瑞安市農產品質量安全監管現狀與建議

孫威怡

（瑞安市馬嶼鎮公共服務中心，浙江 溫州 325208）

1 前言

農產品是人類賴以生存的物質基礎，其安全關乎民生健康，嚴抓不怠。近年來，人民對于農產品質量安全問題關注度逐年上升，2018 年“中央一號文件”明確提出了“走質量興農之路”，“加快推進農業提質增效”等要求，全國農業工作會議也將 2018 年確定為“農業質量年”。因此，切實維護人民群眾“舌尖上的安全”，夯實農產品質量安全監管“最后一公里”，必須對政府實施農產品質量安全監管工作提出更高的要求。

根據我國《食品安全法》以及相關法律、法規、規章及規范性文件的規定，我國的食品監管職能分多部門承擔。根據2018年《國務院機構改革方案》以及相關部分的規定，目前中國國家層面承擔食品安全監管職能的主要機關為國家市場監督管理總局、國家衛健委、農業農村部等。我國的食品安全監管體系仍然屬于多部門監管體系，而農業農村部負責的農產品質量安全監督監管，因農產品與食品概念的交錯重疊，使得在行使職能上也與其他相關職能部門產生了重疊。

基于此體制下，本文將圍繞瑞安市的農產品質量安全監管這一主題展開研究，根據瑞安市的基本情況，分析現狀中所存在的問題，進一步探討后續發展的問題。

2 瑞安市基本情況

2.1 農業、經濟概況

瑞安市位于中國黃金海岸線中段，地處上海經濟區和廈漳泉金三角之間，屬江南，轄12個街道、2個鄉、9個鎮，陸域面積1350km海域面積3037km戶籍人口125.92萬人，2019年全市糧食播種面積達1.57萬hm，總產9.848t。2021年末戶籍人口125.63萬人，2021年全市實現農林牧漁業總產值42.11億元，國民經濟三次產業結構為2.4∶46.4∶51.2，按常住人口計算，全市人均生產總值75442元。

2.2 農產品質量安全監管現狀

瑞安市農業農村局負責食用農產品從種植養殖環節到進入批發、零售市場或生產加工企業前的質量安全監督管理以及動植物疫病防控、畜禽屠宰環節、生鮮乳收購環節質量安全的監督管理。市場監督管理局負責食用農產品進入批發、零售市場或生產加工企業后的監督管理。兩部門形成監管合力。2019年，瑞安市全面實施合格證與追溯碼證碼合一的“智慧云碼”新機制。2019年內，全市539 家規模生產主體納入智慧云碼系統，消費者通過掃描二維碼，可隨時查看農產品生產信息以及主體基本信息，實現從田頭到餐桌的閉環追溯。制定實施 23項農業地方標準，全市標準化面積2.53萬hm標準化生產率63%。加大執法力度和懲治力度，持續保持農產品質量安全領域高壓嚴打態勢。制定網格化“田長制”，落實屬地責任，明確任務清單，涉農鄉鎮（街）均配備農產品快速檢測室，配備監管員、檢測員。2020年累計出動執法人員2282人次，立案查處187起，移送公安12起，罰沒款0.45萬元，涉案案值662.52萬元。今年以來，出動人數696人次，一般程序67起，簡易程序11起，移送司法機關3起，涉案案值224472.4元，罰沒款140277.34元。2021年，瑞安市被評為“國家農產品質量安全縣”也是當年溫州市唯一的食用農產品產地準出試點市（縣）。

3 存在問題

3.1 監管資源重復配置

由于農產品質量安全監管在職責范圍中與其他部門出現的重疊、模糊，以及我國建立在食藥監、衛生、農業、質監、出入境檢驗檢疫等多個部門共同負責基礎上的食品安全監管體系，監管也難免出現監管資源重復配置現象。各部門下屬或者內設有相應的檢驗機構、人員并不互通。例如農業農村部門下屬的質量檢測中心、快檢室，市場監督部門的檢測中心、食品藥品監督管理局下設的快檢室等，這種重復管理的模式使得檢驗資源出現重復配置，雖然農產品與其他食品的檢測各有側重點，但在檢測設備、人員配置等方面完全可以共享互利。另外，檢驗機構出現已配置的人員或檢驗設備運用不足或者緊缺的不均衡現象，也難免帶來重復檢驗的現象。這種問題是監管模式不合理造成的。這種多頭管理，導致監管效能降低，產生監管環節間隙，甚至可能造成監管真空，讓不良企業有機可乘，同時交叉監管造成監督成本過高，監督效果不理想的情況出現。受困于我國人口基數大、各地發展不均衡、貧富差距較大、公眾對于食品安全的期望值不同，存在參差不同的多元化需求，我國實行單一機構監管成本高，困難多。2013年3月我國啟動了機構改革，整合了原食品安全辦公室、原食品藥品監督管理部門、工商行政管理部門、質量技術監督部門的食品安全監管職能，組建了新的食品藥品監督管理部門，對食品實行集中統一監管。2015年4月24日，第十二屆全國人大常委會第十四次會議修訂通過新的《食品安全法》，以法律的形式確認了這一改革成果，但在實踐過程中協調機構存在“虛化”與“重疊”現象，效果較差。

