上海宅基地現狀及確權登記政策研究

文/張一唯

宅基地是保障農民安居樂業和農村社會穩定的重要基礎。宅基地及房屋確權登記涉及農村千家萬戶，關系到廣大農民群眾的切身利益。加快房地一體的宅基地登記發證工作，是依法保護宅基地使用權人和房屋所有權人合法權益的重要措施，也是加強宅基地管理的重要手段。通過開展宅基地確權登記，可以有效規范農村住宅建設，防止亂占耕地建房，推進鄉村振興，維護社會的和諧與穩定。

黨中央、國務院高度重視宅基地確權登記工作，多次通過中央1號文件對宅基地確權登記工作作出部署和要求。2020年《中共中央、國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》指出：“扎實推進宅基地使用權確權登記頒證。以探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’為重點，進一步深化農村宅基地制度改革試點。”2021年《中共中央、國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》指出：“加強宅基地管理，穩慎推進農村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現形式。規范開展房地一體宅基地日常登記頒證工作。”

一、上海宅基地現狀分析

（一）登記的歷史沿革與現狀

上海曾于1986年至1992年開展了土地總登記，全市共發放宅基地土地使用證101.3萬張，超過90%的宅基地完成了確權登記發證。1996年1月1日，上海實施《上海市房地產登記條例》，建立了房地合一的登記制度，將宅基地登記納入房地產登記范疇，不再核發宅基地使用證。但由于宅基地登記與房地產登記制度表現出明顯的不適應，且因征地動遷引發家庭矛盾以及農村房屋違建超建等情況多發，除浦東和閔行仍有少量登記發證外，其他區均停止了宅基地登記發證工作。1996年至2008年，上海共發放涉及宅基地的房地產權證約9萬張。2009年，市人大修訂了《上海市房地產登記條例》，明確宅基地及利用宅基地建造的村民住房另行規定登記辦法，上海宅基地登記基本停滯。2021年的農房調查成果顯示，上海現有宅基地81.2萬戶，其中已登記發證和已審批的占宅基地總戶數的78.6%。

2021年3月1日，《上海市不動產登記若干規定》（以下簡稱“《若干規定》”）正式實施，原《上海市房地產登記條例》同時廢止。《若干規定》對宅基地使用權及房屋所有權登記進行了明確，規定各區政府應根據市人民政府的統一安排，對本行政區域內未登記的宅基地使用權及房屋所有權組織開展首次登記工作。目前，相關部門正在進行宅基地摸底調研和數據分析，預計2022年正式啟動宅基地確權登記工作。

（二）宅基地現狀問題及原因分析

長期以來，地方政府對宅基地審批不夠規范，對宅基地的日常監管不到位，導致宅基地超占、房屋超建的情況較為普遍，“一戶多宅”、建新不拆舊等現象突出，宅基地非法出租、閑置和廢棄狀況明顯。上述問題使確權登記工作面臨較大的困難。

1.宅基地超占、房屋超建現象較為普遍。宅基地超占主要表現為三種形式：一是宅基地建造面積超宅基地審批面積；二是房屋占地面積超房屋審批占地面積；三是房屋占地面積超宅基地審批面積。房屋超建主要表現為三種形式：一是房屋單層的建筑面積超房屋批準建筑面積；二是房屋超層；三是房屋超幢。

宅基地超占、房屋超建主要有三個原因：一是農民沒有嚴格按照審批面積建房；二是農民通過硬化原有自留地擴大宅基地實際使用面積，用于停放車輛或堆放雜物；三是農民為了改善居住條件或出租閑置房屋以獲得更多租金收益，不斷擴大自身宅基地使用范圍，超面積擴建房屋。

