耕地保護與綠色發展

楊鵬麗，王莉莉，程 博

（當陽市自然資源和規劃局，湖北 當陽 444100）

改革開放以來，我國經濟社會發展進入到工業化、城鎮化與市場化的飛速發展階段，項目建設大量占用耕地，造成城市發展與耕地保護的矛盾日益突出。疫情之下，經濟發展被擺在了首位，面對糧食安全、耕地后備資源嚴重不足、土地污染等情況，耕地保護工作迎來新挑戰，但絕不能放松。

1 耕地保護的重要性

習近平總書記曾對耕地保護工作作出重要指示。他強調，我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關系十幾億人吃飯大事的耕地保護好，要實行最嚴格的耕地保護制度，像保護大熊貓一樣保護耕地。耕地作為我國最為寶貴的資源，保護耕地絕不能有閃失，我們一定要清醒認識新形勢下耕地保護的重要性。

1.1 嚴格保護耕地是保障糧食安全的需要

2020年國務院印發《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》要求各級政府采取有力措施，切實穩定糧食生產，牢牢守住國家糧食安全的生命線。所謂土為糧之母，民以食為天，耕地作為糧食產出的載體，耕地面積及質量的保障才是糧食安全的保障。習總書記多次提到“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上”“保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產的命根子”……耕地保護關乎國家興衰、人民生計，所以說保護好耕地，就是保護好我們的生命線。

1.2 嚴格保護耕地是維護現代農業發展命脈的需要

中央多次強調穩住農業基本盤，做好三農工作，首要是穩住糧食產量和重要農產品供應。而穩住糧食產量和重要農產品供應，必須穩住耕地面積。耕地作為農業最基本的生產資料，人類對它的依賴和利用在不斷增強，所以保護好耕地，才能更好地服務農業轉型升級，才能推進經濟社會綠色發展。

1.3 嚴格保護耕地是生態文明建設的需要

耕地作為重要的自然資源要素，在調節氣候、凈化環境、涵養水源、維持生物多樣性、防止水土流失等方面發揮著不可或缺的作用，是生態系統重要組成部分。耕地作為生態的載體，其利用變化會引起各種生態系統的變化。黨的十八大提出生態文明建設之后，國家對耕地保護提出“數量、質量和生態”三位一體的保護目標，以促進耕地等農用地、灘涂沼澤地等未利用地、各類建設用地協調發展。

1.4 嚴格保護耕地是社會穩定的需要

為了提高耕地資源利用效率，緩解人地矛盾，保障國家糧食安全，實現社會穩定及可持續協調發展，國家將耕地保護納入基本國策，作為一項基礎性長期性的工作來抓。同時為了制止亂占耕地、破壞耕地行為，1997年《刑法》增設“破壞耕地罪”“非法批地罪”等。《中華人民共和國基本農田保護條例》對基本農田實行特殊保護，要求嚴守耕地保護紅線，促進農業生產和社會經濟的可持續發展。

2 耕地面臨的現狀及原因分析

2.1 耕地面積減少

自然資源部公布第三次全國國土調查主要數據成果中我國耕地面積12798億hm，相比“二調”，10年間我國耕地面積減少了753.33萬hm，減少的主要原因是農業結構調整和國土綠化等。根據三調相關要求，在耕地上種植果樹、林木、挖塘養殖，或是國土綠化等地塊，不再按耕地調查，而是按實地現狀調查為種植園等地類，標注為可恢復。就目前現狀，耕地面積減少的局面并沒有得到很好改善。

2.2 耕地“非糧化”仍未得到有效控制

一是耕地產出小于其他地類產出，農民在種糧無利可圖的現實下，出現種地意愿不強的現象，衍生出私自變更耕地類型、調整農業結構情況，例如旅游沿線的耕地被農民自發改成果園或采摘園，種植林木用于觀賞，平原一些區域將耕地挖塘養魚養蝦等等，特別是城鄉結合部或發展較好的一些區域，耕地拋荒、自然退耕、災毀等“非糧化”現象尤為突出。二是基層管理對這種“非糧化”情況基本處于默認狀態，在耕地農業結構調整上不會干預太多，甚至會主導支持成片范圍的農業結構調整，認為將耕地進行農業結構調整既可以增加農民收入，又防止了“非農化”，認為這種“雙贏”的操作并無不妥，但卻忽略了耕地最主要的功能是糧食生產。

