民間慈善組織的制度環境及完善路徑

楊 洋 馮首偉

（長沙民政職業技術學院，湖南 長沙 410004）

慈善事業作為我國社會保障體系的重要組成部分，是新時代中國特色社會主義時期第三次分配的重要方式和手段。民間慈善組織作為慈善事業發展的重要載體，在扶貧助困、急難救助、開展慈善服務等方面發揮著積極作用，但民間慈善組織的現有制度環境并不理想，影響組織發展的一系列社會制度、政策及規范仍有較大改善空間。

一、民間慈善組織的現狀

慈善組織作為一種特定的社會組織類型，是在法律范圍內從事慈善活動、進行社會服務的非營利性組織，《慈善法》明確指出：“本法所稱慈善組織，是指依法成立、符合本法規定，以面向社會開展慈善活動為宗旨的非營利組織。慈善組織可以采取基金會、社會團體、社會服務機構等組織形式。”據資金來源是否依靠政府財政撥款、組織人員是否與官方有聯系或具有官方背景，慈善組織可以分為官方慈善組織、半官方慈善組織和民間慈善組織①。本文中的民間慈善組織（下稱組織）指由民間力量獨立創立與運行，沒有官方背景，以自籌資金為主要收入來源，開展慈善救助活動或進行社會服務的慈善組織。

我們通過對50個民間慈善組織進行實地調研與訪談，可以將這些組織歸為四類，第一類是企業公益型組織，即依托企業而建立，或由具有企業背景的人設立，能夠爭取到企業相關資源和支持來開展慈善公益活動；第二類是志愿服務型組織，即借助志愿者力量，通過政府購買服務來幫扶特定困難群體、開展志愿服務工作；第三類是應急救援型組織，即利用專業設備和知識，針對突發事件、重大災害、危險情況開展救援工作；第四類是專業服務型組織，由具有專業知識背景或取得專業技術技能證書的人員，有針對性地對有需要人群開展專業服務，如心理咨詢師免費提供專業咨詢服務。這四類民間慈善組織在組織規模、人員構成、資金來源、服務內容和形式等方面存在較大差異（見表1）：

表1 不同類型民間慈善組織的差異

類型服務內容主要困難企業公益型發展慈善公益事業，開展助學、助醫、助老等活動缺乏政府細致化指導、各組織間缺少合作交流志愿服務型幫扶困難群體，如項目扶貧、助學、助殘、助醫缺少資金、場地，稅費減免、人才補貼政策沒到位應急救援型從事災害搜救、危險救援、處理突發事件物資運費、過路費、稅費遠遠高于救援成本專業服務型針對需要人群開展法律援助、心理資源專業服務籌款能力弱、專業優勢發揮不明顯、缺政策支持

在實際發展的過程中，不同類型民間慈善組織在慈善服務方面各有所長，但因其在組織規模、自身能力、運行機制上存在差異，不同類型民間慈善組織在開展慈善活動時也面臨著諸多不同的困難，如民間慈善組織資源動員能力不足，應急救援型和專業服務型組織運行的資金、資源成本基本來源于會員會費或自籌；民間慈善組織定位不明確，重復救助現象突出，企業公益型、志愿服務型組織的服務內容和對象大多都集中在助殘、助老、助幼、助學、助醫等方面；慈善人才隊伍建設薄弱，四種不同類型的民間慈善組織基本由2 名專職人員、百余名會員（企業或個人）組成，具備相關專業知識和能力的工作人員較少，人才流失嚴重等等。此外，各類民間慈善組織開展的大多是一次性慈善服務和活動，替代性強，可持續發展性弱，自身發展動力不足。

調研發現，盡管不同類型民間慈善組織面臨著諸多困難，但他們當前最主要的困難是缺少政策支持，如企業公益型組織缺乏政府細致化指導，與其他組織缺少合作交流；志愿服務型組織缺少資金、場地，希望能享受更多的稅費減免優惠和人才補貼；應急救援型組織則面臨著物資運費、過路費、稅費遠遠高于救援成本，沒有制度給予相應補貼；專業服務型組織籌款能力弱、專業優勢發揮不明顯，得不到特定的政策傾斜和幫扶。實現民間慈善組織良性發展，要準確把握現有制度環境對不同類型民間慈善組織的影響，反思在當前制度環境下各類組織發展困境，了解不同類型民間慈善組織對制度環境的現實需要。