3.2 監管相關系統效益差

一是生產者參與追溯管理的積極性差。生產者的平均文化程度較低，對“智慧云碼”追溯平臺這一新平臺操作有畏難情緒，且追溯系統上報內容操作繁瑣、信息收集效率差，與原有市場要求黏貼的標簽功能重合，加之生產者缺乏品牌意識，難以直接觀察到對產品的銷售的顯著效益，導致落實追溯工作困難。二是銷售者普遍文化程度不高，多數農產品銷售人員未進行從業培訓，缺乏農產品質量安全管理知識，索證索票、進貨查驗意識不強；通過基層檢查發現，不少商戶在保存農產品進貨憑證方面存在不規范、殘缺不全的情況，有的甚至未按要求留存單據。三是消費者了解程度低。消費者對于追溯系統不了解，甚至不知道該平臺的建立，無法監督、要求生產者和銷售者使用追溯系統。四是追溯平臺相互獨立、功能重合而數據不共享、使用價值低。國家平臺、省級平臺和部分縣級平臺均已建立，卻各立一戶，數據不能共通，不同省份、縣市追溯標準不統一，使用情況也不均衡，應用價值低。

3.3 基層治理能力有限

一是社會層面，瑞安市人民的人均教育水平、收入水平相對一二線城市有顯著差距，對于食品的要求還較多停留在數量需求，還未發展到食品安全需求層面，對于相關法律法規不了解，維權意識差，維權能力弱。越到農村，許多生產、經營者主體責任不強、法制觀念不高，責任意識淡薄，在農業生產過程中藥品投入不規范、不合法，貪便宜、圖省事，抱著不被發現就沒事，打擦邊球的心態得過且過。而消費者因缺乏法律教育，較難在權益受損時根據法律保護，食用導致的安全問題受多因素，溯源確定為農產品為原因有較大難度，這方面需要更多有資質的第三方鑒定機構的建立，目前這類鑒定機構可能僅在較發達城市存在，鄉村部分長期缺位，更導致了鄉村農產品質量安全問題維權困難。二是基層法治治理力度弱。在縣市農業局中保有農業執法大隊，而到了街道鄉鎮，部分下放的執法權由所在執法中隊進行執法，未下放的權限需要上報到縣市農業執法大隊，層層審批，過程繁瑣復雜，因農產品對新鮮度的講究，層層上報引起的遲滯讓農戶的配合意愿也降低。與此同時，基層執法中隊由于承接各線執法，上面千條線、下面一根針，也很難針對農產品生產過程中的違法行為開展密集的定期檢查執法。基層執法力度不足，各種監督檢查多流于形式，專項整治不徹底。三是農產品監管人員無執法權。瑞安市農產品安全監管人員共35人，其中市局工作人員5人，人員身份組成中，事業編制為12人，其余均非體制內工作人員。事業編制人員所屬并非執法大隊，無執法權，非體制內人員更是不能執法，這導致了直接進行監管的人員并無執法權，通常只能做口頭勸說，而無法進行處罰。農戶對于沒有執法權的農產品監管工作難以形成重視。四是基層農產品快檢制度成果有限。農業生產周期長、產量大，許多生產過程中的不合法行為被稀釋，現瑞安市的農產品質量抽檢是在從種植養殖環節到進入批發時進行抽檢，已經較難發現生產過程中存在的不合法行為，加之基層設備落后、試劑單一、人才流失嚴重，抽檢效果極為有限。

4 發展建議

4.1 加強協調監管部門間協作

目前我國在食安方面于組織結構、法律建設上還有許多有待完善的空間。近年來，有多地進行現有機構合并、實行食品安全監管大部制改革的試點，也有不少合并現有機構、實行食品安全監管大部制改革的呼聲，但瑞安市作為浙江沿海縣城，受限于經濟與文化，建議仍以協調為主。首先，要調動各部門協作積極性，讓各部門單位在合作中收到正反饋，組織交流會，對一些難點或者重疊問題進行合作探討，對一些共同問題協同合作解決。二是要進一步明確細化各部門職責，如農產品與食品兩者定義間的區別，減少定義模糊導致的重疊情況下的都不管或者搶著管。清晰的定位能夠讓職能行使更順暢。第三，可以協調相關部門單位人員輪崗，加強人際關系的聯結，促進部門間的協作，從而最終實現以科學配置增量資源，堅持節約高效，避免重復建設，統一調配檢驗儀器設備，集中對重難點項目進行攻克。

4.2 完善系統應用

第一，完善系統內容信息錄入。目前瑞安市農產品追溯系統可錄入內容豐富，但由于內容全部需要生產主體手動錄入，操作復雜，導致錄入結果不規范、效率低。可考慮引入物聯網技術，減少信息采集與處理方面的工作量，降低人工成本，激勵政府與企業構建農產品追溯系統平臺。第二，擴大系統應用范圍。孤立的農產品追溯系統能起到的作用微乎其微，生產者與銷售者的應用積極性不高，但以此為數據基準，輻射各個方面能發揮極大效用，如：（1）作為生產企業信用分類的數據基礎，建立農產品質量安全信用分類模式，對農產品生產者進行評分確定其信用等級，根據信用等級的高低確定不同的監管要求。（2）將其作為準入準出市場的依據，提出更高的市場要求，也方便了消費者行使監管權。（3）食用農產品可追溯信息化建設有助于提高交易數據的客觀性，推動實現動態的大數據分析。從政府決策角度看，可從宏觀角度調控、穩定貨量和物價等方面，為監管部門和從業者提供數據分析信息，促進產業的健康發展。平臺數據還能為平臺內經營者提供金融配套服務。

4.3 加強基層治理

建議結合本地狀況完善地方性法規、技術規范，農產品有明顯的地域特征，國家法律法規無法完全適配地方特色，需要地方及時填補相應空缺，開展相應的專項檢查。廣泛開展法制宣傳與培訓，增強公眾的法治意識與參與監管的理念。強化監管人員責任意識，加強倒查監督。當農產品出現安全問題，追究農產品生產者、銷售者的責任同時，要嚴格倒查各個環節監督執法人員是否存在失職行為，如有失職，絕不姑息。四是提高執法人員數量，對外擴招執法人員用于農業執法等，彌補目前執法人員人手不足的現象。