濟南市建設城鄉融合發展試驗區的迫切性和對策探討

楊雪純，沈忠明

(西南大學 商貿學院，重慶 402460)

1 濟南市推進建設城鄉融合發展試驗區的時代動因

1.1 新農村建設仍然存在著較大提升空間

黨的十九大以來關于鄉村振興發展戰略的要求，從總體規劃層面來看，鄉村建設取得了巨大的成功：鄉村產業供給側結構性改革取得巨大成果，農民收入增長速度穩步提升；我國鄉村農業產業經濟發展速度快，農民大眾對更好生活的需求得到了滿足；糧食總產量總體呈動態上升趨勢，連續5年超過6.5萬萬噸以上，不僅能夠自給，還能向外出口，為國家收入增加做出了巨大貢獻。但是從總體局勢為起點來看，我國當前城鄉融合發展仍存在諸多薄弱環節，在規范鄉村規劃、人與自然和諧共生、保護和傳承傳統村落文化、村政等方面都有著較大改善空間。濟南市的新農村建設同樣存在著較大的提升空間。

1.2 城鄉經濟二元化問題突出

20世紀70年代以來，改革開放之風大大促進了中國的經濟和社會發展。人民生活不斷改善，農業勞動生產率增長迅速，城鄉面貌發生了翻天覆地的變化，城鄉二元經濟問題逐年改善。然而，改進情況未能達到理想水平：由于城鄉二元經濟結構的存在是長期以來的持久性問題，根深蒂固，短期內難以根除。因此，這一問題的長期存在導致鄉村居民與城鎮居民的收入差距仍在進一步擴大，進而導致城鄉經濟結構間的矛盾整體激化。因而國家十分重視這一問題的解決，出臺多項助農惠農政策，多措并舉，在諸多方面取得了較為顯著的成效。但在當前來看，我國城鄉經濟發展仍處于失衡狀態，推進城鄉基本公共服務均等化舉步維艱。

根據黨的十九屆全國代表大會報告，“基本實現基本公共服務均等化”被視為2020—2035年的發展目標，進一步明確了從“總體實現”到“基本實現”的行動計劃和行動路線，提出了更具前瞻性的發展思路和更加務實的發展目標[1]。近段時間以來，農村地區的公共服務建設取得了顯著成果，城市與鄉村居民在醫療衛生、文化教育等方面得到了廣泛落實。即使這樣，城市與鄉村在基本就業、基本養老、基本生活等方面保障水平的差距仍是城鄉融合問題被動的關鍵，特別是在教育和衛生保健方面存在嚴重的缺陷。究其原因，有如下兩方面：一方面，我國農村人均受教育年限僅為7年，遠低于城鎮水平，教育起步晚、發展慢，對新生事物的認知較晚，這是鄉村文化教育水平提升速度整體落后于同期城鎮的主要原因。另一方面，城市人口相較于鄉村人口，對自己身體素質與體格康健的要求較高，愿意消費先進的醫療器械與技術，使得城鎮市民愿意從事相關工作，從而城市醫療人力資源充足，城鄉人力資源調配差距加大，并最終影響了城鄉基本公共服務協調的進展。

1.3 城鄉產業發展方向差異巨大

我國自古以來就是一個農業生產大國，農業發展水平長期處于世界前列。自20世紀50年代以來，我國社會主義工業化迅速發展，城鎮第二產業發展迅速，然而由于鄉村對外界經濟接觸較為欠缺，因而造成城市第二產業發展迅速而鄉村第二產業發展停滯不前，城鄉產業結構及經濟結構差距迅速擴大；20世紀70年代，新時期發展序幕的徐徐拉開，給中國經濟與貿易結構的創新升級提供了一個新的思路，這一時期二、三產業發展較為迅速，鄉村第一產業與其他非農產業在勞動生產率方面差異依然較大，鄉村經濟的以農為主，導致其他產業較為落后。這一現象在當前新時代發展下有所緩解。比如，當前國家所提倡的扶貧由“輸入血液”到“自主造血”，引導當前農業發展采用現代化生產方式及營銷手段，提高了商品生產率，獲得更大效益。盡管如此，鄉村產業發展仍有進一步上升完善的空間，如鄉村人才缺口巨大，對專業高質量人才回鄉助農吸引不足等問題，這些都需要進一步思考。

