地方政府專項債券資金使用效益優化探究

●毛 暉 楊文君

為防范化解地方政府債務風險，我國于2015 年開始實施新《預算法》，允許地方政府在限額內發行債券。 按照用途和償還資金來源， 地方政府債券分為一般債券和專項債券。 其中，一般債券用于沒有收益的公益項目，以一般公共預算收入和再融資償還本息； 而專項債券用于有一定收益的公益性項目， 并以公益性項目對應的政府性基金、專項收入、發行專項債券償還本金， 利息則不能通過發行專項債券支付。

2020 年新冠肺炎疫情蔓延， 加劇了我國外部經貿環境的不確定性，使我國經濟下行壓力加大。 2021 年底召開的中央經濟工作會議明確提出，2022 年要繼續實施積極的財政政策。同時，積極的財政政策要提升效能，更加注重精準、可持續。 而地方專項債券作為重大項目融資的有效工具， 在這一過程中發揮著積極的作用。

2022 年1 月國務院常務會議強調， 要發揮專項債資金帶動社會資金的作用，擴大有效投資，要聚焦經濟社會發展短板領域與重點方向， 支持建設經濟社會效益明顯、 帶動效應強的重大項目。 2022 年《政府工作報告》提出，專項債券要堅持“資金、要素跟著項目走”，合理擴大使用范圍，發揮重大項目牽引和政府投資撬動作用，改善民生，提高專項債券的使用效益。

一、有關地方政府專項債券使用效益的政策規定

為規范地方政府專項債券的發行，提升專項債券使用效益，中央政府出臺了系列規定， 在專項債資金使用范圍、 用途調整與信息公開等方面作出了相關要求。

第一，在項目選擇上，專項債券應當用于有一定收益的公益性項目①。 政策規定， 專項債券資金應當投向符合國家重大戰略的重點領域且具有一定收益的公益事業項目， 如交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、民生服務、冷鏈物流設施、市政和產業園區基礎設施等，以及中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目②，積極支持“兩新一重”③，通過優化專項債資金投向提升使用效益。

第二， 中央賦予了地方自主權對專項債券資金用途進行調整。 政策規定，適用資金用途調整的情況主要有：因準備不足短期內項目難以建設，或實施過程中項目因重大變化減少資金需求，或發生資金結余情況，或出現違規問題等。 出現上述情況時，中央允許省級政府及時按程序調整用途④，以避免資金沉淀在賬戶上， 最大程度發揮專項債券的作用。

第三，政策要求，不斷加大專項債券信息公開力度⑤。在發行環節，政府應當公開經濟社會發展指標、 地方政府性基金預算情況、專項債務情況、擬發行專項債券信息、對應項目信息、第三方評估信息等。 在專項債存續期，各地政府應當披露資金使用情況、對應項目建設進度、運營情況、項目收益及對應形成的資產情況、違法違規情形，以及發生可能影響收益與融資平衡能力的重大事項和債券資金用途調整情況。 專項債的信息公開，有利于加強社會監督，規范運作流程，提升資金使用效率。

二、我國地方政府專項債券的發行與使用效益狀況

（一）發行規模

目前， 我國具備地方政府專項債券發行權的地區共37 個，包括各省、自治區、直轄市，以及單列市大連、寧波、廈門、青島、深圳和新疆生產建設兵團。 其發行的總體規模如圖1 所示，2015 年至2021 年全國地方政府專項債券發行額總體呈上升趨勢， 由2015 年不足1 萬億元，到2021 年將近5 萬億元。

圖1 2015—2021 年全國地方政府專項債券發行規模

2021 年各地專項債券的發行情況如圖2所示，發行規模最大的十個地區分別為：廣東、山東、北京、浙江、四川、江蘇、河南、河北、湖北和安徽。 其中，廣東省發行額遠高于其他地區，接近4500 億元。

