專家還原職業教育法修訂過程：“普職分流”修訂爭議最大

2022年5月1日，新修訂的《中華人民共和國職業教育法》正式施行。這是該法自1996年頒布施行以來首次大修。其中，首次明確職業教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型。并且提出，職業教育學校的學生在升學、就業、職業發展等方面，與同層次的普通學校的學生將有平等機會。

記者邀請曾參與修訂審議、研討、提建議的專家學者，探討新職教法的突破與改變，也試圖還原修訂過程中一些爭議細節。

訪談專家——

周洪宇 全國人大常委會委員、華中師范大學教授

和 震 北京師范大學國家職業教育研究院院長

孫善學 中國職業技術教育學會副會長、北京外國語大學教授

湛中樂 北京大學法學院教授、石河子大學政法學院院長（援疆掛職）

杜云英 中國教育科學研究院職業與繼續教育研究所助理研究員

總則表述增加“高素質”

記者：新職教法修訂后，有哪些重大的改變和突破？

周洪宇：首先在職業教育的內涵和界定上有根本性的改變。第一章總則的第二條——“本法所稱職業教育，是指為了培養高素質技術技能人才……”

二審時，我認為二審稿對此定義的表述不夠精準。當時的表述是，“本法所稱職業教育是指為了培養技術技能人才……”分組審議的時候我也建議加上“高素質勞動者”。

記者：你提這一建議的依據是什么？

周洪宇：理由有兩點。一是中央最近的多份有關文件，都提出要培養高素質的勞動者和技術技能人才。這是一個最新、最全面、最完整的表述，體現了推動職業教育高質量發展、建設教育強國和人力資源強國的需要。

第二點，在本法草案中，關于立法目的是這樣表述的：“為了推動職業教育高質量發展，提高勞動者素質和技術技能水平……制定本法”。再看二審稿第38條，引導職業學校培養高素質勞動者和技術技能人才，也是這樣表述的。

修改成現在的表述是一個重大突破，這對社會釋放強烈的信號：職業教育培養的不是低素質的技術技能人才。

記者：新職教法首次明確，職業教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型。怎么理解？

周洪宇：以前職業教育的地位比較模糊，甚至有些人錯誤地把它看作普通教育里的一個層次。現在明確，職業教育與普通教育是并列的、不相上下的。這個定位下，整個體系就完全不同，包括人才培育、規格、內容、方法、手段、教師地位、保障等。

“爭議最大的問題”

記者：新職教法中刪掉了“普職分流”，改為“在義務教育后的不同階段因地制宜、統籌推進職業教育與普通教育協調發展”。你怎么分析和理解這一表述？

和震：現在有一種觀點認為，新職教法取消了普職分流，這是一種誤解。新職教法特別明確了職業教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型，這是對普職分流的大的提升，是一次優化。

原來的分流，是職業教育地位比較低，而現在是推動職業教育高質量發展，形成與普通教育并駕齊驅的教育體系軌道，實現與普通教育同等地位。應該從這個角度來理解。

湛中樂：普職分流問題可以說是修訂過程中爭議最大的一個問題。

舊法第12條規定，國家根據不同地區的經濟發展水平和教育普及程度，實施以初中后為重點的不同階段的教育分流，建立、健全職業學校教育與職業培訓并舉，并與其他教育相互溝通、協調發展的職業教育體系。

依據這一表述，實踐中教育分流呈現出強制性色彩。例如，教育部辦公廳關于做好2021年中等職業學校招生工作的通知中規定，職普比例較低的地區要重點擴大中等職業教育資源，提高中等職業教育招生比例。這使得許多初中畢業生失去讀大學的機會。

無論理論界還是實務界，都對強制性教育分流提出了質疑。

記者：關于普職分流的爭議過程，表述是怎么反復修改的？

湛中樂：二次審議稿刪掉了原法中“分流”的規定，改為“在義務教育后的不同階段實施職業教育與普通教育分類發展”。再到最終你們看到的表述。

從“分流”到“分類”，再到“協調”，強制性色彩逐步被淡化。保持適當的職普比仍有必要，但應因地制宜，而不能“一刀切”。

總體上，新職教法已經改變了命令式的5∶5的比例，但客觀上普職分流仍然存在。更多主動權在于地方，各地經濟發展狀況和教育水平都不同。

記者：新職教法落地后，社會很關切今后普職分流的比例會不會有一些變化。

湛中樂：如何理解“因地制宜”與“統籌推進”，對地方政府而言有一定難度，稍有不慎，可能就出現“強制分流”。將來，地方如何因地制宜制定科學的普職比，還有待進一步確定。立法是一個信號燈，要去扭轉還是需要循序漸進。

