鄉(xiāng)村振興視野下提升農(nóng)村基層治理水平的實(shí)踐探析

文丨張新 饒愛鵬 郝必成

如何有效提升農(nóng)村基層的治理水平以促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，一直以來是個重要的研究課題，特別在當(dāng)脫貧攻堅(jiān)結(jié)束后全面轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興的五年過渡時期內(nèi)，農(nóng)村基層治理體系和治理結(jié)構(gòu)的深度變革，面臨著很多困境和挑戰(zhàn)，需要參與實(shí)踐的治理者們不斷地去思考、研究、實(shí)施和完善，用最有效的措施去促進(jìn)農(nóng)村基層治理水平的提升。 本文通過對幫扶的兩個行政村樣本進(jìn)行研究，對治理過程中面對的問題和困境進(jìn)行分析并提出對策，旨在為鄉(xiāng)村振興實(shí)踐過程中提升有效治理水平提供有力的參考，以便更好地為實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化服務(wù)。

一、幫扶行政村基層概況

（一）幫扶行政村A

A 村有1700 多年的建村歷史， 全村256戶，926 人，脫貧戶60 戶196 人，黨員22 人，高中以下學(xué)歷17 人，占比77%，全村耕地面積35公頃，山林面積800 公頃，產(chǎn)業(yè)以毛竹為主，脫貧攻堅(jiān)以前，多數(shù)人居住在大山里，開車通往鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要30 分鐘，交通不便、經(jīng)濟(jì)落后、發(fā)展滯緩，陳姓占主、宗族觀念較重，是典型的“十三五”規(guī)劃貧困村，基層治理中的自治占主導(dǎo)地位，在脫貧攻堅(jiān)期間，一系列國家?guī)头稣叩耐苿酉拢珹 村擺脫了貧窮困擾，山上的村民多數(shù)搬遷到山下，散居在縣城周邊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域，由以前的聚居形成了散居的特點(diǎn)， 村委會也搬遷至鄉(xiāng)行政中心附近，村民思想觀念的轉(zhuǎn)變，促使大部分的青壯年在外務(wù)工。 傳統(tǒng)的自治主導(dǎo)結(jié)構(gòu)在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中逐漸弱化。

（二）幫扶行政村B

B 村是一個典型的以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的村落。 5個自然村，9 個村小組，姓氏復(fù)雜，共323 戶，1301人，脫貧戶40 戶，156 人，黨員33 人，60 歲以上的老黨員20 人，占比60%，青年黨員10 人，高中以下學(xué)歷9 人，占比30%。城鄉(xiāng)的進(jìn)程加快了B 村勞動力人口向外部輸出， 青壯年勞動力常年在外務(wù)工人數(shù)390 人，占比30%，留守村的勞動力人數(shù)為350 人，占比27%，老弱病殘557 人，占比43%。 村委會人員5 名， 大專學(xué)歷1 人， 高中以下學(xué)歷4人。 全村耕地面積204 公頃，較為集中成片，規(guī)模經(jīng)營的耕地面積154 公頃。 交通便利， 水資源充足、澆灌方便，土地肥沃，常年種植百畝以上的水稻及白蓮作物， 但依托農(nóng)產(chǎn)品創(chuàng)收的瓶頸依然很大，村集體經(jīng)濟(jì)偏弱。

二、基層治理過程面臨的問題和困境

（一）宗族意識濃厚 民主意識不足

在兩千多年的歷史發(fā)展進(jìn)程中， 宗族的意識一直滲透在農(nóng)村的基層治理之中， 維系著農(nóng)村的秩序和穩(wěn)定。 傳統(tǒng)的道德約束及宗族意識在解決村民的矛盾糾紛中能夠發(fā)揮重要作用， 但在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)程中， 往往對基層治理過程中的民主化進(jìn)程形成了阻礙作用。以A 村為例，單一的陳姓占多數(shù)，以血緣、地域、親情、熟人等關(guān)系形成宗族力量在基層的治理過程中， 往往會出現(xiàn)任人唯親的現(xiàn)象，尤其在參與民主權(quán)利的表現(xiàn)時期，尤為明顯。以村“兩委”的選舉為例，把以親疏遠(yuǎn)近作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，而忽視了能力、文化、水平，背后大宗族力量的影響力，形成了壟斷公權(quán)力的局面，在公益性崗位聘人、低保納入等方面很難做到公平公正，弱化了基層治理的能力。而B 村姓氏復(fù)雜，凝聚力不強(qiáng)，責(zé)任心不強(qiáng)，在基層的選舉中表現(xiàn)出私心明顯，很多外出務(wù)工的人員更是表現(xiàn)出漠不關(guān)心的態(tài)度，應(yīng)付了事，沒能真正地參與其中。容易形成選不出真正做事的干部， 或者出現(xiàn)選不出書記的情況，而不得不由政府出面解決， 影響了基層治理的基礎(chǔ)。