2.3 項目建設或農村亂占耕地現象較突出，“非農化”屢禁不止

每年工業項目建設、臨時用地、農村村民住宅、農村產業發展、村級公共服務、設施農用地等各類新增非農建設用地占用耕地的情況時有發生，據土地衛片執法檢查結果顯示，每年未批先建、少批多占，未供即用等違法占用耕地面積達500hm。主要還是因為：一是地方政府一直保持經濟優先發展的理念，在保糧袋子和錢袋子上更傾向錢袋子，過分追求工業化、城鎮化帶來的GDP增長，攤大餅式地建造各類工業園區、產業園區，而忽略了耕地保護的重要性。二是基層部門宣傳不夠造成農村村民耕地保護意識欠缺，一些村民誤認為對自家的耕地擁有絕對的所有權和使用權，想干什么就干什么，在耕地上建房擴宅、搭建養殖場等現象層出不窮。

2.4 基層耕地保護意識不強，執法能力有限

基層干部對耕地保護政策把握不準，執法出現寬松軟情況或者忽視群眾基本權益暴力執法等情況時有發生。

自機構改革以來，自然資源執法力量是否下放并未給出定論，從目前部分鎮處試點看，并未達到預期效果，主要表現在：一是在自然資源管理上，縣市-鄉鎮-村的監管體系并未完善，在基層未做好準備的時候，將基層自然資源的人、財、物全部納入鄉鎮地方黨委政府管理，出現了只服從地方黨委政府的安排，不理會上級主管部門工作要求的情況。二是政策執行力大打折扣。基層工作人員基本會被串崗使用，在自然資源管理方面的專業知識不全面，導致上級主管部門下達的任務后，基層很難按時間高標準去完成。三是基層學習不夠，自然資源保護力量整合不到位。自然資源管理涉及面廣，包含了山、水、林、田、湖、草、沙等的管理，國土空間規劃、土地、礦山、林業、生態環境保護等業務的開展，政策性強，專業性高。納入基層管理后，執法等工作人員疏于對自然資源政策知識的學習，疲于應付基層各項業務，對全方位開展自然資源保護、生態保護，各類自然資源執法表現出業務不精、無暇管理等情況。

一是違法行為發現不及時。耕地保護巡查基本靠信息員巡回檢查，人力監控往往不能實現全面覆蓋，加上一些位置較為隱蔽，不能及時發現和制止違法行為，目前基本依賴衛星監控，待每月或每季度衛片下發后，被動查處。二是違法行為制止難。對違法行為的查處制止很難由一個部門做到位，行政執法失之于寬松軟的問題仍然存在，比如常出現一些違法違規現象暴露后，執法人員一到現場違規行為就停、執法人員一走又干的局面，最終形成違法事實。三是違法行為查處執行難。在實踐中，由于部門之間執法理念上有差異，實現聯合執法、形成執法合力還存在諸多問題，聯合執法還有待于進一步完善機制，協同行動。違法案件執行中，當事人推三阻四不愿接受調查、不肯執行，巡查部門唯一能做的是移交公安、法院、檢察院等部門執行。以一般的土地違法案件的辦理時限為例，根據現行自然資源管理法律法規，行政處罰法的程序等相關規定，辦理時間上少則二、三個月，多則半年一年才能結案，導致違法案件查處虎頭蛇尾，久拖不決，有的甚至結不了案，這樣給自然資源違法案件的執行帶來難度。

一是耕地后備資源的區域分布不均衡。發展滯后一點的西部耕地后備資源占到全國近一半；經濟發展好一點的地區經過多年持續開發利用，耕地后備資源基本枯竭，在省域內實現占補平衡也越來越難。二是耕地質量良莠不齊，無法滿足占優補優。目前耕地占補除了耕地數量占多少補多少，對耕地類型、糧食產能的占補也提出了占一補一要求，杜絕以劣補優；部分地方耕地質量不高，等別或糧食產能無法達標，也需通過跨區域調劑、買賣水田、糧食產能等，但也是杯水車薪。三是耕地土壤污染得不到改善。為了糧食高產、化肥農藥無節制地投入造成土壤板結；同時良田周圍的工業項目也破壞了耕地部分生態功能。

3 耕地保護的建議和意見

雙保矛盾下，綠色發展成為新形勢，依法保護耕地更是任重而道遠，可從以下方面繼續推進：

3.1 注重普法宣傳，加強法治意識

采取傳統加新興媒體宣傳方式，如印發宣傳單、制度上墻、上門、電視廣播、微博、微信、建立公眾號等對耕地保護工作進行引導宣傳；也可將基本農田“五不準”制度宣講到村、組、戶，讓基層干部群眾知曉具體內容，增強制度執行自覺性。同時也可聯合公安、檢察院、司法、農業等部門，在“4.22”地球日、“6.25”土地日、“12.4”法制日、普法等活動日，線下舉辦耕地保護、土地執法等土地管理普法講座，發放耕地保護等法律法規宣傳單、有針對性地開展執法活動等，增強廣大干群的依法用地、依法管地、依法保護土地的意識，提高全社會參與自然資源管理的積極性、主動性，進一步強化了“保護耕地、人人有責”意識。

