建筑產業現代化政策變遷與政策學習模式研究
——以江蘇省為例

夏侯遐邇 張震祺 陳佳龍 李啟明

東南大學土木工程學院建設與房地產系 江蘇 南京 211189

當前，我國社會經濟發展已經進入新常態，經濟形態和發展的模式正在發生著巨大的改變。建筑業作為國民經濟支柱行業和富民行業，在為社會穩定做出巨大貢獻的同時，也存在著標準化和工業化水平低、勞動生產率低、科技進步率低、建筑質量和性能低以及資源能源消耗高、環境污染程度高等突出的“四低兩高”問題[1]。如何把握住當前社會經濟發展的重要戰略機遇期，轉變發展方式，調整產業結構，實現轉型升級，成為當前建筑業發展的一項重大難題。2013年底，全國住房城鄉建設工作會議上提出了“促進建筑產業現代化”的要求[2]。隨后，各級政府部門密集出臺了一系列相關政策推動建筑產業現代化的發展。2014年底，江蘇省被住房和城鄉建設部列為建筑產業現代化試點區域之一，圍繞試點省份的建設，江蘇省建筑產業現代化迎來了發展的新機遇。

“建筑產業現代化”作為一個新興的概念，不僅涵蓋了建筑業發展過程中在“住宅產業化”“住宅產業現代化”“成品化住宅”“建筑工業化”等領域，同時又有更加廣泛和深刻的內涵。建筑產業現代化的特征主要有：“建筑生產工業化”“產業鏈組織集成化”“管理手段和產品信息化”“建筑生產過程和建筑產品的綠色化”以及“建筑生命周期價值最大化”。建筑產業現代化的內涵與特征的詳細介紹請參見文獻[3]。

鑒于建筑產業現代化廣泛的內涵，本文搜集的政策不僅包含了推進“建筑產業現代化”的相關內容，同時也涵蓋了推進“建筑工業化”“裝配式建筑”“住宅工業化”“住宅產業現代化”“綠色建筑”“建筑信息化”等相關政策。

2013年以來，伴隨著大量建筑產業現代化相關政策的發布，試點城市、基地、項目、研發中心等申報工作的展開，“建筑產業現代化”的“政策熱”逐漸演化為了政府、企業、研發機構乃至普通居民廣泛參與的“實踐熱”。與之相反的是，建筑業在20世紀推行“工業化”“裝配式建筑”等工作時，“政策熱”并沒有帶動“實踐熱”，部分試點工作甚至以失敗告終。為何前后會出現如此巨大的反差，相關學者主要通過建筑業自身發展（組織模式、關鍵技術等）、規范標準、政策環境、市場環境等因素[1,4-7]說明該問題。然而，本文試圖從時間序列的角度關注政府在建筑業發展的不同時期推行政策的動機和策略，通過分析和對比在長期時間序列中的不同階段“政策熱”及其成效，更好地了解當前“政策熱”帶動“實踐熱”的原因。鑒于此，政策變遷理論和政策學習理論為本文的研究提供了開展研究的觀察視角[8]。

1 問題的提出

政策變遷（policy change）是一個非常常見的政策現象。傳統的政策變遷認為其來自于站在社會力量和社會沖突下被動的政府產生的應對[9]。而從政策學習視角來看，政策變遷是指那些相對持久的思想改變以及關注政策目標的實現或者修改的行為意圖[10]，政策學習不只是發生在國家內部的過程，更多的會受到社會發展影響[11]，現在學術界主流的政策學習模式主要分為吸取教訓型模式和社會學習型模式。吸取教訓型模式主要是指技術層面的改進，政策制定者以實用性態度采用政策工具來應對某些社會問題；社會學習型源于政策過程的外部，可視為一種根本性的學習模式，伴隨著政策背后理念和范式的根本改變。

