技術地緣政治驅動的歐盟“開放性戰略自主”科技政策

卓華　王明進

【關鍵詞】??技術地緣政治 ?開放性戰略自主 ?歐盟科技政策??中美歐關系

【中圖分類號】?D815 ??K901.4 ????????????【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2022）04-0039-23

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202204003

自2019年底新一屆歐盟委員會上任以來，歐盟層面的各項內外戰略與政策呈現出兩個取向：一是以塑造地緣政治行為體身份為背景和目標，二是在實施路徑中強化和擴展“戰略自主”的領域。這也延伸到了科技政策領域，以技術地緣政治（techno-geopolitics）邏輯驅動的“開放性戰略自主”（open?strategic?autonomy）指導著歐盟科技政策?的制定和實施。這是對上一屆歐委會“開放創新、開放科學、開放世界”思路作出的重大調整，在部分延續科技研發、應用、經貿、治理等科技議題領域相對中立和開放的同時，將科技政策提升到戰略高度，以中美科技“冷戰”和技術“脫鉤”?動向及其對歐影響?作為最重要的背景考量，側重強調“技術主權”“數字主權”等“戰略自主”概念，具有技術地緣政治色彩;相關具體舉措遵循技術民族主義路徑，以減少對外技術依賴、實現自主為直接目標，對美國和中國具有直接指向性。在美國拜登政府實施對華科技遏制政策、以美國為代表的一些西方國家的技術聯盟隱約出現的背景下，研究歐盟科技政策的動向和趨勢，既是觀察歐盟“戰略自主”進程的一個維度，也是研判中美歐互動動向的重要視角，還將有助于在科技領域管控中歐分歧，拓展合作空間。

近年來，科技發展與國際政治互動出現新動向，大國關系向傳統地緣競爭回歸，與新型技術主導的第四次工業革命產生復合共振，?圍繞“技術權力”的爭奪和秩序構建成為國際戰略競爭的核心。?這是當前國際政治實踐中的一大突出特征。歐洲政界和智庫等高度關注，提出了“技術地緣政治”這一概念，一批有影響力的智庫對技術地緣政治對歐盟的政策效應進行了探討并設立了相關研究專項。?從技術地緣政治這一概念的應用情況來看，盡管其尚未成為傳統地緣政治理論的新分支，但是可以將其歸為決策類學術型地緣政治概念，?能夠為國際科技關系的具體應用研究提供分析框架。這一概念以科技力量取代地理空間來定義國家利益和權力的邊界，對傳統地緣政治理論中權力、空間結構主義、競爭和沖突等核心要素?的內涵進行了重塑，同時繼承了傳統地緣政治理論的權力政治邏輯，通過賦予科技地緣權力和價值屬性，在政策領域以高政治路徑處理科技議題。

第一，技術重塑權力形態，技術權力上升為地緣政治目標。技術是地緣政治演進中的活躍因素，通過對國際政治經濟關系和對地理空間性質的改變發揮作用，?從而重塑國際政治權力形態。人工智能、區塊鏈等新興技術在物理、信息、能量、生命等領域融合，?引發第四次工業革命，對人類各個活動領域產生的深刻影響前所未有。?新興技術不僅通過改變生產方式和生產關系推動經濟、軍事技術變革和政治社會轉型，而且在網絡空間、太空、數字空間等的建設中，突破國內社會和國際社會中人與物交往的傳統地緣時空限制，拓展了空間形態。這種改變產生了重大國際政治意義，以傳統地理空間為基礎的國家主權形態、國家行為體的時空控制能力和方式，都隨之發生變化，科技能力和對科技的控制效力成為國際政治行為體的權力基礎和支柱，不同的技術發展水平反映了不同的國際權力位序，傳統地緣政治對空間控制權的爭奪轉變為對以新興技術主導權為核心的技術權力的競爭。

第二，技術依賴成為博弈工具，技術競爭刺激反全球化政策需求。科技本身的屬性是中立的，冷戰后的全球化進程為科技的發展提供了開放、共享的環境，同時科技通過改變人類活動的互聯方式，對全球化產生了巨大的推動效應，尤其是極大地促進了全球知識生產和制造等領域的相互依賴。但地緣政治化的技術及其競爭取向正改變國際政治交往的規則，基于科技聯系的相互依賴或者單向依賴被作為自身脆弱性來源，技術優勢則被視為“武器化”的國際政治工具，如數據存儲和傳輸等新興技術，依托以全球供應鏈支撐的關鍵基礎設施、知識等，具有技術優勢壟斷地位的國家就具備了干涉別國的路徑，對他國構成安全威脅。?在這種情況下，地緣政治下的零和對抗、封閉、割據等反全球化邏輯上升為國際科技關系的主作用力。