3.2 強化政府責任，堅守紅線不碰高壓線

地方政府也應從大局出發予以貫徹落實，不能以碰紅線的態度來發展經濟，推動城鎮化建設；不能以耕地產出小于工業產出的態度，容忍亂占耕地行為；更不能以發展政績，動搖堅守耕地紅線的決心。耕地保護作為各級政府考核責任目標，應認真執行市、鎮處、村組、戶層層簽訂的耕地保護目標責任書，將耕地保護納入年度考核內容。

3.3 建立網絡預警，提前介入管理

一是利用好12336違法違規舉報電話、微信平臺、違法信息系統、衛片信息系統等建立的綜合執法監管平臺，對于衛片提取的疑似圖斑、相關線索等進行嚴格核查、及時交辦處理；二是建立耕地保護預警網絡，建立由市、鎮、村、組、戶五級參與的基本農田保護微信群；同時成立由鎮（處）行政一把手負總責、農業農村、自然資源所為中心、各村信息員為基礎的動態監察隊伍，配備GPS定位系統手機。信息員在開展動態巡查中，可利用手機工作寶信息平臺將巡查情況及時向鎮處和市局匯報，發現違法占地行為，第一時間到現場進行制止，盡量做到早發現、早匯報、早制止。

3.4 打擊違法行為，建立長效機制

一是強化巡查人員責任，加強動態巡查。對自然資源動態巡查人員，簽訂動態巡查責任狀，開展自然資源全域巡查，充分發揮動態巡查人員在自然資源執法、農業執法監察中的“千里眼”“順風耳”的作用，著力將違法行為“發現在初始、解決在萌芽”。二是加大違法違規行為嚴厲查處力度。結合土地衛片執法監督檢查、土地例行督察、別墅清理、大棚房清理、農村亂占耕地建房、耕地“非農化”“非糧化”問題專項清理等整治工作，分類制定整改措施、處罰措施、管理辦法，為后期耕地保護、土地執法方面提供經驗。三是通報一批，對耕地保護不力不嚴造成惡劣影響，或屢禁不改的，處罰一批通報一批。2021年自然資源部通報了多起農村亂占耕地建房的案例，起到很好的震懾作用。四是為防止“反彈”，陷入拆后重建的怪圈，應利用衛星遙感等技術手段，對耕地進行全天候監測，對新增亂占耕地現象實行“露頭就打”，形成耕地保護長效機制，切實做到對遏制農村亂占耕地實行零容忍，嚴厲打擊各種違法占用耕地行為。

3.5 加強聯合執法，實現部門聯動共管

一是建立農業農村部門、自然資源部門、紀檢監察機關、公安機關等聯合辦案制度，形成辦案合力；同時實行抄告制度，對發現的違法占用耕地，違法用地等及時向鎮（街道）、城管、農業、環保等部門進行抄告，共同制止打擊違法違規行為。二是相關職能部門要以最嚴厲的法律手段和制度問責來查處土地耕地違規違法行為，對違占耕地要“絕不手軟，絕不姑息”，切實讓法律法規“長上牙齒”；三是可建立“縣—鎮—村—組”四級巡查舉報網絡，發現亂占耕地違法建筑事件，應馬上制止，依法查處，使違法者得到懲戒，警示后來者。

3.6 加大國土整治，改良土壤質量

在土地開發整理時逐步推行剝離耕作層再進行開發整理，項目完成后再將原耕作層的土壤覆蓋在新開發的土地上，對建設用地占用耕地的，要求占用耕地的單位將所占用的耕作層的土壤用于新開墾的耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良；同時通過旱改水等項目，提高耕地質量等。

3.7 加強隊伍建設，切實保護耕地

一是加強基層干部對新《土地管理法》《土地管理法實施條例》等法律法規的學習，強化耕地保護意識，進一步壓實耕地保護責任。二是充實執法人員，加強基層執法力量，同時也要加強執法監察業務知識的學習培訓，掌握法律知識，進一步提高履職盡責及辦案水平。三是公正執法，維護群眾利益。對于非法的違規行為，要做到嚴肅查處；對于不同情況要善于分類處置，做到既保護耕地又不引起群體沖突。

保護耕地是就是保護生命線，切不可本末倒置。在既要保經濟發展、又要保耕地紅線的雙重壓力下，我們更要依靠法治保障，創新思維和工作方法，嚴格耕地保護，努力實現經濟綠色發展。