那么新中國成立以來的建筑產業現代化政策經歷了怎樣的政策變遷過程？我國的建筑產業現代化政策變遷背后的學習模式是吸取教訓型還是社會學習型？是否能從政策變遷和學習模式中發現建筑產業現代化由“政策熱，實踐冷”轉變成“政策熱，實踐熱”的原因？下文將從時間序列的角度，對新中國成立以來的建筑產業現代化政策文本進行分析，對上述問題進行一一解答。

2 建筑產業現代化的三個政策時期：界定與分類

本文界定和分類1954—2021年中央層面的建筑產業現代化政策文本共288個，包括法律、具有法律效力的命令（中共中央發文、國務院發文等）、行業標準、行政法規及其他規范性文件，形成本文的建筑產業化政策文本庫。

本文對建筑產業現代化政策文本的篩選遵從如下原則：一是與建筑產業現代化及其涵蓋內容直接相關的政策，如《關于大力發展裝配式建筑的指導意見》（2016）、《關于加快推動我國綠色建筑發展的實施意見》（2012）等；二是不直接針對建筑產業現代化及其涵蓋內容的具體措施，但從財稅制度、應對氣候變化等角度推動建筑產業現代化發展的政策，如《2014—2015年節能減排低碳發展行動方案》（2014）等；三是針對建筑產業現代化具體領域發展的標準和規范，如《綠色建筑評價標準》（2014）等。同時，將指導性政策（符合原則一、二）和具體領域的行業標準、規范（符合原則三）分開統計，其中指導性政策共174個，標準、規范共114個。

為了更加直觀地比較長時間內的政策變遷，本文以每年出臺的政策數量和密集程度為依據，將建筑產業現代化政策劃分為3個政策時期：1954—1989年為政策間斷松散期，這一時期建筑產業現代化的政策密度極小，大多數年份每年只出臺1部政策，并且存在多個政策間斷期和政策間斷點；1990—2009年為政策低密集期，除1993年和1994年沒有政策出臺外，其余年份均出臺政策，20年間一共出臺66個政策，平均每年出臺超過3個政策；2010—2021年為政策高密集期，12年集中出臺201個建筑產業現代化政策，平均每年出臺24個，2015年為極大值年，單年出臺30個，呈現高密度分布（表1）。

表1 建筑產業現代化政策三個時期年份與數量分布（含標準、規范）

3 建筑產業現代化的政策變遷

本節結合3個政策時期的時代背景、政策目的和發文部門，具體闡述建筑產業現代化的變遷過程。

3.1 政策間斷松散期（1954—1989年）：單一發展

第一段政策時期，建筑產業現代化的概念尚未提出，這個階段建筑產業現代化僅涵蓋建筑工業化的概念。從圖1中可以看出，第一段政策時期，建筑產業現代化政策在26年中間斷、零星地出臺。從政策的時代背景來看，20世紀50年代，新中國剛剛成立，大規模的經濟發展導致城市住宅面臨嚴重短缺，我國開始向發達國家學習技術經驗，在國內推行標準化、工廠化、機械化的預制構件和裝配式建筑。20世紀60年代至80年代，我國多種裝配式建筑體系得到了快速的發展，結構體系呈現多樣化特征[12-13]。

圖1 我國建筑產業現代化發展中的相關政策文件

從政策目標看，1956年第一部建筑產業現代化指導性政策《關于加強和發展建筑工業的決定》由國務院頒布，提出“實行工廠化、機械化施工，逐步完成對建筑工業的技術改造，逐步完成向建筑工業化的過渡”，明確了建筑工業化的方向，但沒有提出具體的實現指標；1978年把工業化具體化為“三化一改”，同樣缺乏具體的實現指標。這一時期，標準、規范以裝配式框架、大板住宅為側重點。到20世紀80年代中期，基本實現以標準預制構件為基礎的應用技術體系[14]。