圖2 2021 年各地區政府專項債券發行規模

總體而言， 經濟發達地區的專項債券發行規模更大。如表1 所示，我國近一半規模的專項債券由東部地區發行，占比最低的是東北地區，僅占4.66%。

表1 2021 年專項債券分地區發行規模及占比

（二）發行結構

債券期限結構如表2 所示， 地方政府專項債券發行期限分為1、2、3、5、7、10、15、20 和30年共九檔。其中，占比最高的是5 年和10 年，合計接近50%；其次為7 年、15 年；20—30 年的長期債券比重不高，合計不到18%；比重最低的是1—2 年的短期債券，合計不到0.5%。由此可見，地方政府專項債券發行以中短期5—10 年為主，20—30 年的長期債券占比較低。 付息方式上， 期限為10 年以下采用一年一次的方式，10年及10 年以上則采用半年一次的方式。平均利率整體上隨期限增加而增加。

表2 地方政府債券各期限規模與比重

債券類型結構如圖3 和表3 所示， 截至2022 年4 月30 日， 全國各地區地方政府專項債券發行規模最大的三類項目依次是： 棚戶區改造、土地儲備和地方政府存量債務置換。 民生領域如醫療、教育比重明顯偏低，均不到1%。 近兩年來， 這種局面仍未能得到改善，2020 年和2021 年醫療衛生領域分別為1.2%和0.2%，教育領域則為0.34%和0.04%，而以“科技創新”字樣命名的專項債券基本沒有。

圖3 2015 年至2022 年4 月不同類型地方政府專項債券發行規模

表3 2015 年至2022 年4 月各類型地方政府專項債券發行情況

（三）資金使用狀況

資金使用與投資進度方面，2018—2019 年、2019—2020 年發行的地方政府專項債券資金支出進度⑥，除個別地區如新疆生產建設兵團支出進度較慢 （僅為33.12%）， 其他地區基本上為100%或接近100%。這表明大部分地區資金支出進度較為平穩。

項目投資進度⑦則相對較慢。 2018—2020 年數據顯示， 各項目投資進度主要表現為0%至80%不等， 但有個別項目投資進度低于10%，甚至低于1%，如表4 所示，表明存在項目投資進度較慢的情況。

表4 投資進度在10%以下的部分項目

（四）資金使用效益

專項債資金使用效益包括取得項目收益、撬動社會投資和改善民生等方面。

首先，專項債券項目收益較少。 除了少數土地儲備、棚戶區改造、收費公路等項目在短期內有明顯的收益外，其他項目目前均未有收益或收益較少，部分項目收益情況如表5 所示。 當前所建設的大部分項目未能帶來顯著收益，表明地方政府專項債券短期內實現項目收支自平衡難度較大。

表5 部分項目收益情況

其次，專項債券資金作為項目資本金具有撬動社會投資效應。 在專項債存續期公開專欄中，筆者選取了2018—2020 年項目總投資大于50 億元的專項債券，分別計算出債券資金作為項目資本金的杠桿系數⑧，用以度量專項債資金的社會投資撬動效應。 數據顯示，基本上各類項目杠桿系數均大于1， 個別項目杠桿系數甚至達到百倍以上，如表6 所示，其他項目則居于1 到10 倍之間。 這表明專項債資金具有一定的社會投資撬動效應，有利于帶動社會投資。

表6 杠桿系數較高的部分項目情況

最后， 專項債券對于提升公共服務水平， 改善居民生活質量也發揮了一定作用。2019 年至2022 年4月， 民生社會事業發展專項債券發行規模達3561.27 億元， 分別投向了城鎮污水治理、 垃圾分類智慧化建設、 雨污排水管網整治等環境治理領域，公立醫院建設、公共衛生服務等醫療衛生領域，以及學校建設、幼兒園配套設施等教育領域。 2015年至2022 年4 月用于醫療衛生、保障性安居工程、教育、文體旅游等領域的專項債規模分別是893.6 億元、676.05 億 元、354.28 億 元、231.92 億元。 這些民生領域的專項債券雖然金額不大， 但改善了公共設施，優化了居民生活環境，創造了一定的社會效益。