2.權利主體的認定缺乏明確的依據。近年來，農村家庭成員變動較大，過去已經發證的農民要求變更權利人的意愿比較強烈。現階段，國家對于宅基地權利主體和權利主體的組成仍然沒有統一的規定。由于宅基地登記相關法律及政策的復雜性和寬泛性，宅基地權利主體在概念界定上存在寬泛模糊的問題，極大提升了宅基地確權登記工作的難度。依據自然資源部的相關指導意見，宅基地原則上確權登記到“戶”，權利為戶家庭成員共有，戶成員應當符合當地申請宅基地建房的條件。但根據2019年修訂的《上海市農村村民住房建設管理辦法》，只有同時滿足具有本市農業戶口和屬于本市農村集體經濟組織成員這兩個條件的農民，才可以以戶為單位申請宅基地并建造房屋。在宅基地確權登記過程中，如果簡單地將農民是否具有建房資格作為宅基地權利主體的認定標準，會造成大量已轉為城鎮居民的原宅基地立基人失去作為宅基地權利人的資格，這顯然不具備可操作性。因此，宅基地權利主體不能簡單等同于宅基地申請主體，自然資源主管部門亟需建立一套適合確權登記實際的宅基地權利主體認定辦法。

3.宅基地沒有權屬來源等材料。部分宅基地建造時間較早，相關權源證明材料沒有妥善保存或已經遺失；宅基地的用地指標偏緊，審批程序相對復雜，農民因迫切的居住需求選擇未批先建。

4.“一戶多宅”現象依然存在。“一戶多宅”是指同一家庭戶在本集體經濟組織中擁有兩處及以上宅基地，該現象與“一戶一宅”的原則相背離，形成的原因除繼承、接受贈與等合法理由外，主要和建新不拆舊、私下購買、未經批準另行建房等行為有關。

5.集體建房項目相關手續不全。農民相對集中居住是改善農民居住條件、盤活存量集體建設用地、貫徹節約集約用地政策的重要手段。除在國有建設用地上建設的村民住房外，在集體土地上建設的獨棟、聯排、疊層、多高層村民住房原則上都應納入宅基地確權登記的范圍。目前，集體建房項目普遍存在手續不全等問題：一是部分集體建房項目在沒有辦理建設工程規劃許可證和房屋竣工驗收的情況下就交付給農民居住；二是部分較早由政府統一建設的集體建房項目，由于不符合當前的村莊規劃，已無法補辦任何用地、建房手續；三是個別集體建房項目雖然有規劃和用地審批手續，但沒有建房手續和竣工驗收手續，存在房屋建筑面積超標、質量不過關等問題。

二、宅基地確權登記政策研究

（一）外省（市）宅基地確權登記政策梳理

筆者收集了天津、浙江、湖南以及湖北武漢、襄陽等省、市所下發的宅基地確權登記相關規定，從政策依據、登記的權利主體、登記面積標準及處理方法、“一戶多宅”的處理方法和無權源證明材料宅基地的認定等五個方面進行了梳理和歸納，詳見表1。

表1 外省（市）宅基地確權登記政策基本情況

在權利主體的記載上，除浙江和湖南外，其余三省（市）均明確規定宅基地可以依法確認給符合條件的非本集體經濟組織成員。在登記面積標準及處理方法上，五省（市）均按照“依法登記、如實記載，超出批準部分不予登記”的要求執行。在“一戶多宅”的處理方法上，浙江和湖北襄陽規定，指定年份前取得的宅基地雖然導致“一戶多宅”，但也可以進行確權登記。此外，五省（市）均規定經繼承取得的宅基地可予以確權登記。在無權源證明材料宅基地的認定上，天津、湖南和湖北武漢規定經公告無異議的可予以確權登記。

（二）上海宅基地確權登記政策建議

筆者在梳理歸納五省（市）確權登記經驗做法的基礎上，結合上海實際，提出了宅基地確權登記政策的相關建議。

1.關于權利主體的記載。現有的法律法規對宅基地的權利人如何記載并沒有明確規定。從各地實踐來看，記載到自然人是普遍的做法。但宅基地是以農村村民戶為審批對象的，因此，宅基地權利主體應當為農村村民戶。如果記載到自然人，容易引發家庭矛盾，且不符合宅基地審批和管理的實際需要，因此建議在不動產權屬證書權利人一欄記載為“XX戶”（XX為該戶的戶代表，戶代表由戶成員共同推舉產生）。