從發文部門類型看，這一時期，指導性政策主要由國務院出臺，而非具體的行業部門，表明這一時期的建筑產業化政策僅僅停留在中央宏觀指導層面，沒有落實到具體的行業中。

在行業發展實踐上，由于政策的推動和技術標準的不斷健全，到20世紀80年代初，裝配式混凝土應用普及程度達到頂峰，全國多地形成了設計、制作和施工安裝一體化的裝配式混凝土工業化建筑模式。但從20世紀80年代中期開始，我國裝配式建筑的設計和施工水平逐步不能滿足社會建設的需求，設計施工專業化程度低、建筑形式和功能單一、抗震安全性弱、技術經濟性差等劣勢越來越明顯。

3.2 政策低密集期（1990—2009年）：橫向擴充

這一段政策時期，政策的出臺數量和涵蓋的內容都有較大幅度的增長，同時建筑產業現代化的內涵得到了極大地豐富。

20世紀80年代末至90年代初的9年時間里，建筑產業現代化的相關指導性政策數量幾乎為零，而20世紀90年代初，隨著我國建筑業建設規模急劇增長，裝配式結構體系已難以適應新的建設規模[15]。20世紀90年代末期，信息網絡建設開始起步，信息技術應用得到推廣，政府開始注重建筑業信息化的普及和發展。

21世紀初，隨著政府將可持續發展戰略納入經濟和社會發展計劃中，政府開始提倡節能建筑、生態住宅，推廣綠色建筑成為政府的一項重要任務。

這一時期的政策目標不再盲目地追求速度和產量，轉而注重現階段建筑業發展的具體情況和質量。如《建筑工業化發展綱要》（1995）吸取了我國幾十年來發展建筑工業化的歷史經驗，借鑒國外有益經驗和做法，提出了深化建筑業體制改革的問題[16]。

與此同時，“住宅產業化”“綠色建筑”“建筑信息化”等發展理念相繼提出?！蹲≌a業現代化試點工作大綱》（1996）拉開了我國推進住宅產業現代化的序幕，《關于推進住宅產業現代化提高住宅質量的若干意見》（1999）成為推進我國住宅產業現代化的綱領性文件。

2001年，原建設部頒布《建設領域信息化工作基本要點》，正式提出建立建設系統各行業信息化技術應用標準體系。

2006年我國第一部綠色建筑評價國家標準《綠色建筑評價標準》出臺，《綠色建筑技術導則》和《綠色建筑評價技術細則》等文件進一步完善了我國綠色建筑評估體系。而第二政策時期內，少有裝配式建筑的指導性政策，與第一政策時期全面發展裝配式建筑形成鮮明對比。發文部門以住建部（或原建設部）為主，其中指導性政策有29個出自住建部，國務院和中共中央的宏觀指導政策只有5個，意味著這一時期建筑產業現代化政策開始落實到具體的行業部門。

可以注意到，隨著社會經濟和科學技術的發展，建筑產業現代化的內容在這一時期得到大幅的橫向擴充，“低碳”“節能”“信息化”等時代性詞匯開始納入政策中，但是除了“綠色建筑”有了初步的評價體系，其他領域也僅僅局限于粗線條的框架指導，并沒有具體的推廣和應用。而在第一段政策時期為主導的裝配式建筑在第二段政策時期處于完全的停滯狀態，沒有出臺一部指導性政策。

3.3 政策高密集期（2010—2021年）：全面發展

這一時期出臺的政策呈現爆炸性的增長，如表1所示，8年內出臺的政策數量超過前兩段政策時期的總和，建筑產業現代化進入全面發展時期。同時結合圖1可以看出，指導性政策和規范、標準的相對比例趨于穩定，說明了建筑產業現代化各個相關領域的發展趨于理性。

這段時期，雖然建筑產業現代化發展取得了一定成效，但建筑產業的生產經營方式仍然沿用傳統方式，行業快速發展過程中累積的矛盾開始日益突顯，如大量的勞動力需求與人口紅利消失的矛盾；較大的環境污染、能耗與綠色環保、可持續發展要求的矛盾等。在此時代背景下，政府一再強調推動建筑業轉型升級。