二、民間慈善組織面臨的制度環境

制度環境對民間慈善組織的發展至關重要，如果沒有政府、社會的認可和支持，沒有法律、制度賦予的合法性地位，民間慈善組織無法健康有序地開展活動。雖然民間慈善組織受到《慈善法》《社會團體管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》等法律制度的規范，但上述法規的有關規定都比較泛化，相關部門也并未就民間慈善組織出臺專門詳細的法律制度。調研數據表明，各類民間慈善組織的現實需求并未得到制度環境的有效回應，現有制度環境無法幫助組織解決當前發展過程中遇到的實際問題，主要體現在以下方面：

（一）注冊登記條件過高

慈善組織不再受過去“雙重管理”②約束，可以直接向民政部門申請注冊登記，但現實中申請登記和認定的民間慈善組織寥寥無幾，這與制度對慈善組織注冊登記的要求分不開。如《慈善法》對慈善組織宗旨、財產、章程、性質有著明確規定③，如果慈善組織采取社會團體、基金會、民辦非企業單位這些組織形式，還需要符合《社會團體管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》關于設立的要求：“要有固定場所、專職人員和活動資金，其中社會團體要求有會員總數不得少于50個（包括個人和單位會員），基金會原始基金（到賬貨幣資金）不低于200 萬人民幣④。”此外，法律要求組織應當每年向其登記的民政部門報送年度工作報告和財務會計報告，明確財產募捐、項目實施、工作人員工資福利等情況，很多規模小的民間慈善組織已經在開展慈善活動，卻因會員數量不夠、活動資金不充足，很難達到注冊登記的要求。在實際調研中，為了符合制度要求、獲取合法性身份和地位，民間慈善組織需要聘請專職人員、租用固定場所，這在一定程度上加大組織運行成本，這些成本對以企業捐贈為主的企業型公益組織來說可以承擔，但對規模小、人員少、以會員會費為資金來源的應急救援型組織、志愿服務型組織和專業服務型組織來說卻難以承受。

（二）相關稅收優惠難操作

稅收優惠制度的制定沒有對民間慈善組織實際需求進行考量，并未針對不同類型的組織制定更為細致、具體的優惠政策。雖然現有《公益事業捐贈法》《關于公益性捐贈稅前扣除有關事項的公告》都明確了稅費減免的相關政策，但民間慈善組織獲取稅收優惠的門檻過高，這致使很多民間慈善組織被排除在稅收優惠制度門外。即使少部分民間慈善組織能享受到稅收制度的優惠，但優惠制度在具體操作上并不明確，如組織可以享受稅收優惠的收入范圍，捐贈個人稅收如何減免、如何憑借捐贈票據享受所得稅優惠，受益人接受慈善捐贈在多大程度上可以享受優惠，捐贈實物、有價證券、股權和知識產權的具體優惠范圍，慈善組織接收房屋捐贈是否能夠免除繳納契稅等稅費，稅費減免的具體操作過程、申請程序并不清晰。如應急救援型組織在開展救援活動時，沒有對遠高于救援成本的物資運費、車輛過路費適當減免；志愿服務型組織和企業公益型組織在給偏遠山區寄送愛心物資時也沒有相應的運費補助，現有稅費優惠制度難以滿足這些組織的實際需要，缺乏激勵性。