第三，技術規范獲得價值屬性，技術合作出現陣營化趨向。科技在構成上不僅包含硬性的效能維度，同時還包含軟性的社會價值觀、經濟模式、社會治理模式等規范維度。在技術被賦予地緣政治權力屬性后，原本的公域屬性自然被基于領土和民族國家概念的地緣政治觀取代，科技中的軟性維度也轉化為軟權力，成為塑造國際秩序的規范性力量。各類技術標準和社會規范等伴隨著技術應用和治理不斷突破時空限制，由此造成國際秩序中規范的碎片化。在國際科技合作領域，不僅出現了結盟的端倪，而且呈現出了以意識形態劃分陣營的趨勢，如圍繞5G基礎設施供應鏈問題，英國首相提議的“民主十國”（D10）聯盟。

“開放性戰略自主”科技政策是技術地緣政治邏輯對歐盟產生的直接政策效應。一方面，歐盟在總體科技政策評估中將技術地緣政治設定為現實的戰略背景，以戰略視角、權力競爭導向、意識形態思維認識當前的國際科技環境。這種認知體現在實踐中就是刺激歐盟構建國際科技關系中的主體參與者身份，產生科技“戰略自主”的訴求。另一方面，技術地緣政治邏輯存在內部悖論，地緣政治視域下的對抗和封閉、割據路徑及其潛在的反全球化、結盟等政策邏輯，有悖于技術發展本身的開放、合作、共享要求，歐盟需要部分繼承容克任職時期“開放創新、開放科學、開放世界”的立場。在兩方面合力作用下，歐盟的科技政策轉變為追求“開放性戰略自主”。

“開放性戰略自主”原是新冠肺炎疫情（以下簡稱“疫情”）暴發以來歐盟在工業貿易政策領域逐漸確立的議程，由“開放”和“戰略自主”兩個概念組合而成。其中，歐盟層面的“戰略自主”概念最初出現于安全防務領域，由歐盟理事會在2013年針對強化歐洲防務工業需求提出，?經過多年發展，幾乎成為所有歐盟政策領域的統領性概念話語。2019年，歐委會將其定義為“可以用以自主保護利益、維護價值觀和生活方式、塑造全球未來的能力議程”。疫情暴發以來，針對經貿和科技領域全球供應鏈的相互依賴與脆弱性問題，歐盟認識到“戰略自主”無法離開國際經濟秩序的開放性，“開放”為“戰略自主”提供了介入第三方的條件，因此“戰略自主”概念進一步發展為“開放性戰略自主”。?歐盟試圖以此實現相互依賴與脆弱性的平衡，?即保持“開放”以延續全球資源的可及性，推進自身的優先技術議程以增強能力，同時減少對外單向技術依賴，保護自身市場等。

技術地緣政治的底層邏輯及其對“開放性戰略自主”政策的驅動效應，在歐盟對國際科技環境認知和系列政策實踐中得以清晰體現。

在技術地緣政治邏輯的作用下，歐盟決策層面對現實國際科技環境、自身角色定位等的評估表現出戰略化、安全化和意識形態化等傾向。

第一，國際科技競爭需要歐盟確立其參與者的身份。美國對華科技競爭是當前國際科技環境的主要特征。?2018年，美國為推動對華技術“脫鉤”，向歐洲盟友施壓，將華為設備排除出5G網絡建設等關鍵領域。歐洲對此從三個層面解讀，一是中美在技術之爭中均有地緣政治考量。中美雙方都意在通過創新性技術控制數據流動，確立、保護和擴展技術優勢。美國“從國家安全、公平經濟競爭、制度對抗的角度遏制中國的科技發展”，維護技術主導權;?而中國科技政策則“尋求技術自主，希望參與新興技術全球標準的制定”。二是歐洲面臨淪為中美技術戰戰場的風險。歐洲與中、美兩大最重要的貿易伙伴都有深度科技聯系，但“全球技術兩極格局”正在形成，?中、美都將歐洲市場視為建立全球技術和產業主導權的關鍵地區，歐洲可能被迫選邊站隊。?三是歐洲需要自立于中、美，以參與者身份代替調和者身份。2019年12月，歐委會主席馮德萊恩將技術作為歐盟未來五年的優先任務，稱歐盟“在歐洲必須對量子計算、區塊鏈和芯片等關鍵技術擁有掌控權”。歐盟內部市場專員布雷頓認為，面對中美技術戰下的集團間權力平衡僵化趨勢，歐洲需要在“新的地緣政治秩序”中形成自己的工業科技政策，為未來二十年確立“技術主權”奠定基礎，成為國際科技競爭參與者。

