果與最初的規劃“失真”。

3 道路國土空間控制規劃策略

3.1 公路體系構建適應階段發展

由傳統國土空間規劃直接轉為新時期國土空間規劃難度大，需要一個公路體系構建適應階段進行過度，降低轉變難度。這個適應階段必須與“五級三類”的國土空間規劃體系相適應。普通國省道體系是由不同層級政府由上到下負責建設的。省級層面更側重國省級道路的交通功能性。進一步細化到地方政府，則需要考慮開發國省道的服務性，帶動當地城鎮產業升級，推動經濟發展。普通國省道的規劃不僅要保證交通運輸通暢，還要加強城鎮之間的連接性，帶動產業升級，三者相互呼應。道路不再局限于功能性，更應該深入挖掘通行性和服務性，成為推動區域發展的交通骨架[6]。

技術標準匹配功能需求：普通國省道等級，必須按照使用功能提出技術標準，主要的交通道路必須符合一級公路標準，次要的交通道路則要求最低標準為二級公路標準。規定半小時交通圈的道路標準為：一級普通公路最低速度為80 km/h，二級普通公路最低速度為60 km/h。以年交通量為標準判斷公路等級的標準為：普通公路的V/C 比最低值是0.6，次級公路要求的V/C 比最低值是0.7。主要通往旅游風景區的公路需要設置間距合理的服務區，需要考慮到與周圍生態環境的協調性。

3.2 強化道路空間集約利用，推動空間治理“一張圖”

（1）節約耕地資源。新時期國省道規劃建設要以保證農耕面積為首要注意事項，避免占用農田特別是永久基本農田[7]。2018 年，國家公布了第三次全國國土調查主要數據成果，實行最嚴格的耕地保護制度，國省道由于需要新改建以促進地方經濟更快發展，會不可避免地觸及永久基本農田紅線，所以要嚴格按照有關用地審批制度進行規劃審批，在滿足功能的前提下結合現有道路進行優化或合理繞行，不能繞行的需要慎重論證后審批。這樣既可以減少投資成本、節約用地面積，還能方便耕作，有機統一耕地和交通兩者之間關系。

（2）嚴守生態底線。對國省道進行改建必須將保護生態環境視為紅色底線。良好的生態環境具有十分重大的生態意義，保護生物多樣性，為特殊保護物種提供生存空間。以不觸碰生態紅線為底線進行道路建設活動，嚴禁因為建設破壞生態環境的行為發生。公路設施建設本身具有線性特征，必然會穿越農田，需要綜合考量生態成本，避免繞避成本太高，破壞生態環境。需要進行避讓性論證，并提出各種降低影響的措施，征求各個管理部門及利益部門的各種意見，保證項目建設的順利實施，保障生態環境安全[8]。面對無法避讓農田的情況非骨架性道路建設難題，按照與骨架道路共線的原則進行設計。評估設計方案造成影響的嚴重性，必須時寧靜化處理，降低道路功能等級。

3.3 剛性管控與彈性預留，建立“三區三線”協調機制

（1）調整規劃程序，同步保護生態。在進行設計項目之前，按照流程進行項目評估，驗證生態價值，衡量項目帶來的經濟效益。避免多次重復調整，嚴格按照程序執行公路項目[9]。

（2）提高工作協調性，預留彈性發展空間。我國國土空間資源量巨大，國土空間規劃編制工作量較大，完成困難。即便完成編制工作，還需要經過審批的手續，項目投入建設等待時間較長。每個地方經濟水平不同，無法統一空間資源認知高度，執行的生態評估標準各異，無法按照統一標準調整農田，明確城鎮邊界。公路基礎設施的建設需要與多個部門進行協商，遵守“三區三線”原則，調節廊道建設方式，便于后期調整，預留發展空間。積極主動尋求多個部門幫助，調整管控工作。最終在“一張圖”平臺上進行確定。

3.4 延長空間治理周期，提升規劃管控水平

（1）多規融合，搭建“一張圖”管理平臺。按照現有的“五級三類”體系構建管理平臺，引入多個部門的管理規定，推動多個部門的溝通交流，達成統一意見，減少管理規定數量，保證空間的銜接性，不會與其他項目產生沖突[10]。借鑒多個學科知識，減少指標沖突問題。比如土地學科要求保證土壤質量，在進行空間治理過程中，需要參考其他技術指標，剔除沖突性指標，降低管控難度。在項目用地邊界、權屬、性質等內容確定方面，保持與“一張圖”一致。

（2）充分利用新型技術管控空間。使用新型的技術GIS 搭建項目整體框架，降低數據連接難度，簡化數據收集難度，實現多個空間管控數據實時傳遞。能夠利用遙感空間數據明確項目實施地位條件，使用社會經濟數據掌握當地社會經濟發展情況。利用新型技術不斷提升現代空間管控能力，提升決策的精準度。

4 結論

新時期公路規劃中要明確空間治理原則，適應生態文明發展戰略要求，平衡生態保護和發展經濟兩者關系，不斷尋求更貼合當地發展規劃策略。該文從功能定位的角度提出了構建公路體系發展有效措施，使用新技術協調各方利益之間的關系，提升土地利用率，推動空間治理“一張圖”的策略。分析剛性管控與彈性預留的優劣性，貼合當地情況選擇更合適的管控機制。建立“三區三線”協調機制的策略，延長管控周期，在整個項目生命周期內，使用規劃技術，強化管控力度。