（三）社會監督機制不完善

近年來，慈善組織在開展活動時屢屢受到公眾質疑，部分組織信息公開不及時、不透明，存在挪用募捐款項、強行收取會員會費的現象，致使組織社會公信力嚴重缺失，自身發展動力不足。受此影響，一些民間慈善組織雖然已經獲得合法性地位，仍然很難得到社會公眾的認可。《慈善法》第八章明確規定了慈善組織應該將相關信息進行公開，接受登記管理機關和社會監督，由民政部門和相關部門在信息平臺公開組織登記、開展慈善活動的優惠政策、政府購買服務信息、對組織及個人表彰、處罰結果、開展評估和檢查等情況；由慈善組織向社會公開章程、年度工作報告、財務會計報告、公開募捐情況、募得款物使用情況等信息。⑤事實上，社會監督機制尚不完善，民間慈善組織只受到了民政部門的監督和管理，鮮少受到第三方機構、社會公眾的監督，多數組織只做到了定期向民政部門提交相關情況。信息公開渠道單一，法律規定要由民政部門在統一的信息平臺上公開信息，而社會公眾很少會進去查看相關信息。此外，除部分企業公益型組織和應急救援型組織通過自己的微信公眾號發布相關發布信息，多數組織沒有建立自己的信息公開渠道，只是在開展慈善活動時才借助報紙等傳統媒體公開必要信息。

（四）激勵保障措施不具體

現有政策和制度明確了促進慈善事業發展的相關措施，如《慈善法》規定：“鼓勵企業事業單位和其他組織為開展慈善活動提供場所和其他便利條件，鼓勵高等學校培養慈善專業人才，建立慈善表彰制度等等。”⑥但這些促進措施大多缺乏具體細則，對民間慈善組織的活動開展、人才培養、設施配備等并未起到很好的保障作用。人才激勵的舉措不夠，民間慈善組織從業人員大多文化層次較低、專業技能缺乏，人員流動性大。調研數據顯示，不論是何種類型的民間慈善組織，其專職工作人員都較少具有社會工作專業背景或接受過相關技能培訓，加上人才激勵政策的缺失、地方人才補貼政策落實不到位，使得民間慈善組織無法提供足夠的報酬、良好的職業前景來吸引專業人員加入。缺乏其他激勵措施，制度并未明確對為慈善組織提供場地或便利條件的單位和組織給予何種獎勵，也并未明確慈善表彰的具體對象、內容、實施辦法。此外，現有制度對慈善組織開展慈善活動的年度支出和管理費用做了明確規定⑦，要求組織厲行節約，減少不必要的開支，民間慈善組織本身資金有限，用在工作人員的工資和福利、設施配備等方面的投入不足。在調研中，多名長期從事民間慈善工作的人員表示做慈善都是靠的一顆“真心”，一些志愿服務型組織和專業服務型組織沒有固定場地，稱自己為“公益流浪人”，這不利于民間慈善組織自身長久發展。

三、民間慈善組織制度環境的優化路徑

（一）完善注冊登記制度

不同類型的民間慈善組織在組織規模、組織能力、人員配置、資源獲取能力等方面存在差異，其法律地位也不同，制度中應明確對其實行不同的注冊登記要求。一是降低民間慈善組織注冊登記門檻，適度放寬在人員數量、場所、資金等方面的要求。如可對規模較大、人員較多、資金充足的企業型公益組織的注冊登記要求保持不變，而對規模小、人員和資金少的志愿服務型組織、應急救援型組織和專業服務型組織的登記注冊要求予以適當放寬。二是實行分類注冊登記制度，制定政策應充分考量不同類型組織的需要，不同類型的民間慈善組織可以按照自身實際需要來進行注冊登記，確保各類組織多樣化發展。三是完善民間慈善組織的審批、備案等制度，政府相關部門要對達不到注冊登記要求的民間慈善組織進行備案，依法依規加強管理，解決組織合法性問題，方便組織開展慈善活動。

（二）細化稅收優惠制度

政府部門應依據不同類型的民間慈善組織實施不同的稅費優惠政策，積極探索有差別的稅收優惠制度。一是對組織自身收入實行稅收減免，探索對民間慈善組織的非營利性收入、開展慈善服務和活動的支出實行免稅，包括政府資助、社會捐贈、會員會費等等；對其與企業進行合作獲取的營利性收入給予減稅。二是對捐贈的企業和個人給予稅收優惠，依據不同的捐贈主體、捐贈來源、受捐組織類型，實行不同的優惠政策，如免征收企業所得稅、對超出限額部分延長結轉期限；對捐贈個人實行全額稅前扣除，引導企業和個人等社會力量向民間慈善組織捐贈。三是完善稅收優惠審核機制，對依法登記注冊的民間慈善組織進行細致審核，確保其享受稅收減免；鼓勵其他民間慈善組織提交稅收優惠申請，政府部門可依據組織對社會公益事業的貢獻大小而給予不同的稅收優惠。此外，制度應明確稅收優惠項目，完善實物捐贈、股權轉讓等具體優惠范圍，切實滿足不同類型組織的現實需要，如給予應急救援型和志愿服務型組織物資運費、車輛過路費一定的減免。