第二，在國際技術市場的弱勢地位威脅歐洲安全。針對國際技術市場格局，歐洲有兩種認識。一是歐洲“技術主權”面臨技術和市場均處于劣勢的不利情況。在技術方面，先進制造與材料、生命科技、光子技術等對歐洲社會韌性、歐洲全球經濟競爭力和地位至關重要，?但其僅在傳統的汽車和工業制造等領域占有一席之地，在人工智能、云計算、半導體等新興技術領域沒能跟上中、美、日，尤其是美國的步伐。例如，美國及其盟友生產了全球半導體的90%，?在生物技術、軟件、互聯網等領域的研發投入是歐洲的12倍之多。?在市場方面，歐洲市場被非歐洲企業壟斷，?突出表現在關鍵的數字技術領域。在全球數字技術市場中，歐洲科技企業僅占不到4%的市場份額，而美國和中國分別占73%和18%，歐洲數字市場幾乎完全被谷歌等美國大企業占有，90%的歐洲數據依賴美國供應商的數據管理服務，?中國也在跟進擴展，德國SAP、芬蘭諾基亞等無論在技術生態系統覆蓋還是網絡節點地位上都無法與中、美抗衡。?二是技術和市場的弱勢增加了歐洲對外依賴性和敏感性，導致歐洲國家經濟安全和國家安全的脆弱性問題。這種脆弱性被美國的科技政策和疫情導致的供應鏈斷裂放大。2018年，美國政府以“國家安全”為由阻止了半導體巨頭博通對美國高通1?170億美元的并購案;同年，美國正式通過“云法案”，規定美國云計算服務提供商必須按照美國政府要求提供存放在美國本土乃至海外服務器的相關數據;2019年，針對法國征收數字服務稅，美國對法國開展“301調查”，?同時美國在5G領域打壓中國華為的過程中無端指責其“存在技術后門”和“網絡攻擊”等，使歐洲對“經濟脅迫”、物理安全等“相互依賴武器化”的現實威脅認知快速上升，而疫情又進一步凸顯了歐洲供應鏈對非歐洲企業的依賴。因此，歐洲需要重新思考國家安全和全球化之間的平衡關系，認為外資對關鍵戰略部門的投資、關鍵技術和基礎設施的并購、對歐盟標準制定的涉入、關鍵設備供應等會給歐洲帶來安全風險。

第三，國際技術生態體系差異沖擊歐洲價值觀。歐洲長期以來標榜文化和價值觀的“歐洲方式”，其核心包括兩個內容。一是社會生活中所謂的“民主與人權”價值觀，主張“以人為中心”，個人享有完全的“個體主權”，格外強調隱私和數據保護、自由表達等“基本人權”;?二是經濟運行上的“社會市場經濟”模式，以自由競爭和開放為特征的市場是主導力量，政府發揮引導和規范經濟秩序的作用。在技術發展與應用、交易、規范上，歐洲同樣遵循了以上“歐洲方式”。然而，在與外部尤其是中、美互動中，歐洲認為出現了價值觀差異甚至對立。一方面，歐洲認為中國的技術發展對歐洲形成挑戰;另一方面，歐洲認為中、美的技術發展路徑全然有悖于歐洲經濟模式，對歐洲科技競爭力形成挑戰。技術標準和規范將造就不同的技術生態體系。歐洲在設定技術標準議程中，采取私人主導、政府把關的“自下而上”模式;而中國是采取“國家中心主義”路徑，關鍵標準由政府制定;美國則是完全放任私營部門主導標準制定，導致標準制定權實際上集中在少數大企業手中，同時美國也在投入財力將標準設定納入戰略政策議程。?這種差異使歐洲從制度對立的視角看待外部的技術發展路徑，在歐洲自認為處于技術市場劣勢的背景下，中、美不同的價值觀和治理模式通過技術設計、使用和規范沖擊歐洲社會，因此歐洲的政治精英反復強調，保護歐洲“技術主權”也是保護歐洲文化和價值觀。

