基于國土空間規劃的永久基本農田空間分布特征與保護策略研究
——以當陽市為例

李治 薛佳文 魯長亮

(長江大學城市建設學院,湖北 荊州 434000)

1 研究背景

永久基本農田是為保障國家糧食安全和重要農產品供給，實施永久特殊保護的耕地[1]。新土地管理法在35條明確規定永久基本農田經依法劃定后任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途[2]。在國土空間規劃框架下，其重要內容之一就是保護永久基本農田，需要嚴格落實。永久基本農田的保護無論是對于國家的糧食安全還是社會的安寧都相當重要。中國是世界第二人口大國，人均耕地遠低于世界人均標準。隨著人民生活水平的逐漸提升以及社會經濟的不斷發展，人們對農產品的需求日益增加[3,4]。因此，永久基本農田的保護對我國來說意義非常重大。

永久基本農田的劃定有眾多專家和學者都對其進行了研究，劃定方法也日益豐富，包括LESA體系[5]、TOPSIS算法[6]、K均值空間聚類法[7-11]、多因素綜合評價和逐級修正相結合[8,12]、最小費用距離模型[13]、四象限法[14]、局部空間自相關[6,15]等方法均應用到了永久基本農田劃定之中，其目的是科學合理地劃定出數量較為合適、質量較高的永久基本農田。但是在現實情況中，劃定基本農田存在很多紕漏，除被相關規劃項目以及人為因素改變其用途之外，大量永久基本農田與建設用地和生態用地沖突嚴重，其實際面積遠小于真實統計面積，亟需補救辦法對癥下藥，這樣才能保證我國糧食安全與社會穩定。

從永久基本農田保護出發，我國眾多學者對永久基本農田的保護機制進行了諸多討論與探索。如，冉曾紅等[16]從永久基本農田的概念闡釋與法制完善層面進行探索，劉冰[17]從對永久基本農田的保護目標出發提出相關保護對策，張航[18]從永久基本農田保護的制度層面出發并對其進行了完善研究，胡譯丹[19]從永久基本農田保護體系層面出發進行了問題探討與對策研究。本文從永久基本農田與“兩區”沖突和地理分布位置層面出發，對永久基本農田的空間沖突成因進行剖析，并提出相關保護對策，以期為今后合理規劃永久基本農田，推進耕地保護科學化、合理化提供有效借鑒。

2 研究區概況和數據來源

2.1 研究區概況

當陽市位于湖北省中西部，東接荊州，西壤宜昌，北靠襄陽。地處E111°32′～112°04′、N30°30′～31°11′之間。其中丘陵崗地約占56%，平原地區約占29%，山地約占15%，地貌特點大致可概括為“六崗三平一分山”。境內最高處為巒峰主峰巒包，海拔為1083.8m，最低處為草埠湖鎮開源洲，海拔37.4m，相對高差為1046.4m。市域東西最大橫距77km，南北最大縱距103km，土地總面積3424km2。當陽市下轄3個街道辦事處和7個鎮，3個街道辦事處分別為玉泉、玉陽、壩陵，7個鎮分別為廟前鎮、淯溪鎮、河溶鎮、王店鎮、半月鎮、草埠湖鎮、兩河鎮，共有155個村和22個社區。2020年，地區生產總值4933500萬元，第七次人口普查人數為43.05萬人，城鎮化率29.87%。人均耕地面積約0.10hm2/人。因當陽地勢自東南向西北爬升，境內地貌類型復雜，主要是丘陵崗地，山地和平原也有分布，屬于山地向平原過渡的地帶，可更加全面分析永久基本農田地理分布情況，故選擇該區作為本文研究區域。

2.2 數據來源與預處理

本文用到的主要數據包括第三次全國國土調查主要數據成果、當陽市生態紅線與永久基本農田劃定范圍和DEM。其中，三調數據成果用于提取劃分“兩區”空間，即建設空間與生態空間。以上數據均由當陽市廟前鎮國土資源局提供；永久基本農田保護紅線、生態保護紅線數據分別來自《當陽市土地利用總體規劃》和《當陽市生態保護紅線區劃》中劃定的永久基本農田區和生態保護紅線；DEM數據通過地理空間數據云平臺(http://www.Gscloud.cn)下載，用以提取耕地坡度。

數據預處理是指將相關數據格式和坐標進行統一，其中數據格式使用ArcGIS格式數據，坐標系統則采用國家2000大地坐標系。通過ArcGIS10.2軟件，對各類數據進行空間疊加和轉換分析，提取沖突重疊圖斑與坡度數據。

