科學開發(fā)利用農村土地 引領鄉(xiāng)村振興興村富民

梁從斌

（興山縣自然資源和規(guī)劃局，湖北宜昌 443700）

當前山區(qū)農村土地經營中存在著一對比較突出的矛盾：一方面是集體經營的土地和山林拆分殆盡，喪失了發(fā)展集體經濟的資源和空間；而另一方面隨著農村城鎮(zhèn)化，村農戶經營的很多耕地、經濟林質量差，地塊分散，耕作難度大，加之農村青壯年勞動力外出打工，留下年老體弱者和婦女耕種土地，種植傳統(tǒng)糧油作物，成本高，土地產出效益低，土地流轉困難，土地荒蕪或種應付田的現(xiàn)象非常嚴重。為化解這一難題，改變農村土地保障功能弱化、效益低下和集體經濟薄弱的實情，結合農村土地新政，針對農村高標準基本農田整理、農田水利建設、推廣農業(yè)新技術、合理利用和改良土壤等鄉(xiāng)村振興這一千載難逢的機遇，要在全縣農村大力推進全域國土綜合整治，充分合理節(jié)約集約開發(fā)利用農村閑置低效土地，高標準重建集體經濟田，高質量推進林果產業(yè)化經營的想法，為全縣創(chuàng)新農業(yè)經營方式，發(fā)展農村集體經濟，提高農業(yè)綜合效益，實現(xiàn)興村富民目標探索出了一條新路子。

1 全縣農村集體土地開發(fā)利用現(xiàn)狀

根據興山縣第三次國土調查數(shù)據統(tǒng)計，全縣擁有土地總面積231717.05hm。其中林地面積200556.34hm，占總面積的86.65%；耕地15514.6hm，占總面積的6.70%；種植園用地5232.68hm，占總面積的2.26%；城鎮(zhèn)村及工礦用地4559.59hm，占總面積的1.97%；水域用地2284.33hm，占總面積的0.99%；交通運輸用地1782.46hm，占總面積的0.77%；其他用地1719.39hm，占總面積的0.74%；水利設施用地55.43hm，占總面積的0.02%；草地面積10.52hm，濕地1.71hm。在耕地面積中，人均720m，低于全國1.39畝的水平，并呈現(xiàn)逐年遞減的局面。現(xiàn)有耕地中，坡度25度以上的坡耕地占60%，中低產田（地）約占80%。全縣農村經濟總收入受地形地貌的限制和人為活動的影響，南部高山、半高山地區(qū)土地貧瘠，人口較少，土地資源開發(fā)利用程度較低，大部分耕地都退耕還林；中部、北部的低山平壩區(qū)，土地肥沃，地勢平坦，水利設施較好，人口密度大，人均耕地面積少，絕大部分后備土地資源已被開發(fā)利用。多年來國家高度重視農業(yè)農村發(fā)展，對農村集體土地流轉、發(fā)展村集體經濟、土地適度規(guī)模經營賦予了新意，不斷加大了土地整理工作力度。全縣2009～2019年間，投資土地開發(fā)建設項目20多個，投資4.67億元，高標準完成13730.17hm的土地開發(fā)整理專項建設，新增耕地1364.96hm，在很大程度上緩解“吃飯”與“建設”的矛盾，使耕地生產能力得到提高，解決了大規(guī)模、低效利用耕地和浪費土地資源的問題，耕地生產能力普遍提高了10%～20%，生產成本降低了5%～15%。農田生產條件和村莊建設的格局明顯改觀，布局更加合理；農田生態(tài)景觀和生態(tài)屏障功能進一步發(fā)揮，當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境得到改善，全縣部分土地做到合理開發(fā)利用。未來五年內，全縣將重點推進“土地要素集約、生產功能集成、農業(yè)產業(yè)集聚、爭創(chuàng)新型城鎮(zhèn)化”的戰(zhàn)略，建成基本農田保護區(qū)、沿河高效柑橘帶、高山康養(yǎng)示范區(qū)、半高山的優(yōu)質茶葉基地、特色觀光農業(yè)五大板塊，力爭全域國土綜合整治面積0.67萬hm以上，創(chuàng)建國土資源節(jié)約集約利用模范縣。