和震：很明顯法律不可能規定那么細。職業教育、普通教育在發展方面同等重視、同等投入，在規模方面，確實要根據不同的地域、產業需求和普通教育的容納規模，來確定大體比例。

不宜用一個數字在全國這么大的范圍內“一刀切”，但并沒有取消普職大體相當的總的方向。在國際上，以OECD （經合組織）國家的職普比平均值來看，也基本保持了大體相當的長期比例。OECD是發達國家的集合體，從他們的整體平均水平來看，普職比大體相當是自然選擇的結果。

“協調發展”長期更理想的狀態就是大體相當。當前由于各方面原因，想實現這個目標還有一定困難，因此政策保持一定彈性是有必要的。

職業教育解決的主要矛盾應是就業

記者：很多學生和家長不愿分流的根本原因，可能在于職業教育畢業工作不好找，總感覺“低人一等”。你怎么看？

孫善學：現在職業學校普遍將升學率納入就業率統計，中職、高職畢業生就業率數據中分別包含了60%、20%左右的升學率，如果擠出這些“水分”，職業學校的高就業率是一種表象。

周洪宇：現在很多機關、事業單位、國有企業，尤其是機關招聘，公開給職業教育畢業生的崗位很少，其實就是不招聘職業技術院校的畢業生。

記者：新職教法對于就業有哪些保障？

孫善學：首先要政府帶頭改變。新職教法規定，各級政府應當創造公平就業環境。用人單位不得設置妨礙職業學校畢業生平等就業、公平競爭的報考、錄用、聘用條件。機關事業單位、國有企業在招錄、招聘技術技能崗位人員時應當明確技術技能要求，將技術技能水平作為錄用、聘用的條件。

周洪宇：根本原則是在升學、就業、職業發展等方面將有平等機會。尤其就業，不僅要公平就業，對職業教育畢業生還應該適當傾斜。

改變了“兩張皮”問題

記者：新職教法的突破和改變，實施起來可能會遇到哪些困難？

湛中樂：一方面，有些規定還不夠明確。例如，普職分流的解決，還有賴后續出臺相關實施細則或指南。另一方面還有現實層面的問題。例如，提出了加強教師隊伍建設的規定，但吸引優秀人才進入職業教育還存在相當的難度，而這直接關系到職業教育人才培養的質量。

杜云英：新職教法條款盡管大幅增加，但闡述仍然相對宏觀籠統，很多政策落地仍然需要細則。

例如，“國家采取措施，提高技術技能人才的社會地位和待遇”，如何實現？可能要想一些更實的招兒。比如多數技術技能人才的待遇是由市場定價的，政府無法干預更多，但可以參照科技人才或其他人才體系，設立技術技能人才等級制度，對于最高等級的人才比如技能大師，政府給予相應補貼，發揮引領示范作用。

孫善學：職業教育不是學生在學校里學三年、學兩年的問題，是跟就業，跟整個人的職業發展緊密聯系的社會性問題，需要方方面面的支持。如果還是由教育部門主導，唱獨角戲，那立法的一些初衷就難以實現。

新職教法對這一點也有考量。首先在國務院層面設立機制。其次，從中央到地方，給協同管理劃定了一個責任圈。還有一個義務圈，比如說像行業主管部門、工會、中華職教社、群團組織，都有指導、支持，甚至是開展實施職業教育的義務。所涉及的面很廣，接下來實施還需要各個部門協同，形成真正的社會系統和社會氛圍才行。

周洪宇：原有管理體制是“兩張皮”，跟別的教育不同的。中小學校教育很簡單，主管部門就是教育行政部門。職業技術學校、中專大專都是教育部、教育行政部門管，但技工、技師是人社部管。這就導致在一些政策上，不同部門各自為政。

記者：新職教法提出的“國務院建立職業教育工作協調機制，統籌協調全國職業教育工作”，對這一問題有何實質性改變？

周洪宇：一審稿的表述是“職業教育實行分級管理、地方為主、政府統籌、行業領導、社會參與的管理體制”。講的是職業教育如何實行分級管理，但不是要害，沒有真正解決長期以來教育行政部門和人力資源部門“兩張皮”的問題。

索性這次就明確了由國務院來管。而且進一步明確由國務院教育行政部門牽頭，負責職業教育工作的統籌規劃、綜合協調、宏觀管理。

（來源：《南方周末》 賀佳雯 張仟煜/文）