3 研究內容與研究方法

3.1 研究內容

從永久基本農田與建設空間、生態空間和生態保護紅線的沖突情況以及其地理分布情況對當陽市現狀永久基本農田進行現狀分析。結合分析結果得出現狀永久基本農田劃定和保護存在的問題，并秉持應保盡保的原則，從政策到實施層面對永久基本農田的保護提出對策與管控措施。

3.2 研究方法

本文主要采用對比分析、統計分析及基于ArcGIS的數據疊加分析等方法，對當陽市2020年永久基本農田劃定情況與2020年“三調”數據和生態紅線的疊加成果進行分析。

4 永久基本農田空間分布特征

4.1 永久基本農田與“一線兩區”沖突情況

永久基本農田與“一線兩區”沖突情況是指永久基本農田與生態保護紅線、建設用地和生態用地的沖突情況。

圖1 永久基本農田與生態保護紅線沖突圖

圖2 永久基本農田與建設用地沖突圖

圖3 永久基本農田與生態用地沖突圖

4.1.1 將永久基本農田與生態保護紅線圖斑疊加后沖突面積較多

根據永久基本農田與生態保護紅線沖突圖，見圖1，可看出在當陽市北部、西北部、西南部有較大沖突，部分具有重要水源涵養的生態濕地和具有水土保持的重要生態功能區域被劃入永久基本農田，如北部林區、西南鞏河區域、東部漳河區域等。相比之下這些區域的生態功能更為前置與重要，雖然具有一定的農業生產功能，但達不到永久基本農田的相關要求，有些甚至成為地方政府完成永久基本農田指標的“成果”或某些技術公司完成工作量的“產物”。除此之外，生態保護紅線的劃定也較為粗放，合理性存在不足。不同于永久基本農田精確到斑塊的劃定方式，生態保護紅線的劃定以線控為主，容易將生態功能區周圍不是生態功能區的區域整個劃入生態保護紅線范圍內。兩者疊加，導致沖突情況明顯，當陽市永久基本農田與生態保護紅線的圖斑重疊面積達到了429.83hm2。占當陽市永久基本農田的0.63%，生態保護紅線的2.19%。

4.1.2 永久基本農田與建設用地和生態用地的圖斑重疊情況極其顯著

不同于與生態保護紅線沖突的是其分布廣泛，遍布整個區域。根據永久基本農田與建設用地沖突圖,見圖2，可看出永久基本農田與建設用地的沖突主要體現在永久基本農田與農村宅基地和道路用地的沖突，分別達到了479.22hm2和983.22hm2。永久基本農田與建設用地的沖突面積達到了1558.13hm2，占永久基本農田圖斑的2.28%，占建設用地圖斑的8.35%。根據永久基本農田與生態用地沖突圖,見圖3，可看出永久基本農田與生態空間的沖突主要體現在與林地的沖突方面，達到了3601.52hm2。永久基本農田與生態空間的沖突面積達到了5763.40hm2，占永久基本農田的8.44%，生態用地的5.76%。永久基本農田與“兩區”沖突面積如此之大，其原因有2點，建設用地與生態用地數據來源于三調，三調數據中用地類別與實際用地屬性存在很大偏差，三調數據未經一一核實；永久基本農田劃定時，未準確對照土地實際情況以及專業技術人員未認真對待，導致眾多農村宅基地與道路用地被劃入永久基本農田，致使永久基本農田實際面積遠小于劃定面積，這給我國糧食安全帶來了巨大挑戰。

4.2 永久基本農田地理分布情況

永久基本農田其地類為旱地、水澆地、水田，這3種地類基本分布于山地和平原之中。本文研究區域集結了這2種地形，可更加便利的研究永久基本農田的地理分布情況。通過地理空間數據云獲取DEM數據在ArcGIS 10.2軟件中生成坡度坡向圖，再與永久基本農田圖斑進行疊加得到永久基本農田地理分布情況圖，如圖4所示。從圖中可看出永久基本農田大部分位于坡度較小的平原區域，其中以水澆地和水田為主，少部分位于山地區域，其中以旱地為主。