2 全縣農村土地資源利用中存在的問題

由于受資金、技術、人才及政策等多種因素制約，全縣農村土地資源浪費量還是相對比較大，長期的不科學、不規(guī)范的土地利用，造成了大量土地質量下降與生態(tài)系統(tǒng)破壞，極不利于農村土地資源的持續(xù)利用。

2.1 耕地面積逐年減少，可墾耕地后備資源極為有限

隨著農村城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，建設用地逐年增加，同時近幾年來山區(qū)農村土地棄耕拋荒、實施生態(tài)退耕、小流域治理和建設占用，使耕地面積急劇減少。前些年全縣已經實施土地整理是農田建設面積較大、較易整理的地塊，以后可以通過簡單開發(fā)能夠成為耕地的已不多，且難以成片集中，難度也要比以前大得多，無法利用，耕地墾殖率極低。

2.2 耕地質量明顯下降，農業(yè)產業(yè)結構不盡合理

全縣大部分屬邊遠偏僻山區(qū)，耕地面積大，但耕地質量普遍差；沿河一帶經濟、交通等自然條件相對較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地面積少，人口密度大，人均占有量低。在種植結構上，以糧食作物為主，經濟作物比例偏低，高效農業(yè)尚處于示范階段，使土地的產出率低。在農副產品價格稍偏低或遇自然災害的年份，農業(yè)生產投資回報率等于零，甚至為負數(shù)，嚴重挫傷了農民種糧和經營土地的積極性，少部分農民出現(xiàn)棄耕撂荒耕地，阻礙了全縣農業(yè)經濟的發(fā)展，使全縣農村經濟發(fā)展速度低而不穩(wěn)，處于徘徊狀態(tài)。

2.3 土地經營零星分散，集約規(guī)模經營難度較大

部分農戶耕地較少，農村剩余勞動力輸出難，農村中隱藏著不穩(wěn)定因素。全縣在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于土地面積分散且不成塊，承包時將土地分為若干等級，然后按人或勞力進行承包，每戶承包的土地少則5塊，多則10塊，每塊耕地面積大則0.33hm，小則333.33m，每戶經營的土地堆星、分散，既不利于機械化耕作和水利灌溉，更不利于集約規(guī)模經營和發(fā)展大宗農業(yè)。加之集體土地使用權流轉機制不健全，土地使用權隱形交易頻繁，引發(fā)糾紛和矛盾也不少；部分農戶土地無力經營，寧可閑置荒蕪也不愿意流轉；人多地少的農戶外出務工又被土地拴著，這是當前農村經濟停滯不前難以集約發(fā)展的重要原因。

3 合理開發(fā)利用集體土地的對策建議

3.1 以科學發(fā)展為指導，確保農村土地利用規(guī)劃合理

一是要制定統(tǒng)一的規(guī)劃方案。結合全縣國土空間規(guī)劃、第三次全國土地調查和土地利用總體規(guī)劃修編，加強土地利用現(xiàn)狀調查評價，完善全縣土地農村土地利用規(guī)劃和實施方案，美麗鄉(xiāng)村村莊分類布局多規(guī)合一和村莊規(guī)劃，加強各類涉農資金的整合，統(tǒng)籌安排，集中使用，做到農村各項基礎設施建設統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實施。二是穩(wěn)定基本農田保有量。對全縣現(xiàn)有和開發(fā)的集體耕地，應按規(guī)定的比例劃入基本農田保護區(qū)的范圍。對劃定的基本農田保護區(qū)要逐塊登記造冊，立碑保護，嚴禁各類建設占用，確保農民的基本口糧田不減少，堅決杜絕基本農田“非農化”和“非糧化”。積極爭取土地整理復墾項目，對已荒蕪的耕地要開展土地整理復墾工作，以增加有效耕地面積，提高耕地質量，增加集體收入，改善農村生產條件和生態(tài)環(huán)境。三是要完善農村土地合理利用機制，重點是要完善領導協(xié)調、專項資金管理、競爭激勵等機制，形成責、權、利明確，上下聯(lián)動、齊抓共管的工作格局，全面提高農村土地節(jié)約集約綜合利用宣傳，深入研究，突出重點，增大社會及公眾的參與農村土地開發(fā)利用力度。