這段政策時期的政策目標的特點是全面化推行和具體化操作。建筑產業現代化的具體政策、應用細則和標準、規范不斷地推廣和完善。2011年住建部出臺《建筑業“十二五”發展規劃》。2013年10月，全國政協會議提出發展“建筑產業現代化”，建筑產業現代化的概念第一次被提出。在其中的綠色建筑方面，住建部和發改委聯合出臺《綠色建筑行動方案》，制定了具體的目標：“十二五”期間，完成新建綠色建筑10億 m2；到2015年末，20%的城鎮新建建筑達到綠色建筑標準要求。至此，建筑工業化時隔二十余年被重新提及。

2014年，新《綠色建筑評價標準》出臺，綠色建筑評價工作進入新的階段?！毒G色生活創建行動總體方案》（2019），明確提出到2022年，城鎮新建建筑中綠色建筑面積占比達到60%，2021年推廣綠色建造正式納入國家《2030年前碳達峰行動方案》。在其他方面，2015年，《關于推進建筑信息模型應用的指導意見》（2015）明確規定：“到2020年末，建筑行業甲級勘察、設計單位以及特級、一級房屋建筑工程施工企業應掌握并實現BIM與企業管理系統和其他信息技術的一體化集成應用。”

2016年，國務院發布《關于大力發展裝配式建筑的指導意見》，強調大力發展裝配式混凝土建筑和鋼結構建筑，不斷提高裝配式建筑在新建建筑中的比例，并制定詳細的工作目標。在裝配式建筑方面，僅2015—2021年這6年間即出臺了23個標準、規范文件。

這段時期指導性政策發文部門還是以住建部為主（76個），但是與第二段政策時期不同的是發文部門呈現出多樣化的趨勢：國務院（26個）、工業信息部（8個）、發展改革委員會（15個）、財政部（5個）等（部分政策是多個部門聯合出臺），同時生態環境部、科技部等也開始參與建筑產業現代化政策制定，2018—2021年多部門聯合發文數量達到20個，這意味著這一時期的建筑產業現代化政策不斷地得到具體行業部門的細化，同時政策參與部門逐漸增多，發文部門的聯合性得到極大增強。

中央高密集、全面和具體的政策出臺推動了建筑產業現代化發展的高潮，這一波浪潮區別于以往的顯著特點是以建筑產業現代化政策為主導，通過示范項目（如住宅產業化示范基地、綠色建筑示范項目等）來推動建筑產業現代化各個領域的發展。但是我國建筑產業現代化仍然處于初級的發展階段，可以預見，相當長的一段時間內，政府將持續、高密度地出臺建筑產業現代化相關政策。

4 政策學習模式：吸取教訓型還是社會學習型？

本節主要探討建筑產業現代化政策變遷背后主要的政策學習模式，本文基于現有研究，對吸取教訓型和社會學習型的政策學習模式在學習主體、學習目標、學習動因和發生條件上進行區分（表2）[17-19]。“吸取教訓”是根據過去政策的結果和新的信息調整政策的目標和技術，而“社會學習”是政府對于社會或環境激勵而做出的反應[20]。

表2 兩種政策學習的區分性特征[17-19]

在我國的建筑產業現代化進程中，到底蘊含著哪種政策學習模式？經過對3個政策時期的政策梳理和分析，本文認為整個建筑產業現代化發展過程中同時存在著吸取教訓型和社會學習型2種學習模式，且從時間序列的角度看，從第一政策時期至第三政策時期，建筑產業現代化政策大體由吸取教訓型模式向社會學習型模式轉變。下文將從3個政策時期的學習主體、學習目標、學習動因和發生條件4個方面，詳細闡述學習模式具體的轉變過程。

在學習主體上，第一政策時期的建筑產業現代化政策學習基本上發生于以裝配式為中心的小規模、技術上專門性的政策網絡當中，隨著第二政策時期建筑產業現代化的概念得到豐富，以及第三政策時期全方位的發展，政策涵蓋裝配式建筑、綠色建筑、住宅工業化、建筑信息化等，已然演變成規模極大、公眾參與度較高的政策社群，網絡聯系逐漸緊密，如《住房和城鄉建設部等部門關于加快新型建筑工業化發展的若干意見》（2020）等政策充分體現了綠色建筑與裝配式建筑的協調發展、建筑工業化和信息化的融合發展。

