生態振興視域下農村生態環境管理問題與路徑

楊慶虎 ，饒再英

(貴州城市職業學院，貴州 貴陽 550025)

1 “三個起步”表明農村生態環境管理還需要加強

1.1 農村環境制度管理還處于起步階段

部分農村雖居于深山、生活貧困，但當地生態環境優美。由于受到農業生產生活與農村建設的影響，當地生態環境遭到了一定破壞。新形勢下生態振興還處于統籌謀劃階段，農村環境管理工作制定還處于起步階段，未形成系統的針對性的農村環境管理制度，對農村環境管理工作指導性不夠。[3]目前，國家圍繞農村生態環境管理相繼出臺一系列的政策法規，其中具有代表性的如《環境保護稅法》《環境保護法》《水產資源繁殖保護條例》以及《畜禽規模養殖污染防治條例》等。然而就生態振興與生態宜居要求而言，可以發現農業農村環境法律法規中還沒有規定農村環保工作責任主體、管理工作責任分工等，也沒有清晰界定農村環境保護法律責任，導致法律法規在部分農村環境管理中執行力差。目前，農業農村帶來了污染，環境管理和防治還需要解決好污染者、監督者和管理者責任，但是農民污染治理能力有限，現在還難以參與到環境管理工作中來。[4]比如，農村居民生活會制造大量的污水、垃圾，畜禽養殖也會產生污染物，但是關于這幾方面的農村環境保護標準只包括6項，其在目前186項備案標準中的比重只有3.2%。另外，部分法規以及意見，諸如《農業環境突出問題治理總體規劃(2014—2018年)》與《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》等，針對農業污染治理、農村生態文明建設、農村人居環境綜合治理等方面提出了具體的要求和內容。結合統計信息分析表明，2017年中國農村環境保護標準數量為20余項，但是我國環境保護現行總標準高達1833項，從占比情況來看不到2%。同時，結合實際情況，可以發現政策規劃主要是從國家層面和理論規定層面出發，從省域、市域、縣域以及鎮域層面制定的具體實施辦法和方案并不多，使得農村環境方面的國家政策和規劃停留在“高屋建瓴”方面，而難以精準落地和實施，在農村生活污水排放、農業農藥噴灑影響、農村居民生活垃圾控制標準以及標準適用范圍等方面都還存在著不足之處，使得真正需要進行的農村環境管理在“做什么”“如何做”等方面“一頭霧水”，“不接地氣”的規劃和工作方案難以滿足農村環境管理需要。

1.2 農村農業環境管理還處于起步階段

在生態振興的背景下，農村地區持續推動垃圾治理、廁所革命與污水治理，但是從根本上來說歷史遺留問題多，目前農村農業環境管理還處于起步階段。[5]一方面，就農村人居環境維度而言，對農村環境綜合整治工程予以全面規劃。中央財政十幾年時間，對農村環保工作開展提供安排了400多億元專項資金，針對農村生活污水與生活垃圾實施集中處理，根據當地情況新增或者安裝生活垃圾收集、轉運、處理設施以及生活污水處理設施，2018年共計14萬個村莊、近2億人口享受到了環境綜合整治的效益。但是，廁所革命還沒有完全到位，將近一半的村莊還沒有無害化廁所，農村旅游產業發展的同時旅游廁所也沒有發展起來，60%的村莊村民所產生的生活污水還是自由排放，還沒有得到治理和解決。[6]在農村生活垃圾處理方面，主要是以簡單收集為主，還沒有分類收集和處理；另一方面，就農業污染維度而言，全面的農業面源污染治理還未實施，大多數僅在畜禽養殖、農藥化肥使用和測土配方施肥等方面開展了相關工作，在一些具體指標方面取得了成果。但是，從根本上來說，農村村莊多、農業面大、農業面源污染覆蓋面廣，農業產生的污染物排放量具有基數大的特點，短期內，農業面源污染問題不能徹底解決。[7]

1.3 農村生態環境管理隊伍建設還處于起步階段

農村生態環境管理是一項系統性和復雜化的工程，不僅需要生態環境管理宣傳隊伍、教育隊伍、監督隊伍，還需要具有生態環境保護和管理等專業知識的管理隊伍。但是，目前，農村生態環境管理隊伍建設還處于起步階段，無論是從數量上來看，還是從質量方面來看，農村生態環境管理隊伍建設都存在著不足。一方面，從數量來看，基層鄉村環保機構規模少于4000個，鄉鎮環保機構人員規模少于15000人，專門從事農村環境管理的工作人員不足，難以全面指導和解決農村生態環境管理問題；另一方面，從質量來看，具有環境保護和管理專業背景的從業人員不到20%，絕大部分環保工作人員是基層干部兼任。現階段，人員隊伍面臨諸多問題，表現為缺少專業知識與年齡斷層。新形勢下農村環境管理不再是單純的環境保護，更多的是環境保護和綜合治理一起進行，農村環境管理工作量大，工作難度也非常大，現有的基層環保機構和隊伍還難以精準對接和滿足生態振興要求。[8]