3.2 主動出擊抓機遇，依托全域國土綜合整治促開發(fā)

全縣將緊緊抓住“全域國土綜合整治”的機遇，有序開展縣域鄉(xiāng)村閑置集體建設用地、閑置宅基地、村莊空閑地、廠礦廢棄地、道路改線廢棄地、農業(yè)生產與村莊建設復合用地及“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）等土地綜合整治，圍繞“山上山下融合共進”發(fā)展策略，按照“一鎮(zhèn)一業(yè)、一村一品，多種經營”的要求，根據自己的資源優(yōu)勢、自然條件、社會經濟條件等利用閑置土地發(fā)展多種經營興村富民，開發(fā)丘陵崗地、改造低產林，大力發(fā)展優(yōu)質高效的林果業(yè)和種植業(yè)，興辦一批村集體農產品基地、果園場等，建立生物健康產業(yè)簇群，發(fā)展綠色食品，主推柑橘、有機蔬菜、茶葉，真正做到“山、水、林、田、湖、沙”全域綜合利用，把閑置土地通過發(fā)展多種經營變廢為寶，增加經濟效益和生態(tài)效益。

一是山上圍繞榛子、黃糧打造高山四季康養(yǎng)休閑旅游度假目的地，沿G209，S312形成宜昌到神農架Y字形綜合產業(yè)發(fā)展通廊，依托S252，將榛子、黃糧康養(yǎng)旅游產業(yè)融入廊道，打造高山康養(yǎng)鄉(xiāng)村振興引領區(qū)；作為產品開發(fā)、精深加工的主要生產制造空間，充分利用當?shù)馗呱剿幉暮透呱接袡C果蔬資源，在打造高山森林康養(yǎng)的同時，打造以食養(yǎng)生的中藥材食療館、高山有機果蔬宴等康養(yǎng)項目，以康養(yǎng)食療帶動農產品品牌發(fā)展，以田園風光互補旅游觀光，以農業(yè)為基礎帶動農產品加工、餐飲等行業(yè)發(fā)展，增加當?shù)鼐蜆I(yè)崗位，為當?shù)貏?chuàng)收。二是以沿河低山、半高山適宜糧食生產區(qū)為重點，通過基本農田整理穩(wěn)定糧油和蔬菜生產面積，主攻糧食單產，提高了糧食綜合生產能力；以峽口、高陽、古夫鎮(zhèn)沿河柑橘主產區(qū)出臺扶持政策上，重點通過低產林和低丘崗地改造建成以長虹、紐荷爾、乳桔、碰柑為主的果業(yè)生產帶，對現(xiàn)有品種進行提純復壯，提高優(yōu)質商品果率。三是在古夫規(guī)劃的蔬菜大棚基礎上，以鄢家灣、王家河、深渡河現(xiàn)有33.33hm蔬菜生產為重點，穩(wěn)步擴大蔬菜生產面積，帶動和促進建設一批城郊蔬菜生產基地，擴大規(guī)模，提高蔬菜商品率，如現(xiàn)已完成的深渡河筑堤造田工程通過村委會已著手引進業(yè)主，通過反租倒包、土地入股等流轉方式，將農民近6.67hm土地集中起來，建成優(yōu)質蔬菜示范基地。四是以峽口鎮(zhèn)普安、水月寺馬糧坪、高橋等茶場為抓手，擴大茶葉面積，建成規(guī)模在1000hm高標準、高質量的白茶基地，從而帶動我縣的茶葉產業(yè)的良性發(fā)展。五是以黃糧界牌埡、古夫麥倉、龍池村的低丘崗地改造建成20000畝的小水果和核桃基地。通過以上措施，將全縣農村土地、山林等全域利用，做到建成一個項目，扶植一個村辦企業(yè)，帶動一個產業(yè)，造福一方百姓。