三、地方政府專項債券資金使用效益存在的問題

地方政府專項債資金使用效益的提升，貫穿項目儲備、債券發行、資金使用與管理的各個環節。 從目前來看， 專項債券資金使用效益還存在以下幾方面問題。

（一）在立項環節，專項債使用范圍有待擴大，項目質量有待提升

專項債使用范圍仍需擴大，醫療、養老、教育等民生領域，綠色發展、科技創新、新基建等經濟領域獲得債券額度不足。 其中，用于醫療、教育等民生領域的專項債比重偏低，均不到1%；而用于綠色發展的專項債也較少，盡管各地發行了一定數額的生態環保與污染治理專項債券， 但僅占約3%（如表3 所示）。 此外，大數據、物聯網、智慧城市等新基建領域項目，也較難獲得專項債券支持。

此外， 部分項目收益不高，項目質量有待提升。 數據顯示，除了收費公路、棚戶區改造和土地儲備等項目在短期內有了明顯的收益， 其他大部分項目收益較少。 加之2020 年中央政府多次明確規定，專項債不得再用于土地儲備和房地產相關領域，這進一步加劇了項目收益不足的狀況。 但地方政府每一年或半年依然需要支付債券利息， 面臨著利息兌付的壓力。 無論是專項債券項目收益不足，還是由于收益不顯著而影響了社會投資的積極性，都不利于專項債券運行的可持續性，從而影響其資金的使用效益。

（二）在發行環節，債券期限與利率有待優化

專項債券的期限與利率有待優化。 由表2 可知， 我國20—30 年的長期專項債券占比不到18%，平均利率約為3.78%。 美國市政債券規則制定委員會網站公開數據顯示，美國市政收益債主要是20—30 年的長期債券， 其平均發行利率約為3%。 相比之下，我國地方政府專項債券中，長期債券占比較低，項目與債券期限錯配將影響到資金的使用效益。 利率方面，更高的平均利率與半年一付的制度，使我國的專項債比美國的市政收益債承擔更高的資金成本。 在每年如此龐大的債券發行金額基數下，利息給付是一筆相當數額的支出。

（三）在使用環節，項目投資進度較慢

項目投資進度有待提升，存在專項債券資金下達慢或閑置問題。 數據顯示，項目投資進度快慢不一，只有少部分項目能夠在較短的時間內完成90%以上的實際投資。 大部分項目還處于投產建設的階段，甚至有些項目距離債券發行已過去一兩年了，投資進度還是低于10%，嚴重影響了專項債資金效益的實現。 之所以出現這一局面，很可能是因為項目前期準備不足、 項目成熟度低，導致項目遲遲無法開工，從而造成資金沉淀在賬戶上，降低了資金使用效率。

（四）在管理環節，專項債券信息透明度不高，監管力度有待加強

專項債信息透明度不高，將影響專項債資金使用效益的優化。 清華大學發布的《2020 年中國市級政府財政透明度研究報告》 顯示，2020 年地市級政府債務公開情況得分在0—30 分之間（百分制），平均分為18.15。 其中專項債資金使用方面，除了部分城市，如煙臺、杭州、廣州、北京等有加以說明，大部分城市較少公布此類信息，表明專項債信息公開力度有待提升。

盡管我國地方政府債券信息公開平臺已經建立，但公開財務報告制度卻尚未構建。 “中國地方政府債券信息公開平臺”是由我國財政部建設的全國統一地方政府債務（債券）信息公開平臺，由地方政府定期公開債務限額、 余額及債券發行、存續期管理、經濟財政狀況等信息。 盡管這些年隨著平臺的不斷完善，專項債信息透明度不斷提高，但是專項債信息公開不完整、不及時，財務狀況不清晰的問題依然存在。 例如，目前具備專項債發行權的地區，包括全國各省、自治區、直轄市和各單列市共37 個地區， 但在該平臺的債券信息板塊中，截至2022 年4 月，公開專項債存續期信息的地區，2021 年只有11 個，2020 年 只有17 個，仍有半數以上的地區未進行專項債存續期情況公開。