2 濟南市城鄉融合試驗區的區位條件

2.1 區位優勢

2.1.1 自然條件

濟南市坐落于山東省內中部偏西，地處黃河出山口形成的沖積平原之上。相較于西南地區的試驗區來說，平原面積遼闊，土壤肥沃，可利用土地面積大，為城鄉融合發展試驗區提供充足的土地資源。同時，濟南市地質構造獨特，泉水豐饒，因此一直被人們稱為“泉水之鄉”，是鮮有的坐擁山、泉、湖、城四大元素的城市，為濟南市城鄉融合發展試驗區旅游資源的開發做出了巨大貢獻，為濟南市鄉村特色小鎮的發展掃清了障礙。

2.1.2 經濟社會條件

濟南市試驗區經濟具有規模大、發展水平較高的特征；以棉花、小麥和玉米等為主的經濟作物，輔之以獨具鄉田旅游特色的花卉、植被等觀光植物，在農業互補性方面具有天然優勢[2]，為發展集一二三產業于一體的循環創意農業打下了優良基礎，也為試驗區相關政策的積極推進提供了良好的條件。

從社會建設的角度來看，濟南市長期在山東省詩歌辭誦、儒家文化的多元影響下，具有鄉村習俗的優良傳承。在社會秩序的維護中，存在著多元發展的特征，同時該地鄉村中也存在著部分黨政組織提供政策支持，為城鄉融合掃清障礙。

2.2 劣勢

一是鄉村產業起步晚，發展慢，難以支撐本地經濟前進。濟南市試驗區相對于市區落后閉塞，特色農業產業鏈發展不完善，阻礙了地方特色經濟的大規模發展，城鄉一體化深度不足。二是濟南市試驗區基本公共服務建設供給不到位，包括水利、電力、教育、醫療衛生等方面；三是隨著當前中國社會老齡化嚴重，加之鄉村產業發展滯于城鎮地區，省內外各大城市對青少年勞動力需求量大，鄉村勞動力及知識分子外出工作，導致鄉村“空心化”“留守普遍化”現象出現，人才大量流失，城鄉融合發展工作宣傳困難。

3 濟南市推進建設城鄉融合試驗區的迫切性

3.1 回應國家戰略要求

2021年2月21日，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》中強調，必須優先解決農業、農村及農民的問題，全面推進鄉村振興戰略，加快農業農村現代化進程。這一建議為濟南市解決鄉村振興問題做出了總體規劃，為當前和未來城鄉的良好融合鋪平了道路。同時也有利于加強濟南市黨對當地鄉村工作的全面領導，加強濟南黨委和各級領導書記對城鄉一體化的重視程度。為早日達成“十四五”時期農業農村發展的總體要求，濟南市政府全面進行體制機制完善工作，加強鄉村治理、統籌規劃，加強黨委農村工作指導小組建設以及工作體制構造，為最高質量推進城鄉一體化融合發展進程助力。

3.2 帶動城鄉經濟發展

國家改革方案中提出，要在全國范圍內踐行發展試驗區，細化到各省、各市、各區縣。濟南市政府及城鄉居民對此積極響應、貫徹落實新發展理念，堅定創新是國家整體發展的核心。落戶制度的推進能夠合理配置農村空余土地資源的所有權、經營權、承包權，對發展報告中提出的加強土地所有權和改變三權分置制度的要求做出了有力的回應，帶動了一二三產業間的間接效益，使得農民產量得到提高、改善生活質量的能力增強，農民權利也得到了更好的保護，一定程度上推進土地資源的規范化使用。

發展壯大集體經濟是增強服務功能、促進城鄉共同富裕進程、促進農業產業集約化專業化的重要物質基礎，搭建城中村改造合作平臺，有助于農村集體經濟的進一步拓展；同時，對于開發社會體系以及修改增加利益的機制也十分關鍵。建立協調一致的平臺，能夠為促進工業和鄉村的發展以及傳統文化、文化遺產的傳承助力。特色園區與小鎮的開發，有助于區域生態工業的發展、旅游業和旅游業的創造價值的增加以及高度熟練人才的培訓，同時也有利于鄉村就業、產業整合及資源開發[3]。建立生態產品價值實現機制，有助于鄉土特色的充分展示和產業生態化的推進，城市與鄉村的差異越大，特色互動性與體驗性就越強。