在技術地緣政治驅動下，歐盟的科技政策實踐也相應地遵循地緣政治策略。一是發展自身，在關鍵戰略性技術領域降低對外供應鏈依賴，實現價值鏈閉環和供應鏈自主，這是其“戰略自主”的“內部制衡”維度;二是約束他方，強化科技治理和科技規約體系，利用溢出效應反向塑造并引導全球技術發展、市場和治理優勢，這是其“戰略自主”的“外部制衡”維度。兩者配合形成有競爭力的歐洲技術生態體系。

第一，定位戰略性關鍵技術。2019年以來，歐委會、歐洲議會等歐盟機構依托“歐洲共同利益重要項目”（IPCEI）戰略論壇等平臺，對歐洲戰略產業和科技發展、特定科技領域等進行了諸多評估，對關乎歐洲工業未來的戰略性技術進行辨別，確定了網絡安全、氫能技術等六大戰略產業，?繼而通過《歐洲新工業戰略》等對其進行系統規劃，并針對特定領域進行專門的布局。例如，歐盟認為數字技術關乎其成敗，?致力于打造“數字十年”，2020年、2021年歐委會先后發布了《塑造歐洲的數字未來》《數字羅盤2030》，開拓集數字基礎設施、數字技術、數據流通、技術標準等軟硬件為一體的發展路徑。其他評估和規劃還包括《歐洲5G行動計劃》《量子旗艦項目戰略研究議程》《人工智能白皮書》等，相關技術文件數量超過百份。

第二，建設閉環價值鏈和自主供應鏈。根據歐委會的評估，歐盟在敏感工業生態系統領域對外依賴程度很高，在5?200種進口產品中，對其中的137種敏感產品高度依賴，?歐盟由此在價值鏈和供應鏈兩方面同時推動降低對外依賴程度。一是在關鍵技術領域建立從研發設計、生產制造到應用增值環節的完整價值鏈。以芯片為例，雖然歐盟視其為“構成工業價值鏈的戰略資產，全球技術競賽和地緣戰略利益的核心”。但20世紀90年代芯片產能轉出歐洲，隨后歐洲形成了半導體雙重依賴，研發設計依賴美國的英偉達、英特爾等，生產制造依賴亞洲的三星、臺積電等。?鑒于中美競爭和技術“脫鉤”，歐洲“選擇自主作為第三條道路，避免被迫、無條件結盟”。?歐委會2022年2月發布了《歐洲芯片法案》，計劃到2030年投入430億歐元公共和私人資金扶持半導體研究和創新，建設芯片制造工廠，將歐盟在全球的芯片生產份額從10%提高至20%，技術水平在2024年達到能夠制造2納米及以下芯片，形成歐盟半導體競爭優勢和芯片供應安全。二是歐盟試圖同時解決技術產業中供應鏈依賴尤其是單一供應商依賴問題。在“云計算”領域，針對美國服務商主導歐洲市場的現狀，德、法兩國2020年6月根據“歐洲數據基礎設施”倡議推出“蓋亞-X”（Gaia-X）云服務平臺項目，建立可互操作的泛歐云服務，以替代外國技術。電池是支持歐洲“雙轉型”的關鍵儲能技術。2019年，歐委會組織產業界、學界在“歐洲共同利益重大項目”框架下啟動了第二個電池聯盟。2021年歐盟委員會批準向參與項目的歐盟成員國提供32億歐元的資助，用以支持電池技術研究和項目創新、原材料提取加工等。此外，鑒于對中國稀土資源的依賴，歐盟還成立了“歐洲原材料聯盟”，通過多元化國際合作降低對原材料供應國的單一依賴。