圖4 永久基本農田地理分布情況圖

5 永久基本農田保護策略

通過對當陽市永久基本農田空間分布特征的研究，發現永久基本農田在實際劃定和保護中存在較多問題，現就以上問題對其提出保護建議與管控措施。

5.1 建立永久基本農田獎懲制度

建立和完善永久基本農田獎懲制度，對相關單位和個體進行建設和管護永久基本農田的進行相關獎勵措施，包括榮譽和補貼等，調動群眾對永久基本農田建設和保護的積極性[20]。做到“自上而下”的獎勵政策，“自下而上”的永久基本農田保護意識。落實激勵制度，相關部門牽頭，理順激勵的相關流程，確保永久基本農田保護任務得以順利展開，消除潛在阻力，確保各項工作能夠順利開展。

5.2 提升專業人員責任意識，建立法律制度

作為一名專業技術人員來說，首先要有的就是專業素養和責任意識。永久基本農田與建設用地和生態用地沖突面積顯著的一個最重要原因就是永久基本農田劃定時存在錯劃，其中很多農村宅基地和道路用地以及山林被劃入永久基本農田，造成永久基本農田實際面積遠小于劃定面積。在此可效仿建筑師終身責任制，給每一名規劃技術人員上一道“頸箍咒”，隨即某些地方政府為了完成任務交“成果”和某些公司交“工作產物”現象便可杜絕。

5.3 有序調減永久基本農田，推進生態退耕

就永久基本農田“侵占”生態保護紅線現象，可合理有序地進行生態退耕政策，保證生態退耕地區“能夠退，也能穩”。建立健全長期有效機制，在落實生態退耕政策的同時，要從區域經濟發展和民生保障服務角度出發，組織開展生態退耕政策，結合各地實際情況，踴躍探索產業發展的新思路，制定產業發展的新策略，構建產業發展的新模式。通過產業轉型，提升經濟發展水平，增加農民收入，為生態退耕工作穩步開展提供經濟支撐，防止生態退耕區域出現復墾等狀況。

5.4 核實生態紅線邊界，提升管理水平

原先生態保護紅線的劃定過于粗放，以致于部分生態保護紅線周邊區域的永久基本農田被劃入生態保護紅線。對此生態紅線應做到分級管控，并在“一張圖”上進行核實。分級管控即實行國家級、省級生態保護紅線管控，前者為剛性管控，不可碰也不可動；后者為彈性管控，在價值抉擇后可碰可動。由于生態紅線與永久基本農田是不同部門進行劃定，都會受到政策指令的剛性要求，都會將自己的“利益”最大化，解決辦法就只能在“一張圖”上完成，各自在“退讓”的基礎上達到“滿足”，提升各部門自身管理水平，切切實實落實生態保護紅線。

5.5 優化用地審批，促進實現永久基本農田保護

任何單位和個人不得擅自占用永久基本農田或者改變其用途，除國家重點項目如交通、軍事等國家型項目，須報國務院進行審批方可允許。一個地方要發展必須靠產業，產業引進就需要建設用地，故除上述項目之外，若有實體經濟或新興產業經濟須引入時，可適當批準建設用地，并優化建設用地審批程序，提高審批效率，促進達成永久基本農田有效保護的目標。

5.6 嚴格執行占補平衡制度，有效劃定永久基本農田儲備區

各地政府要嚴格強化以補定占，先補后占的保護思路，嚴格執行永久基本農田占補平衡制度。依據當陽市基本農田的地理分布情況來看，平原地區補劃區域已無存量，能夠補劃的應該是在山地區域，這同時就會產生占優補劣、占水田補旱地的情況，故須加大資金投入力度，以耕地數量和質量為出發點，進行高標準農田建設，有效劃定永久基本農田儲備區域。并制定永久基本農田補劃核實制度，保證儲備區符合相關標準。

6 結語

當陽市劃定的永久基本農田面積為68257.35hm2，其與“一線兩區”的沖突面積達到了7751.36hm2，占整個當陽市永久基本農田的11.35%，去掉沖突面積其實際面積僅為60523.99hm2。本文從永久基本農田與“一線兩區”沖突情況及其地理分布情況分析永久基本農田實際面積遠小于劃定面積成因，并進一步給出了相關保護建議。永久基本農田保護是一項長期的工作，在國土空間規劃建立的新形式下，對于其保護也會出現新的問題和挑戰，對此需要充分結合國家相關政策，結合各地方實際，制定可行的方案，細化并完善永久基本農田從保護方式到補劃程序以及后期監管等各環節的相關制度，切切實實保護好人民的飯碗，國家的基礎。