2.關于土地超占、房屋超建的記載。建議采用“依法登記、如實記載，超出批準部分不予登記”的方式進行確權登記，即對審批面積依法登記，對超占、超建面積，僅在附記欄中如實記載。主要考慮有以下三點：一是原國土資源部《關于規范土地登記的意見》（國土資發〔2012〕134號）規定“實際占用面積超過批準面積的，可在記事欄中注明超過批準的面積”；二是上世紀90年代已發的宅基地使用證中，超占部分也是按照這種方式處理的；三是“依法登記、如實記載”是已開展宅基地確權登記省市的普遍做法。

此外，對于亂占耕地建房、違反生態保護紅線管控要求建房、城鎮居民非法購買宅基地和小產權房，無論是否超占、超建，均不能進行確權登記。

3.關于沒有權屬來源等情況的處理。建議查明土地歷史使用情況和現狀，在符合“一戶一宅”條件的前提下，按照建房時的相關政策明確使用面積，由所在農民集體或村委會對宅基地使用權人、四至范圍等進行確認，公告30天無異議可出具證明，經鄉鎮人民政府審核確認后，予以確權登記。

4.關于“一戶多宅”的處理。建議根據不同的形成原因，采用不同的處理方式：一是建新不拆舊的，由村民自行選擇一處宅基地登記發證；二是接受贈與或購買房屋的須為本村無宅基地農民，經用地審批部門批準撥用給該農戶的，可以辦理登記，但已擁有一處宅基地，另接受贈與或購買集體土地上的房屋作為住宅的，只對一處宅基地進行確權登記；三是通過繼承方式合法取得多處宅基地的，不受“一戶一宅”的限制，可按規定確權登記并在不動產登記簿和證書的附記欄注記“繼承取得”；四是符合當地分戶建房條件而未分戶，但未經批準另行建房分開居住的，應按規定補辦有關用地手續后，按批準面積予以確權登記，未分開居住的，其實際使用的宅基地沒有超過分戶后建房用地合計面積標準的，依法按照實際使用面積予以確權登記。

5.關于集體建房項目相關手續不全的確權登記。對于未辦理房屋竣工驗收手續的集體建房項目，應進行房屋質量檢測和消防安全檢測等，檢測合格后，檢測報告可以代替竣工驗收證明材料，用于辦理不動產登記。

三、結論與建議

宅基地是農民重要的財產權利，直接關系到每個農戶的切身利益。通過宅基地確權登記，可以全面查清每宗宅基地及其上房屋的權屬、界址、面積和利用狀況。建立健全宅基地使用權和房屋所有權確權登記制度，可防止和減少宅基地使用權和房屋所有權權屬糾紛，維護社會穩定，促進經濟、社會的可持續發展。本文介紹了上海宅基地登記的歷史沿革，結合宅基地的現狀，對問題產生的原因和確權登記的難點進行了分析，在梳理歸納外省（市）確權登記經驗做法的基礎上，根據上海實際，提出了相應的確權登記政策口徑，并闡明了理由。最后，對上海宅基地確權登記工作提出以下建議：

1.穩步推進宅基地調查和確權登記工作。宅基地確權登記工作時間緊、任務重，建議根據《不動產登記暫行條例實施細則》、《上海市不動產登記技術規定》和《上海市宅基地及其上房屋調查技術規范》，充分利用已有的農村地籍更新調查成果，按照“房地一體”的登記要求，采用政府主導的“總調查”和“總登記”工作模式，全面開展宅基地確權登記工作，確保“應登盡登”。

2.加快開展確權登記政策和相關工作口徑的制定。通過進一步明確宅基地權利主體和權利主體組成的范圍、超占超建和“一戶多宅”的處理方法、無權源證明材料宅基地的認定標準，加快出臺地方性的規范性文件和確權登記政策。堅持尊重歷史、實事求是的原則，充分考慮上海的實際情況，制定確權登記工作口徑，妥善處理權屬爭議，切實保護農民的合法權益。