2 “三個挑戰”顯示農村生態環境管理面臨的問題

2.1 基層環境基礎設施不足的挑戰

基層環境保護和管理具有覆蓋范圍廣、分散化等特點，但是環境基礎設施投入又非常有限，資源難以平均分配，后期環境基礎設施管理運行還需要持續性的資金投入，這是導致基層環境基礎設施不足的重要表現。一方面，從農村基層環境基礎設施建設方面來看，農村環境基礎設施投入與城市投入差距較大，部分經濟較為發達的村落配備相應的環境基礎設施，也只是以垃圾桶為主，從根本上來說存在基本設施配備規模小、資源不均、實用性差等問題，村組缺乏相應的垃圾清運車輛，村民所產生的生活垃圾主要丟棄在竹林旁、路旁、農田與河邊等地方，絕大部分沒有經過無害化處理就被丟棄；另一方面，環境基礎設施運行和維護管理需要持續性經費投入和人力資源投入，但是由于環保人員缺乏，導致垃圾難以有效及時清運，后期運轉和維護不到位使得農村垃圾堆、污水惡臭等問題廣泛存在。根據相關數據統計顯示，從城市環保基礎設施配備情況來看，農村嚴重滯后于城市，城市生活垃圾和污水處理率分別達到了94%和98%，而實現生活垃圾處理和生活污水處理的村莊所占的比例分別不到80%和30%，從村莊廁所革命情況來看仍然有30%的村莊還沒有改廁，差距仍然非常明顯。[9]

2.2 農業粗放式管理模式的挑戰

受多方面因素影響，粗放型農業一直是農村尤其是山區農村農業發展的重要模式，粗放型種植業、養殖業等對生態環境造成了巨大的影響，生態振興視域下急需解決因農業管理模式引發的各種生態環境矛盾。這一傳統的農業管理模式使得植被覆蓋率明顯降低，并增加了水土流失問題的嚴重性，影響到農村生態功能，農村焚燒作物秸稈現象廣泛存在，化肥農藥主要依靠于農民經驗使用，缺乏科學的測量和指導，加劇了空氣污染和環境污染，化肥與農藥中含有一些無法消解的殘留成分，下雨過程中容易伴隨雨水進入到人們飲用水源中，不僅破壞了生態環境，也影響了村民的飲水安全。粗放式農業管理模式，農業生產簡單粗放，農業投入品沒有得到充分利用，導致農業面源污染反復堆積、積重難返。[10]從目前農業經營情況來看，主要以養殖業和種植業為主。全國農村畜禽養殖業規模化養殖比例不到40%。

2.3 農村環境管理機制不健全的挑戰

一方面，受傳統生活方式的影響，村民對環保的認識較淺，亂扔垃圾、亂堆雜物、亂倒污水等問題廣泛存在，新形勢下對農村環境整治項目和工作不了解、不支持、不保護，環境基礎設施投入后使用效率不高、愛護不夠；另一方面，新農村建設和產業發展進一步增大了農村環境管理難度，村莊空心化使得環境管理保護穩定性差，農民以外出務工為主，難以實現農業規模化、標準化生產。此外，農村環保仍然以基層政府為主，但是政府部門在農村環境管理方面的作用發揮不足，職能人員環保協調配合還不夠，加上人力資源、資金投入和管理技術滯后難以有效開展環境管理。二是農村污染治理機制缺乏。新形勢下僅靠農村環境保護是遠遠不夠的，還需要加強農業農村污染治理，但是從現實情況來看還沒有可借鑒的治理模式，還沒有因地制宜的包括環境管理思路、治理技術等在內的方案和實施方法，“村收集、鎮轉運、縣處理”模式還難以適應每個農村環境管理，農村生活垃圾“進城”不僅會滋生城市垃圾處理設施供需問題和風險，偏遠山區垃圾運輸也會增加環境管理成本，還有部分地區直接將垃圾填埋和焚燒處理，進一步加劇了環境隱患和農業農村污染問題。三是農村環境保護宣傳教育機制不健全。農村環境管理和保護需要一定的技術幫扶和支撐，這就需要宣傳教育，讓農村更為積極地融入環境污染治理工作之中。然而，目前農民傳統思想根深蒂固，環保意識和能力較為缺乏，而農村環境管理人員的缺乏又使得環境保護宣傳教育不足，即使部分農民想參與進來也“一頭霧水”。