（二）治理人才短缺 治理能力較弱

在中央下發(fā)的加快推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興的若干意見中指出鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵在人。要達(dá)到農(nóng)村基層治理有效的提升，基層的人才不可或缺。 從現(xiàn)有的情況分析，一方面，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化加快推進(jìn)，生活壓力、工資水平都影響著農(nóng)民的選擇，導(dǎo)致受過教育的農(nóng)民子女遠(yuǎn)赴他鄉(xiāng)生活。 另一方面，農(nóng)村的資源發(fā)掘度不高，發(fā)展機(jī)會少，城市的喧囂和誘惑，也促進(jìn)了人才的外流。 從A、B 兩村的樣本看，無論是黨員人數(shù)，還是村“兩委”人員，其文化水平都顯不足，從參與駐村幫扶的實(shí)踐看，很多村干部連基本的辦公軟件都不熟、甚至不會。 而老齡化干部結(jié)構(gòu)的比例構(gòu)成，也很難有效地提升基層治理水平。

（三）集體觀念淡薄 主動參與意識不強(qiáng)

農(nóng)村發(fā)展的進(jìn)程中，多重方面改變著村民的思維方式和行動方式。 一方面，村民更多地傾向于從“自我”角度去考慮權(quán)利和責(zé)任，回避自己對村集體和他人的責(zé)任與義務(wù)，導(dǎo)致公共精神衰退，集體意識淡薄，公共事務(wù)難以開展。另一方面，從實(shí)踐的角度看，村委會在開展公共事務(wù)時，村民主動參與意識弱，參與度低。在被動參與過程中，受到思想觀念和行動的影響，欠缺良性互動，形成基層治理成效不足，在形成共建共享共治的治理局面上表現(xiàn)還不充分。 例如，在A 村的幫扶實(shí)踐過程中，為群眾提供夜間出行便利，加強(qiáng)公共照明，安裝路燈，村民都想在自己家門口安裝，在后期管理維護(hù)方面，沒能主動地進(jìn)行信息反饋， 將自己置身于公共事務(wù)之外。在B 村出現(xiàn)了公共位置的自來水管爆裂涌水問題，村民不管不問，導(dǎo)致浪費(fèi)水資源嚴(yán)重。這些都體現(xiàn)了基層治理過程中的全民參與度及后期對公共物品的主動維護(hù)意識明顯不足。個體化和碎片化利益對農(nóng)村基層治理能力帶來了消極影響，需要不斷地尋求治理能力和水平的新突破。

（四）治理組織變化 自治動力衰減

近幾年的農(nóng)村基層治理實(shí)踐中，黨和國家為更好地加強(qiáng)村基層組織建設(shè)，選派了很多第一書記及干部參與到農(nóng)村的基層治理，很多行政縣、鄉(xiāng)也選派了包村干部，在一定程度上促使著基層治理組織的結(jié)構(gòu)變化， 形成了行政村組織存在黨支部書記、第一書記、包村干部等多重領(lǐng)導(dǎo)的模式。 領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成的變化，提升了政府對基層的掌控力和政策的落實(shí)度，但也弱化了基層自治能力，助長了村干部等、靠的思想，形成很多事情完全依靠幫扶干部去做的情況，例如，在A 村幫扶期間，涉及脫貧攻堅(jiān)的檔案資料、村情梳理、政策落實(shí)、研究布置，基本在第一書記或包村干部的實(shí)操下完成，村委會干部的主動作為不足，村組的自治動力衰減。