（三）健全社會監督機制

建立全方位的社會監督機制，形成以政府、第三方機構、社會公眾為主體的常態化監督機制。一是加強政府部門的監管，政府部門要定期對民間慈善組織進行抽查，將組織的相關信息公布在慈善組織信息公開網站上，方便公眾監督。開展評優評先活動，對及時公開信息、開展慈善服務和活動、表現優異的民間慈善組織進行表彰。二是健全信息公開制度，民間慈善組織可以將組織章程、捐贈收入及去向、活動開支、年度工作報告等信息通過門戶網站、微信公眾號、視頻號等新媒體渠道及時向社會公開，如規模較小的組織可以按照區域、組織性質、服務內容相近的原則，共同設立新媒體賬號來公開信息；還可以與企業進行合作，共同開發互動類小程序，引導公眾參與其中，保障公眾的知情權。三是建立第三方機構監督機制，政府部門可委托第三方機構對民間慈善組織的社會公信力進行評價，依據評價結果決定政府購買服務的優先次序，對于社會公信力高的組織給予更大支持，對于社會公信力低的組織較少扶助，對違背社會公信力的組織，不允許其參與政府購買服務以獲取資金支持，以此促進民間慈善組織良性發展。

（四）強化具體保障制度

保障政策制度的有效實行，就要強化現有的保障制度，充分考量不同類型的民間慈善組織在提供慈善服務方面的特點、優勢和不足，了解組織實際所需，明確具體實施細則，實現具體激勵保障措施的可操作性。如對事業單位或企業提供場地補貼，鼓勵企事業單位將閑置的設施與空間免費提供給規模小的志愿服務型、專業服務型民間慈善組織使用，提高資源利用效率。出臺慈善專業人才支持政策，完善人才補貼政策和激勵考核制度，提升專業人員待遇水平；加大社會工作崗位購買力度，可與高校共同建立人才輸出培養機制，為企業公益型、志愿服務型、應急救援型和志愿服務型組織輸送慈善專業人才；開展慈善組織專業人員培訓，提升從業人員專業技能和水平。鼓勵公眾參與慈善服務活動，現有政策對公眾捐贈、志愿者認定和服務缺乏有效激勵措施，主要依靠累計志愿時間、頒發榮譽證書等形式，吸引力不強，可以采用獎金發放、實物兌換、給予門票優惠、卡券減免等方式，為志愿服務型組織補充慈善力量。通過強化具體保障制度，滿足各類民間慈善組織的實際需求，實現不同類型組織的差異化、持續性發展。

注釋：

①官方慈善組織的工作人員有官方背景，享有機關事業單位人員編制，依靠財政撥款開展活動，如中國紅十字基金會；半官方慈善組織由民間社會力量創辦，但受政府資金、資源資助并受其監管，如各級慈善總會；民間慈善組織由民間社會力量自行發起，其活動經費來源于自身籌集資金，其獨立運作不受政府行政力量的干預。

②在《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》明確“國務院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團體（民辦非企業單位）登記管理機關（以下簡稱登記管理機關）。國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權的組織，是有關行業、學科或者業務范圍內社會團體（民辦非企業單位）的業務主管單位（以下簡稱業務主管單位）。”組織登記須經業務主管單位審查同意后，才能到登記管理機關進行登記注冊。

③《慈善法》規定：“慈善組織應當以開展慈善活動為宗旨；不以營利為目的；有自己的名稱和住所；有組織章程；有必要的財產；有符合條件的組織結構和負責人以及符合法律、行政法規規定的其他條件。”

④《社會團體登記管理條例》第十條；《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第八條；《基金會管理條例》第八條。

⑤《慈善法》第八章：第六十九條到第七十六條。

⑥《慈善法》第八章：第七十七條到第九十一條。

⑦《關于慈善組織開展慈善活動年度支出和管理費用的規定》第七條到第十一條。