3.3 促進城鄉社會環境改善

濟南市政府公布濟青片區發展對策與方案，該方案致力于土地資源的充分利用、落戶制度的完善、特色小鎮的打造。這一決定的實現，通過新型農業科技的推廣，使得農民群眾進行專業知識學習，對于農村經營方式的調整、創造地方就業機會、保障社會安寧祥和、共同打造良好社會環境等有著良好的社會效益。

4 濟南市城鄉融合發展試驗區的基本思路及對策

4.1 基本思路

2021年3月19日，《山東濟青局部片區城鄉融合發展試驗區創建方案》公布，濟南市政府積極響應國家政策，并對土地建設、安裝制度、村莊建設等進行實踐研究。為城鄉一體化建立可持續的政治機制和制度是現代化的優先事項之一，濟南市政府積極致力于發展試驗區建設城鄉統籌和城鄉一體化進程的加快，重點在城市和農村地區住房的改善、提高城市宜居性和美麗村莊的民居建設，通過促進農村振興、提升城市宜居水平、打造建設美麗村居等加快城鄉融合進程，深入實現城鄉綜合發展，以期達到促進鄉村振興、深入貫徹城鄉一體化發展的效果。

4.2 對策

4.2.1 促進城鄉住房條件改善

2020年，山東省全面放寬大城市落戶限制，濟南市住房和城鄉建設局積極響應，在綜合發展試驗區優先執行，放寬對農業人口遷移和定居的制約，給予金融、社會保障，鼓勵落戶。這一做法，使得鄉村及鄉鎮居民的依法落戶得到了保障，有助于轉移過剩的農村勞動力，同時也有助于緩解城市勞動力不足的壓力，在一定程度上有利于城鄉融合發展試驗區的建設。

城鄉土地資源的有效利用是資源合理配置的重要組成部分。同年5月，濟南市住房城鄉建設局強調，我們必須堅持總基調穩步增長,深入實施改造老舊住宅區、舊建筑改造和出租住房建設,多向發展努力，不斷改善人民的生命安全。濟南市政府在棚改舊改方面成果顯著，取得了“百日清零”的戰績，產生的優秀成果與政府組織的多方努力是分不開的：首先，為這一重大舉動增設文件，提供制度保障，達到每日、每月對其工作進行總結反思；其次，濟南市人民政府堅持在任何時候都把人民的利益放在所有利益的最前列，極力打造人民舒心、百姓放心的服務型政府，獲得了廣大市民支持；最后，濟南市人民政府對受到該整改項目影響的人民群眾進行妥善安置，加快安置房建設，保質保量。濟南市政府的這一系列舉措，為城鄉基本公共服務均等化做出了重要貢獻。

4.2.2 提升城市宜居水平

宜居城市是人民對美好生活的向往。濟南市把城市基礎設施、環境建設置于至關重要的位置，并將城市質量作為工作重點。2021年4月，濟南市城市品質提升百日攻堅戰打響，城管局、水利局等多部門攜手共進，在修整破舊路面、治理排水設施、垃圾分類治理、占道經營等19個常見問題上進行精細化整治突破，有助于增加城鄉居民生活舒適度，提高城市和農村居民的生活水平和幸福指標，切實感受到城市與鄉村發展的魅力所在。

4.2.3 打造建設美麗村居

打造建設美麗村居，有助于農村人民群眾生活工作環境的改善以及鄉村振興政策的進一步推進。濟南市政府在保持原有的山、泉、村生態環境資源的基礎之上，結合當地淳樸的民風民俗，以當地具有歷史文化價值的山川河湖為資源優勢和文化特色，力圖打造集觀光體驗、傳統村居保護、農家餐飲、娛樂休閑為一體的綜合體。這一系列決策深入貫徹了鄉村振興戰略“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，對于增加鄉村居民收入、提高居民生活水平具有巨大成效。