行政事業單位內部控制體系建設與優化策略

陳志林

面對國內嚴峻的經濟形勢，2021年底，中央經濟工作會議指出，國內經濟穩定發展仍是未來工作的主要方向。行政事業單位作為國家重要的行政職能樞紐，其治理能力和業務水平的發揮，極大程度地影響著服務的效率、資源的配置乃至社會政治經濟的發展。近年來，政府加強對內部權力配置和運行制約機制的完善，行政事業單位內部控制改革進入了新的歷史階段。后疫情時代，更應該加強對行政事業單位內控制度與管理體系的建設與優化，實現其內部控制與管理體系的高度融合。

一、行政事業單位內部控制體系建設與優化的必要性

依法治國、嚴格執法，促進行政事業單位長治久安，是對政府權力的配置與制約，是國家治理的重點任務。目前，我國行政事業單位的內部控制體系建設已初見成效，在2012年12月首個行政事業單位內部控制規范性文件《行政事業單位內部控制規范（試行）》問世之后，國家以財政內部控制體系建設為主線，陸續構建了財政系統內部控制框架，建立了內部控制管理制度與內部控制基礎性評價。國家此舉引起各行政事業單位的廣泛關注，各行政事業單位內部控制體系相繼建立完成。然而時代要求我們應以發展性思維來推進行政事業單位的高質高效發展。縱觀新形勢下行政事業單位的發展現狀，我們不難發現行政事業單位仍有內部控制環境、制度與執行、信息化水平與監督管理等方面的發展困惑，這就需要我們去探索新形勢下如何去建設與優化行政事業單位內部控制體系。

二、新形勢下行政事業單位內部控制體系建設的目標分析

設立行政事業單位內部控制目標是建立健全并有效實施內部控制的首要任務。根據財政部印發的《行政事業單位內部控制規范》提出的內控目標，明確、細化行政事業單位內部控制目標，對內控體系的建設有著重大的意義，目標設定越清晰，優化路徑越明朗。只有突破傳統思想禁錮，設定與時俱進的目標，才能保證行政事業單位內部控制體系在新形勢下持續穩定地發揮高質高效的管理作用。

（一）提高服務效率和質量

建設行政事業單位內部控制體系的根本目標在于確保行政事業單位高效有序地開展各項行政事務。建設內部控制框架體系，其落腳點必須在于內部控制體系的有效運行上。不同于以營利為目的的社會企業，行政事業單位的職能范圍更為廣泛。在我國社會的各項經濟活動中，行政事業單位承擔著各項公共事務的管理與服務職責，作為公共服務窗口，其內部控制體系的有效運行將直接影響人民的物質文化生活水平。

對于行政事業單位本身，要明確優化內部控制體系的既定目標，“刀刃向內改自己”、自我革新，提高服務效率和質量，這也是對基本實現國家治理體系和治理能力現代化目標的最好回應。

（二）防弊防腐

行政事業單位內部舞弊和貪腐現象時有出現，其根源在于行政事業單位內部管理制度不完善，內部工作人員意志薄弱、自我目標不清晰，這將很大程度上影響公共服務效率和崗位職能轉變，破壞行政事業單位在人民群眾心中的公信力。建立科學的內部控制管理體系可以從源頭上治理這一現象，其中防弊防腐是最基本最直接的內控目標，加強內部制約和監督，建立權責清晰的防弊防腐的內控機制，通過外在機制的有效運轉，喚醒內部自我意識，從而讓單位內部控制體系實現從有效制約走向生態發展的最終目標。

（三）保證財務信息真實

新形勢下，行政事業單位應當按照財政部印發的《行政事業單位內部控制規范》要求，提高單位財務信息的質量，最終通過單位財務報表真實客觀地反映單位的經濟活動運行情況。保證行政事業單位財務信息及時有效，可以強化財務信息的分析和運用效能，也可以為內外部監管提供有效信息支撐，從而便于財務預決算管理工作的有序開展。保障財務信息真實有效，建成有效運轉的內部控制體系，是行政事業單位內外部環境共同決定的，以此來實現公共服務效能最大化。