3.3 加大投入多方籌資，流轉整合農村資源促利用

當前山區(qū)農村土地分散經營，造成農業(yè)抵御自然災害的能力弱，先進的科學技術得不到廣泛推廣、應用等，導致土地投入產出比低，加之農村年輕一代大部分外出打工不愿回家耕種土地，這個深層次的矛盾在山區(qū)越來越突出，因此要從根本上改變農村土地大量閑置而無人耕種的現(xiàn)狀：一是加大技術勞動力投入，以科技創(chuàng)新發(fā)展高效農業(yè)。山區(qū)農村的農業(yè)發(fā)展還是以傳統(tǒng)農業(yè)為主，經濟效益較高的蔬菜水果業(yè)近幾年卻有所下降，因此要大力推廣良種良法，積極倡導科學的耕作方法和管理模式，減輕山區(qū)農民的勞動強度，緩解山區(qū)土地撂荒程度，提高土地種植效益；加快科技創(chuàng)新向現(xiàn)實生產力的轉化，向科學技術要效益，提高農產品的產量和質量。鼓勵技術創(chuàng)新和管理創(chuàng)新相結合，提高農產品的投入產出比率。二是加強資金投入，改善生產條件提高產出率。重點是要搞好山區(qū)農業(yè)基礎設施建設和進行土壤改良。農業(yè)受自然條件影響比較大，但配套完善的農業(yè)基礎設施可以減輕自然條件對農業(yè)生產的影響。因此政府要加強資金投入，強化農業(yè)生產的基礎建設，加強農田機耕道、生產道路的建設，在容易受地質災害影響的地方興建水土保持工程如梯田工程、山坡截流溝、溝頭防護工程等；對土壤質量差的地方進行土壤改良措施，如增施有機質、種植綠肥、酸性土壤施用石灰、黏土摻砂或者沙土摻黏等。通過這些措施增強農業(yè)抵抗自然風險的能力，提高土地的產出率來吸引農民種地，從而減少土地的閑置和加快對閑置土地的開發(fā)利用。三是完善農村土地流轉機制，多形式引領鄉(xiāng)村發(fā)展興村富民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村要從各地實際出發(fā)大膽創(chuàng)、大膽試、大膽干。鼓勵多渠道流轉土地創(chuàng)收。（1）能人代管。針對農民工大量外出，部分耕地閑置撂荒的實際，依照“合法、自愿、有償”的原則，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會協(xié)調，把村里閑置撂荒耕地由村集體進行土地流轉、股份入股等方式，使農村中不愿種地、因婚喪嫁娶、外出打工等原因而閑置起來的土地能夠轉移到愿意種田的或采取集約化經營的管理者的手中，發(fā)展新型高效種養(yǎng)業(yè)和其他生產加工業(yè)來增加集體和農戶的家庭收入。（2）統(tǒng)一經營。引導村民自愿盤活宅基地使用權和土地承包經營權，突破村、鎮(zhèn)區(qū)域整合，把村民安置到區(qū)位條件較好的地點集中居住，山區(qū)的農民自愿將土地、宅基地、自留地（山）、林地等“四權”流轉給鎮(zhèn)村土地流轉管理部門組織統(tǒng)一經營、統(tǒng)一種植、開發(fā)利用或者統(tǒng)一轉包給個人或集體接管，實行生態(tài)產業(yè)、現(xiàn)代農業(yè)、休閑旅游產業(yè)上山，二三產業(yè)在山下集中村、社區(qū)發(fā)展。（3）聯(lián)合聯(lián)營。充分利用當前鄉(xiāng)村振興的機遇，撬動社會資本和金融資本投入農村全域綜合開發(fā)利用，形成以財政資金為引導、社會資本和金融資本積極參與的多元投入局面，利用集體的山林、土地和企業(yè)，如村組集體礦產資源、林場、果茶場或其他企業(yè)，采取轉包出租、聯(lián)合聯(lián)營、股份合作的方式，引入資金、技術，發(fā)展村集體經濟，興辦各類企業(yè)，帶動農戶家庭參與經營，讓農民從鄉(xiāng)村振興中真正增加收入，得到實惠，實現(xiàn)共同富裕。