與此同時， 專項債還存在資金違規使用問題，資金使用的監管力度有待加強。 在實際工作中，部分項目投向領域不合規，未嚴格按用途使用。 一些地方政府部門以專項債的名義獲得資金， 卻未將資金專用于指定項目形成資產。 在2020 年底審計署重點調查的55 個地區中， 政府專項債余額中有413.21 億元（占3.25%）未嚴格按用途使用，其中5 個地區將204.67 億元投向無收益或負面清單項目，如景觀提升工程、繳交非稅收入，以及工資、通訊費、差旅費等經常性支出。 資金的違規使用不利于專項債使用效益的提升。

四、 優化地方政府專項債券資金使用效益的對策

（一）在立項環節，擴大專項債券使用范圍，優化項目儲備

1、各地應當繼續擴大專項債資金使用范圍，豐富項目庫儲備。 地方政府應立足于“十四五”規劃和實現共同富裕的大局，將專項債更多地運用到關系國計民生、國家戰略的短板領域，如教育、醫療衛生、綠色發展、新基建、科技創新等，豐富項目庫儲備。

2、地方政府應完善項目評選入庫制度，優化項目儲備，提升項目質量。 地方政府可以成立專項債項目評審委員會， 組織專家圍繞國家重大戰略方針政策，評價項目的合規性、必要性、公益性、收益性等指標，重點關注項目成本、回款周期和預期收益，審查項目規劃的科學性與合理性，規范項目評估、遴選、審核、入庫等工作流程。

3、各地應完善項目庫動態管理機制。 時機成熟、具備條件的項目優先發債，落后項目予以淘汰，對項目庫進行持續更新迭代，以優秀項目不斷充實儲備。 各地可以參考山東省2019 年出臺的專項債券項目庫管理辦法，構建項目庫信息化系統，分設“儲備庫、發行庫、執行庫”子系統，實行一體化、滾動接續、全生命周期管理，提高專項債資金使用效益。

（二）在發行環節，科學設計專項債期限利率，控制債券資金使用成本

各地應當科學設置專項債券期限與利率。 地方政府應秉承“資金跟著項目走”的原則，根據項目建設周期合理地確定債券期限。 由于許多重大項目在相對長的時期內才能體現社會經濟效益，為了更好地配合這種項目的投產建設，防止因期限錯配帶來的債務償還壓力，中央政府可以在制度設計上， 適當擴大20—30 年期限的專項債券占比，增加額度配給，為長期重大項目提供穩定的資金來源。 同時，各地要優化利率設計，適當降低專項債利率水平，控制債券資金使用成本。

（三）在使用環節，加快項目投資進度，避免資金閑置

各地責任主體要加快項目投資進度，避免資金閑置。 財政部從2022 年1 月起開始實施專項債券支出進度通報預警制度⑨， 每月將各地專項債券的發行、撥付、支出進度通報省級財政部門，并對進度最慢的3 個省份實施預警，明確在分配以后年度專項債券限額時與各地實際支出進度掛鉤。 因此，各地政府應明確項目責任主體，督促其加快項目投資進度，穩步推進項目建設。 各級政府對使用進度偏慢的項目，可約談相關責任主體，對發生違規使用資金問題的部門進行問責。

在資金使用安排上，各地可借鑒深圳的經驗做法。 在新增專項債券發行時，讓手續完備、前期準備工作完善、具備施工條件的項目優先進入債券發行程序。 在專項債資金下撥或原項目資金需進行用途調整時， 優先保障在建項目資金需求。嚴禁將債券資金滯留國庫或沉淀在部門單位，從而加快項目資金轉化為實際投資的進程，早日實現經濟社會效益預期目標。