（四）強化國有資產風險管理

風險意味著未知，資產存在風險影響著行政事業單位資產運轉存在各種不確定因素。行政事業單位內部控制體系的優化應該對控制活動可能面臨的各種風險進行預估、權衡，并做好適時應對的安全防范措施。保證國有資產安全和其有效使用率，促進行政事業單位資產資源優化配置，有助于高效達成內部控制目標。新形勢下，行政事業單位有著更高的歷史使命，不僅要強化單位內部資產風險的管理工作，更應該讓國有資產發揮更大的社會價值，為人民謀取更多的利益。

（五）促經濟活動合法合規

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，黨組織加強了正風肅紀的黨風廉政建設，反腐成績斐然。在行政事業單位內部控制體系建設初期，行政事業單位工作人員的行政權力和行為是否合法合規備受關注，對全面從嚴治黨起到一定的促進作用。在疫情常態化的背景下，保證行政事業單位經濟活動在法律法規的約束下有序開展，有效提供合法合規的公共服務仍是我們不懈追求的目標。

三、新形勢下行政事業單位內部控制體系建設存在的問題

隨著行政事業單位內部控制制度的相繼問世，行政事業單位工作作風有了很大改善，單位內部控制管理初見成效，但大多數行政事業單位仍沿襲傳統的管理模式，固步自封，內部控制難以成體系運作。改革的目的就是要不斷推進制度的自我完善和發展，在行政事業單位內部控制建設過程中，仍存在著內部控制環境、制度與執行、監督管理等方面的發展困惑。

（一）行政事業單位內部控制環境尚待優化

首先，一些行政事業單位主要領導人的重視程度不夠，難以形成自上而下的內控運行氛圍。單位管理層更看重行政職能管理工作，忽視內控體系建成后的持續運轉及優化工作，內控工作僅限于參與財務決策，嚴重阻礙了對單位內部控制體系的整體把控和有效部署。同時，單位工作人員內控意識渙散，大多數內控工作仍停留在會議和簽字審批流程中，導致建設內控體系的重擔又落回到財務部門。長此以往，不利于單位內部形成上下協作、良性循環的內控環境。

其次，單位文化是推進制度落地落實的助推器，行政事業單位的文化環境建設還有待加強。其文化氛圍、黨風建設情況等都直接制約著單位成員積極性和創造性的發揮。單位內部和諧互助的部門關系、工作人員的責任感、歸屬感、服務意識、團隊精神等的培養，都有助于形成高效廉潔的內部控制文化環境。在新時代的行政事業單位中，職能部門忙于行政事務工作，疏于黨風建設學習，組織成員之間崗位競爭激烈，難以達到心理相容的和諧氛圍，在一定程度上削弱了文化的助推作用。

（二）行政事業單位內部控制制度建設尚待推進

行政事業單位內控制度的建設和優化可以提高單位內部整體管理水平，而單位內部管理水平的高低又真實反映了內控制度的執行效果。部分單位照搬國家相關會計規范制度，缺乏系統梳理，工作推進盲目且被動。

一方面，從單位整體層面來看，內控制度不完善，降低了行政事業單位公共服務效率。由于部分單位內控體系建設具有一定盲目性，兩極分化嚴重，受政策熱度影響，“一哄而上”又“一哄而散”，制度建設仍停留在理論層面，持續發展成為較大的難題。單位領導層只跟進制度的制定而疏于抓具體落實，同時在執行過程中缺乏對相關問題的修正調試，內控水平亟待提高，高效管理單位財務的目標成為空談。

另一方面，從運行渠道層面來看，單位內控體系可操作性不強，組織架構有待優化。財務部門一肩挑、財務崗位長期固定、輪崗制度不健全、“權力難下放”等問題固化，甚至有個別工作人員維護其自身利益，極力抵制內控管理。諸如此類，運行機制的權責不清晰，工作成員之間互相推諉，各部門無法協同落實內控工作等一系列渠道運行問題，嚴重制約了行政事業單位內部控制體系的推進和優化。

（三）行政事業單位監管機制尚待優化

有效的內部監督是規范整個內部控制活動的執行準線，可以防范單位資金風險、規范單位財務管理流程，及時查漏補缺，是新形勢下行政事業單位內控體系建設和優化工作的重要保障。監督機制是內部控制活動的重要環節，往往是在事后實施，因此設計合理的監管機制是內部控制的必要前提。單位內部控制監督不力，重結果輕過程，將嚴重影響單位內控體系的優化進程。目前行政事業單位的監督機制主要是針對日常內控運行情況和年度內控報告實施的監督評價。在日常內部監督工作中，單位過分關注財務報告等結果，而資金的有效利用率、公共服務效率等日常內控環節是否達到最優化則往往會被忽略。監督工作流程化，監督評價籠統單一，從根本上制約了單位內部控制的實施效能。此外，執行與監督崗位不相容、風險的定級與評價等制度設計也會影響內部監督的執行效果。