在學習動因上，第一段政策時期，政府對建筑產業現代化的政策學習主要基于城市住宅面臨嚴重的短缺，一定程度上被迫大量采用裝配式建筑，而到了第二、三段政策時期，隨著綠色低碳、可持續化、信息化等理念的普及和發展，建筑產業現代化的政策學習主體在其影響下發生了大幅的轉變。

在學習目標上，第一段政策時期，政府對建筑產業現代化的政策學習主要局限于政策工具（推廣裝配式）層面的學習，但到了第二、三段政策時期，政策學習主要是為了改善我國建筑業人工短缺、資源浪費、環境污染和安全事故頻發等現狀，推進傳統建筑業轉型升級，并實現綠色可持續發展，如在“雙碳”理念的推動下，在2018—2021年建筑產業現代化指導性政策中，涉及綠色建筑類的政策占比達到了65%。由此可見，這兩段時期的學習目標已經上升到政策工具背后理念和范式的反思。

在發生條件上，第一政策時期處于計劃經濟時代和改革開放初期，民間資本數量極少，政策學習呈現出高強度的政府組織動員能力和較低的社會參與度，到了第三段政策時期，在高強的政府組織能力存在的同時，裝配式建筑（如萬科、遠大等企業）、綠色建筑（如萬科等企業）、建筑信息化（如廣聯達公司等）都有極高的民間參與度，在發展建筑產業現代化的發展過程中，逐漸形成了企業主導型、政府主導型、協同創新型等3種發展模式[7]。

5 江蘇省建筑產業現代化政策變遷和學習模式探討

江蘇省作為國家建筑產業現代化的試點省份，政策的出臺數量以及試點項目的推廣數量一直處在全國的前列。本節以江蘇省為例，探討江蘇省建筑產業現代化和學習模式。本文收集了江蘇省建筑產業現代化相關指導性政策共47部，表3是其具體年份的數量分布。

表3 江蘇省建筑產業現代化政策年份與數量分布

在第一政策時期，江蘇省主要是直接印發并實施中央的政策文件；直到第二政策時期，江蘇省才零星地制定和出臺相關政策，政策的涵蓋范圍與中央文件相符，同時在把握整體方向和框架不變的主旨下，結合了江蘇省建筑業的發展實際和現狀。2007年，江蘇省建管局出臺《江蘇省建筑工業化導則》，成為全國第一個在省級層面上進行建筑工業化技術規范指導的省份，提出用10年時間成為國內建筑工業化強省，用20年時間成為與國際建筑工業化發達國家接軌的建筑工業化強省，并設立了具體目標。

在第三段政策時期（2010年后），江蘇省政策出臺的數量有了明顯的提升，建筑產業現代化內容框架不斷完善，主要特點為全面布局、協同發展、具體細化。2014年《江蘇省政府關于加快推進建筑產業現代化促進建筑產業轉型升級的意見》出臺，這是江蘇省在中央提出“建筑產業現代化”的概念后，首次在省級層面頒布直接以建筑產業現代化命名的政策。

2017年《江蘇省“十三五”建筑產業現代化發展綱要》和《省政府關于促進建筑業改革發展的意見》出臺，開始從戰略高度強調建筑產業現代化的改革；2017年末，江蘇省住建廳率先在全國制定發布《江蘇建造2025行動綱要》，政策體系逐漸形成了裝配式建筑、成品住房和綠色建筑“三位一體”融合發展，精益建造、數字建造、綠色建造、裝配式建造“四個協同”聯動發展的政策格局。

2021年7月，《江蘇省建筑業“十四五”發展規劃》印發，明確提出新開工裝配式建筑占同期新開工建筑面積比達50%、成品化住房占新建住宅70%、裝配化裝修占成品住房30%等具體目標。另外，江蘇省在此期間也編制了《裝配整體式混凝土結構檢測技術規程》《預制預應力混凝土裝配整體式結構技術規程》《成品住房裝配化裝修構造圖集》等20多部地方標準、圖集。