（五）集體經(jīng)濟(jì)偏弱 支持力度不足

實(shí)踐證明，在參與基層治理時，在體系運(yùn)作、處理事務(wù)、 提質(zhì)增效等方面都離不開一定經(jīng)濟(jì)條件支撐。村委會作為一個村子的公共組織，在全村的范圍內(nèi)開展治理工作，必然需要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作為支撐，才能夠有效地行使自治權(quán)。 經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)在一定程度上強(qiáng)化了公信力和威信力。 在幫扶的A 村中，實(shí)行異地搬遷政策脫貧后，很多人遠(yuǎn)離了以前的居住區(qū)，拉近了與城市的距離，人民更關(guān)心個體的利益，村集體經(jīng)濟(jì)僅有光伏發(fā)電一項(xiàng)，每年除去支撐脫貧戶的長效幫扶，也僅有幾萬元的集體收入，僅能維持日常的開支。可以說村集體經(jīng)濟(jì)不足，致使很多情況下，村委會很難開展公共服務(wù)事項(xiàng)，在日常的落實(shí)工作中下發(fā)的指令很難在實(shí)際中發(fā)揮作用。

三、提升基層治理水平的對策及建議

（一）實(shí)行黨支部共建 提升治理能力現(xiàn)代化

在鄉(xiāng)村治理體系中，黨的基層組織居于中心地位，發(fā)揮核心作用，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，首要的是切實(shí)夯實(shí)黨組織基層堡壘。從結(jié)構(gòu)、體系、人員進(jìn)行優(yōu)化，配強(qiáng)、配精村級組織的領(lǐng)導(dǎo)班子，發(fā)掘出能做事、想做事、會做事的村級帶頭人并給予培養(yǎng)。 對于黨組織軟弱渙散及民主意識不強(qiáng)的村組織，前期借鑒機(jī)關(guān)黨支部共建的方法是一個不錯的選擇，把機(jī)關(guān)黨支部開展的“三會一課”等黨的制度深入到村級組織中，加快提升素質(zhì)不強(qiáng)的村干部的培養(yǎng)力度，提高村級的上層建筑能力水平，提升基層治理者的政治領(lǐng)導(dǎo)力和思想的引領(lǐng)力。 習(xí)近平總書記指出“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。 ”在實(shí)施治理的過程中，要充分發(fā)揮基層組織的核心優(yōu)勢，堅(jiān)持源頭治理，強(qiáng)化法治化、系統(tǒng)化、專業(yè)化的治村模式，村干部帶頭學(xué)法、普法、用法，用法治思想貫穿工作始終，推進(jìn)基層的民主進(jìn)程，用現(xiàn)代技術(shù)手段和方式增強(qiáng)吸引力和影響力，不斷提升治理能力現(xiàn)代化。

（二）提高素質(zhì)和技能 培養(yǎng)本土振興人才

基層治理的有效，很大程度取決于人才。 實(shí)踐的路徑，一是依托農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展資源投入的優(yōu)勢，建立有效的激勵機(jī)制，吸引人才回鄉(xiāng)就業(yè)。 二是要給長期扎根農(nóng)村發(fā)展事業(yè)的本土村民， 提供更多的培訓(xùn)和職業(yè)教育機(jī)會， 基層治理人員和長期參與農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)的村民要經(jīng)常參與技術(shù)交流、經(jīng)驗(yàn)推廣、政策宣傳等內(nèi)容的培訓(xùn)，提高自治主體的素質(zhì)。 三是引進(jìn)社會力量助力技能培訓(xùn)。 如，在B 村的幫扶實(shí)踐中，通過村委會的努力，村里引進(jìn)民營藥企的合作機(jī)制，推廣澤瀉中藥材種植，種植過程中得到企業(yè)技術(shù)力量的幫扶， 切實(shí)提高了村民的田間管理和種植技術(shù)能力， 夯實(shí)基層本土人才振興的基礎(chǔ)。