（四）在管理環節，強化全過程績效管理，提高信息透明度

1、實行“借、用、管、還”全過程監管，強化績效管理。 地方政府應強化專項債項目“借、用、管、還”全鏈條績效管理。 對專項債資金進行事前績效評估、事中績效運行監控、事后績效評價管理，并將評價結果應用于未來的資金分配。 在評價時， 可將融資收益平衡與償債風險作為重點評價標準，對項目決策、資金管理、項目產出、項目效益等內容進行復盤總結。 為提高績效評價的獨立性與客觀性， 各級政府可以考慮請專業的第三方機構完成。 同時，規范項目資金用途調整，對于嚴重偏離績效目標的項目暫停資金使用， 責令相關責任主體在一定期限內進行整改， 整改達標再予以恢復項目資金使用權，否則終止項目建設運營，從而避免資金浪費在沒有顯著效益的不良項目上，提高債務資金的使用效率。

2、實行穿透式動態監測，加強債務合規性監管。 財政部已出臺相關政策要求地方政府對專項債券項目實行穿透式監測⑩。 穿透式監測是指通過信息化手段， 穿透了解項目單位建設運營進展，貫穿項目前期準備、債券發行、資金撥付、投產建設、運營管理、獲取收益的各個環節，監測債券發行、資金使用、項目建設、項目收益及財務風險等情況。

多地政府部門如財政部廣東監管局、財政部深圳監管局、財政部新疆監管局等，對專項債穿透式動態監測發布了相關文件。 文件指出，地方政府將建立支出使用進度通報預警機制，依托信息化系統， 逐地區逐項目跟蹤資金流轉全周期、全方位、全過程，實時動態掌握項目建設狀況、資金實際使用進度、運營管理、專項收入繳庫等情況。 監測部門重點圍繞專項債券資金的使用方向、項目進度、資金支付和償債來源等方面開展監管核查工作。 各地將常態化防范區域性、系統性風險，嚴禁資金違規使用，層層壓實各地各部門的主體責任， 確保資金盡快形成實物資產，發揮預期效果，提升專項債資金使用效益。

3、健全信息披露制度，強化財政預算管理。各地政府應加強專項債信息披露與公開，提高資金使用透明度。 各地應完善債務信息公開制度，確保債券發行、 項目建設投產與運營全過程公開，詳細披露資金去向、 投資所形成的實物資產、項目收益、地方政府財力及舉債狀況、債務償還計劃等內容，定期披露項目財務狀況和債務風險狀況。 同時，可引入第三方機構進行審計，確保信息披露的真實性、準確性、完整性和及時性。 中央對未按要求公開信息的地方政府進行問責。

政府應強化財政預算管理對專項債券的規范約束。 地方政府應當將專項債券發行、 資金使用、項目投產建設、運營管理全過程的資金活動納入預算管理， 編制預算時科學測算本年投資建設所需資金、 本年預計實現的實際投資工作量與進度、預計本年取得的收益等。各級財政部門定期公開項目投資運營情況， 做好年度決算工作，通過強化預算約束，提升專項債資金使用效益。

注釋：

①財政部關于印發《地方政府專項債務預算管理辦法》的通知（財預〔2016〕155 號）。

②財政部《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》（財預〔2020〕94 號）。

③“兩新一重”是指新型基礎設施建設、新型城鎮化建設，以及交通、水利等重大工程建設。

④財政部關于印發《地方政府專項債券用途調整操作指引》的通知（財預〔2021〕110 號）。

⑤財政部關于印發《地方政府債務信息公開辦法（試行）》的通知（財預〔2018〕209 號）。

⑥資金支出進度=資金支出/已撥付項目資金收入×100%

⑦項目投資進度=已實現投資額/項目預計總投資額×100%

⑧杠桿系數=項目預計投資總額/作為項目資本金的債券資金

⑨審計署2021 年發布的《財政部關于地方政府專項債券重發行輕管理方面問題的整改情況》。

⑩財政部關于印發《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》的通知（財預〔2021〕61 號）。