四、新形勢下行政事業單位內部控制體系建設與優化策略

（一）積極搭建良好的內部控制環境

行政事業單位內部環境的好壞直接影響工作人員的意識和行為，支配著內控主體人員實施控制活動。首先，在新形勢下，單位管理層應明晰自身責任，強化風險管理意識，不僅要把內部控制體系的建設工作提上日程，整體把控，積極部署內控相關工作，還必須緊跟時代步伐，實時更新自己的財務觀念與現代管理理念，在單位內部形成自上而下的、以內部控制為導向的積極氛圍。其次，加強對行政事業單位內部工作人員的黨風廉政文化建設，培養正確積極的道德價值觀，增強團隊凝聚力，同時細化完善考核制度和激勵機制，關注內控主體人員的成長，及時強化激勵，切實增強團隊工作人員的主觀能動性。最后，加強單位內部控制的宣傳力度，引起單位各相關職能部門的重視。比如通過政府的一些主流新媒體或者門戶網站，宣傳內部控制對于單位的意義，并展示有效成果;同時，各單位可交換學習、分享內控體系建設經驗。

（二）全面推進內部控制制度的健全優化與落實

內控制度的完善是內控體系得以有效運轉的重要基石。就行政事業單位而言，健全的內部控制制度可以為內部行政管理工作提供科學的指引和規范。

首先，單位組織架構有待優化。其一，權責合理配置，設計責任歸口管理部門，實行崗位責任制。在行政事業單位的經濟業務活動中，保證不相容職務的分離是規避風險的首要前提，要明確各科室和崗位的職責與權限，應充分保證單位人力資源崗位的合理分配。比如：單位的每一項經濟業務都不能由一人經辦，對于一些不能實現職務分離的單位財務部門應著力培養綜合型人才，并采取輪崗或者是專項審計等措施強化內部控制。其次，建立科學的績效激勵機制也很關鍵，可通過納入單位評優、評先進等年度考核項，帶動全員對于內控工作的主動性、積極性，時刻把風險控制掛心上。

從業務運行層面來看，單位應該從整體上提升財務人員的專業素質，踐行終身學習理念，不定時組織單位財務工作人員培訓。同時，內控制度的建設與優化關鍵在于嚴格落實和高效執行內控制度，通過內控主體部門及人員之間的專業溝通銜接，形成有效的科層制約。

（三）健全完善單位內部控制監督機制

行政事業單位對內部控制監督的優化關鍵在于對內控活動具體環節落實情況的實時監督和引導。首先，根據監督與執行相分離的基本原則，單位應該設立并確保內部審計部門的獨立性，根據單位具體情況，科學制定內部監督系統相關檢查規范及風險評估定級，確保監督評價客觀、具體、全面，存在重大錯漏偏離的，應嚴格按要求及時整改。其次，內部監督要緊跟內控體系的每一環節，從制度設計到監督執行，排除各個環節影響目標實現的不確定因素，做到有的放矢、面面俱到。此外，還應充分結合外部控制監督來優化完善內控體系，形成與各外在部門的監督合力，監督評價多元化，完善內控體系運行機制。新經濟時代，行政事業單位職能面臨轉變，也就意味著職能管理的方式要發生變革，比如：外部監督部門可以在單位內部信息化管理平臺的基礎上，利用大數據聯網，對單位進行階段性監督管理;同時單位內部監督手段可將直接管理變為間接管理，交由專業的第三方內控機構協同監督管理。在內外部監督共同引導下，再去復盤、優化內控制度體系，更新與時代相符的財務管理理念。

結語

隨著財稅體制的深化改革，新的政治經濟形勢對行政事業單位發展提出新要求，行政事業單位要敢于應對風險挑戰，借助我國的制度優勢完善自身，要將優化環境、制度建設、加強執行與監督等措施融入落實到單位具體的財務核算業務和管理體系中去。強化風險防范意識，使行政事業單位內控工作常態化，有效規范、制約單位經濟活動，全力提升政府資源的有效配置，促進行政事業單位制度建設與治理效能的有效轉化融合，助力完善國家治理體系現代化。