3 生態振興視域下“三個典型”推進農村環境管理對策

3.1 以“云南普洱市分區使用模式”為引領，強化農村環境設施建設

首先，整合力量、加強環境基礎設施建設。一方面，嚴格按照要求逐步落實生態環境保護主體責任，強化農村污水處理與垃圾治理監督檢查和指導服務，由生態環境部門牽頭，以每季度為間隔，開展污水處理設施檢查和記錄監察情況，引導村民在做好污水收集、垃圾分類和設備運行工作，秉承先處理后外排原則進一步強化氧化塘建設。[11]另一方面，財政補助資金和村民自籌相結合支持污水垃圾設施建設，并成立專門的管理委員會，提供公益崗位打掃垃圾和組織清運。其次，開展村規民約、改善環境基礎設施。以村規民約為引領，在環境衛生、水系保護等多個方面形成了公約，引導村民提升環境管理和保護意識的基礎上，根據實際情況在安置點新增或改善有氧化塘污水處理設施、可回收和不可回收垃圾收集池，提供垃圾運送車輛并定期組織垃圾運送處置，在安置點新增沖水廁所，為防止新環境、新污染奠定基礎。最后，強化環境管理隊伍建設，實現環境管理設施最大化利用。嚴格按照農村環境保護規劃內容，配置村級環境管理隊伍，實施分區處理。在農村垃圾治理方面，以市級、縣城為核心延伸至周圍附近的村，堅持“戶分類、村收集轉運、縣處理”來開展環境基礎設施配置；另外少數偏遠然而條件符合的村莊，可在無害化處理原則下開展直接收集處理與防滲掩埋工作。在農村污水處理方面，以市域、縣城和城鎮為核心，建設統一化和集中性的生活污水收集管網，以城鎮污水集中處理系統為核心集中使用；對于其他規模較大的村莊來說，直接加強集中污水處理設施建設；而對于其他規模小的村莊來說，以某個區域為核心，將地理位置相近的多個村莊統一起來，以“連片處理”為原則開展生活污水處理設施建設；而對于地理位置偏遠，同時區域相對較為分散的村莊而言，可集中建設并裝備小型分散式污水處理。學習借鑒云南省普洱市農村環境管理做法，可以有效地解決農村環境基礎設施不足的問題。

3.2 以“內蒙古鄂爾多斯市五個行動”為引領，推進農業面源污染防治

一是因地制宜開展畜禽標準化養殖及糞污綜合利用行動。加強財政資金投入，支持各村莊畜禽標準化規模養殖的基礎上，推進標準化規模養殖場和示范場建設，并投入一定比例的資金解決養殖場糞污處理設施建設；以環境保護“三同時”制度為引領，加強規模養殖場、養殖專業戶等運營審核審批，加速規模化畜禽養殖場整改進程，根據養殖實際需要，建立一批廢棄物處理利用設施，基于“糞便墊料回用”“污水肥料化利用”以及“糞污專業化能源利用”，擴大畜禽糞污綜合利用技術的應用場景。二是開展秸稈焚燒及綜合利用行動。[12]以鄉鎮為單位成立秸稈焚燒巡查小組，圍繞農作物秸稈、雜草、生活垃圾等開展持續性的督導巡查，開展廣泛的秸稈焚燒宣傳教育，通過車輛、標語等多種宣傳方式教育村民認識到秸稈焚燒的危害以及如何正確利用秸稈，向村民詳細介紹具體的利用途徑，例如生產沼氣、秸稈養畜、過腹還田和秸稈青貯，實現源頭化解、農牧結合的防污染模式。三是開展地膜減控與回收利用行動。充分調研考證開展控膜行動，組織開展農用地膜回收利用示范點，推進廢舊農膜利用加工廠、村級回收點、地膜殘留長期監測點等工程建設。四是開展農藥科學使用與病蟲害防治行動。以農藥減量為原則，以科學使用為導向，推進專業化統防統治的基礎上，嚴格執行綠色防控政策，建立統防統治服務組織，擴大高效植保機械的使用范圍，加速蔬菜病蟲綠色防控示范區與農作物病蟲綠色防控示范區的建設工作，做好農藥使用記錄，強化農藥經營點監管。五是開展農業節水與化肥面源污染防治行動。以滴灌技術為核心加強水肥一體化示范區建設，推廣使用新型水溶肥，實施旱作區高效節水節肥，布局土壤墑情監測標準站與土壤墑情監測點，每隔一段時間應實施農田土壤墑情監測工作。另外，實施化肥零增長行動，重點實施智能配肥、水溶性肥料、機械深施、緩控釋肥、精準施肥等。

3.3 以“陜西安康市生態示范”模式為引領，完善農村環境管理機制

一是構建環保管理宣傳和參與機制。以普法、講法活動為行動，開展系統的環保理論教育、環境保護宣傳，鼓勵引導農民因地制宜探索環境保護和環境管理措施，整合力量來發展環境保護技術。二是構建環境保護執法監督機制。以生態文明建設項目為引領做好環保提前介入機制和公眾參與監督機制，實施環境保護信息和環境污染級別與危害信息公開，以轄區為基礎成立環境質量責任制，在基層工作中進一步落實環保與執法監督工作。三是形成資源生態補償機制，要求根據實際情況建立專門的財政環保預算機制，落實好生態補償收費，探索生態補償征收與生態修復治理，讓社會力量參與到環境管理。四是形成并持續優化環境保護考核機制，嚴格執行組織領導責任機制，讓環境管理和環境保護成為干部政績考核的重要選項，激勵各級領導干部加強管理。安康市在陜西省政策規劃下形成了一系列環境管理機制，這還需要結合各個農村實際情況去完善，強化生態環境管理示范，打造農村環境管理樣板對厚植生態振興基礎意義重大。