（三）借助群眾力量 構(gòu)建共治共建共享局面

習(xí)近平總書記指出，“歷史和現(xiàn)實(shí)都告訴我們，密切聯(lián)系群眾，是黨的性質(zhì)和宗旨的體現(xiàn)，是中國共產(chǎn)黨區(qū)別于其他政黨的顯著標(biāo)志， 也是黨發(fā)展壯大的重要原因……能否保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，決定著黨的事業(yè)的成敗。 ”群眾是基層治理的基礎(chǔ)， 構(gòu)建再優(yōu)秀的治理體系和創(chuàng)建治理方式方法，都是用來服務(wù)群眾的。 所以在實(shí)踐過程中，要借助群眾的力量，了解群眾的所期所盼，找準(zhǔn)治理的發(fā)力點(diǎn)， 通過發(fā)力點(diǎn)構(gòu)建好治理主體和治理對象的橋梁，持續(xù)增強(qiáng)內(nèi)生動力，提高集體意識。 例如，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱的村子，可以通過修路、橋、公共照明等項(xiàng)目發(fā)力，產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯緩的村子，可以尋求如種植、養(yǎng)殖等致富的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)力， 老弱病殘等群體多的村子， 可以開展醫(yī)療公益、志愿活動等發(fā)力，依靠群眾，發(fā)動群眾，凝心聚力，共同參與，構(gòu)建共治、共建和共享的局面。

（四）引導(dǎo)弘揚(yáng)新風(fēng)氣 形成自治、法治、德治相結(jié)合模式

黨的十九大報(bào)告指出：“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作， 健全自治、 法治、 德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。 ”這是一種以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為方向，以聚焦“三農(nóng)”問題為導(dǎo)向的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系。 一是法治建設(shè)可以重塑治理環(huán)境， 在人員架構(gòu)體系和規(guī)范基層治理實(shí)施的基礎(chǔ)上， 更大限度地消解宗族意識，構(gòu)建民主環(huán)境、提升自治動力。 通過村委會與村民之間的有效互動和融合， 進(jìn)一步提升村民參與治理的積極性和主動性，提高其自治地位。 二是治理過程中，將自治與道德教育、輿論影響和情感認(rèn)同結(jié)合起來，發(fā)揮道德教育的作用，從根源上解決矛盾、處理關(guān)系、管理村務(wù)，會起到事半功倍的效果。 三是提高宣傳影響力，加大村民對村集體的認(rèn)同感和歸屬感。 可以通過公眾號、抖音等新興的新聞媒介建立村集體的宣傳陣地，將黨的政策、紅色基因、村規(guī)民約、鄉(xiāng)風(fēng)文明、道德風(fēng)尚、傳統(tǒng)文化等引導(dǎo)傳播，進(jìn)行潛移默化的思想改變，形成鄉(xiāng)村有效治理的實(shí)踐路徑。

（五）提升經(jīng)濟(jì)支撐 實(shí)現(xiàn)民富村強(qiáng)是根本

鄉(xiāng)村振興的根本目的在于加快農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展和進(jìn)步，提高農(nóng)民的生活富裕水平。 農(nóng)村沒有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在面對住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等眾多問題時，單靠國家政策的供給，很難得到有效全面地解決。 因此，激活農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，產(chǎn)生持續(xù)的動力源泉，發(fā)展壯大農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)民用科學(xué)的種植、養(yǎng)殖技術(shù)，提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益及保障水平，滿足農(nóng)民的期盼和渴求，帶動百姓致富，實(shí)現(xiàn)村富民強(qiáng)，則很多問題自會迎刃而解，是推動現(xiàn)代化有效治理路徑的奠基之策。

四、結(jié)語

農(nóng)村基層治理是一個系統(tǒng)復(fù)雜的工程， 是眾多的矛盾體組成的龐大的體系， 也是一個反復(fù)實(shí)踐、檢驗(yàn)、再實(shí)踐的綜合探索過程。 我們在實(shí)操中，通過自治、法治、德治三者相結(jié)合，經(jīng)過合理的架構(gòu)，找出根本原因所在，借助資源優(yōu)勢，確定發(fā)力點(diǎn)，才能有效地提升治理水平，縮小治理的目標(biāo)差距，更好地為農(nóng)業(yè)農(nóng)村早日實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化服務(wù)。