以上介紹了江蘇省建筑產業現代化政策的變遷歷程，下面詳細論述江蘇省的政策學習模式。本文認為，江蘇省建筑產業現代化的政策學習模式同為由吸取教訓型模式向社會學習型模式轉變。

在我國的第一政策時期，江蘇省未出臺地方性的政策文本，主要使用國家層面的政策和規范標準，即符合吸取教訓型學習模式。

在第二、第三政策時期，省級層面的建筑工業化、住宅產業化、綠色建筑、建筑信息化等政策體系越來越完善。首先，在學習主體和發生條件上，江蘇省的政策社群數量多、規模大，多年來培育了一批龍頭骨干企業，政府與企業聯系緊密，創建了一批建筑產業現代化試點示范。

截至2020年12月，江蘇省創建省建筑產業現代化示范城市13個、示范園區7個、示范基地193個、示范工程95個，逐步形成“政府引導、市場主導”的發展方向。

從學習目標和學習動因上看，這些政策文件不僅僅只是本著實用性態度、采用政策工具以解決某類社會問題，而是由外部的“綠色”“節能”“標準化”“產業化”等新興理念所推動，在第三段政策時期的后期，學習動因上發生了極大的轉變，政策制定受到生態文明建設新理念、低碳發展、可持續發展理念思潮影響顯著，同時江蘇省一再強調推動和促進建筑業的改革發展，“改革”一詞意味著政策工具背后理念和范式的改變及調整，與之相類似的還有“轉型”“升級”等用詞，與社會學習模式相符。

6 結語

本文研究發現，新中國成立以來，我國的建筑產業現代化政策經歷了“單一發展—橫向擴充—全面發展”的變遷過程，20世紀90年代之前，建筑產業現代化的概念還局限于建筑工業化階段，在國家經濟發展落后、城市住宅嚴重緊缺之時，國家層面被動地出臺建筑產業現代化政策，照搬或者是套用發達國家的政策、標準和技術體系，在性能、專業化程度、安全性上的弱勢，加之現澆結構以其建設規模大、個性化多樣性、抗震性好等優點，建筑產業現代化的發展一度停滯。在此期間，建筑產業現代化的學習模式主要是吸取教訓型，盡管一直在借鑒、學習國際經驗，但是這種政策學習一直處在相對封閉的政策網絡內，只是階段性地動員了部分群體，市場經濟發展緩慢，民間資本幾乎為零，社會與市場并未發揮足夠的作用，眾多因素相互作用導致了這段時期建筑產業現代化“政策熱，實踐冷”的現象。

反觀21世紀初開始的建筑產業現代化發展浪潮，經濟發展穩步向前，民間資本蓬勃發展，住宅產業規模急劇擴張，可持續化發展、綠色節能、信息化等理念一再被中央提及，為建筑產業現代化的發展奠定了堅實的基礎。中央從建筑工業化、住宅產業化、建筑信息化、綠色建筑等方面著手，大量出臺政策，全力推進建筑產業現代化。中央政策在此時期對建筑產業現代化已經不僅僅局限于工具性理解，而是適應經濟社會發展潮流下的治理結構的轉型。此時的政策學習模式明顯以社會學習為主導，政策社群規模大，政策背后理念和范式發生改變，與社會主體聯系度較高的特征愈發明顯。

政府在這一時期總結了20世紀失敗的教訓，制定的政策更加符合各方的利益，更加適應社會發展的潮流，極大增強了民間資本參與的意愿和信心。一大批企業（以萬科、長沙遠大為代表）通過成立研究中心或者與科研單位合作，自主研發并推廣建筑產業現代化；另外，政府、企業、高校等之間的協同創新型合作也更加普遍，逐步形成政產學研良性的協同創新機制，造就了如今“政策熱，實踐熱”的現象。