第三，優化科技創新生態系統。歐盟聯合研究中心和經合組織研究認為，歐洲科技創新已落后，?因此歐盟采取了綜合措施推動創新。一是擴充投資工具助力“突破性創新”。針對研發資金比例長期低于日、美、中等國的情況，?歐盟和成員國從兩個層面推動增加公共研發資金，撬動私人融資，增加戰略性產業價值鏈的投入。2021年，歐盟啟動第九期研究和創新框架“地平線歐洲（2021—2027）”，預算額達到955億歐元，通過“卓越科學”“全球挑戰與歐洲工業競爭力”“創新歐洲”系統性強化歐盟知識基礎、關鍵技術，以市場導向推動顛覆性創新。?此外，“數字歐洲項目”“聯通歐洲設施”“投資歐盟”等專門融資工具為超算、人工智能、網絡安全和數字技能等新興技術分別提供82億、18億、31.6億歐元資金，560億歐元疫情復蘇基金中20%投入數字產業。?二是改革機構推動創新成果的市場轉化。歐委會2021年設立創新理事會（European Innovation Council， EIC），2021—2027年提供超過100億歐元的預算，EIC將利用研究新興技術的加速器項目和專門的EIC投資基金，擴大創新型初創企業和中小企業的規模。三是調整競爭政策，培育歐洲的科技“冠軍企業”。歐盟加大對市場的干預，為歐洲企業松綁。2019年7月，法、德和波蘭等主要成員國向歐委會提交了《推動歐盟競爭政策現代化》的建議書，強調歐盟現有反壟斷規定未充分考慮第三國政府資助和補貼的影響，歐委會的反壟斷決定應具有“更大的靈活性”和“考慮全球競爭”，歐盟理事會應該在創造歐洲“冠軍企業”方面發揮作用。?2021年11月，歐委會出臺了《適應新挑戰的新競爭政策》文件，提出修改反壟斷政策設想，主張加強對谷歌等美國巨頭企業的制約，以增加歐洲單一市場體系的彈性與活力。?四是推進創新跨領域協同路徑。2021年2月，歐委會推出了《民用、防務與太空產業融合行動計劃》（也稱“三點帶計劃”），希望通過關鍵技術、技術路線圖、旗艦項目三個步驟，在民用、國防、太空技術三個領域實現軍民融合協同、軍品溢出、民用技術孵化三個目標。

歐洲的單一市場體量優勢使其成為規范性力量，歐盟內部法規可以通過市場機制產生事實上的國際規約效力，這就是“布魯塞爾效應”。當前歐盟試圖在科技治理規范和內部科技市場保護上利用這種溢出效應，各機構基于歐洲價值觀和市場格局，在新興技術標準、數據治理、關鍵基礎設施保護等領域不斷升級規范體系和監管工具箱，推動標準規范和立法的相互交叉性和政策操作性，以規制手段換取市場優勢，配合技術地緣格局的塑造。

第一，為國際技術治理提供歐洲標準和規范。歐盟內部市場專員布雷頓曾談到，“技術標準具有戰略意義，歐洲的技術主權、降低對外依賴的能力和對歐盟價值觀的保護將取決于我們成為全球標準制定者的能力。”?歐洲在這方面動作頻頻，尤其在通信、數字技術和數據治理方面逐漸形成歐洲模式。一是與中國競爭新興通信技術標準制定權。2022年2月歐委會發布的《歐盟標準化戰略》認為，由于歐盟成員國、歐盟標準化機構與產業缺乏有效協調，在國際電信聯盟、國際標準化組織等各類國際技術委員會中，中國等國已在鋰電池、人臉識別等敏感領域技術標準上，率先建立了與歐盟價值觀、政策和規范體系不相容的體系，歐盟由此確立了包括芯片及數據標準在內的五大關鍵領域標準行動計劃，?逐漸形成歐洲路徑。二是以歐洲數據治理規范約束以美國企業為代表的科技巨頭。前述德、法兩國推出的“蓋亞-X”云服務平臺項目雖未強行推動數據本地化，但其目標是為歐洲乃至全球提供存儲和處理數據的安全、可靠的歐洲共同標準，推動歐洲的數字生態系統發展。?在數據治理方面，歐盟將個人數據保護的“基本人權”?作為價值觀基點，密集推動數據治理法案，包括2018年的《一般數據保護條例》（GDPR）、《非個人數據自由流動條例》（FFD），2019年的《網絡安全法》《開放數據指令》，2021年的《數據治理法案》。這些法規將數據作為審查對象，對一般數據和企業涉歐數據的跨境傳輸進行嚴格監管，評估數據傳輸行為對歐盟公共安全的威脅，規定只有第三國對數據的保護力度達到歐盟標準時，公共部門的敏感數據才可以轉移到第三國。?2020年7月，歐盟法院裁定歐盟與美國之間關于跨境數據共享的《隱私盾協議》無效，從而使美國公司無法繼續通過該協議將歐盟的個人數據傳輸到美國。

第二，為市場干預提供復雜監管的制度支撐。歐盟正在以立法方式，以保護歐洲價值觀、基礎設施安全等為由，加大政府干預的強度、廣度和深度，提高歐盟層面的干預效果。在科技市場準入、技術流出等方面，形成包括反壟斷、外資審查、出口管制等在內的一套市場保護工具。一是在反壟斷方面，近兩年歐盟正在推動《數字服務法》《數字市場法》以及“數字稅”等，試圖通過立法約束大型數字平臺的行為，分享利潤，通過行為規制達到事實上的反壟斷效果，在歐洲市場上美國科技巨頭蘋果、谷歌等企業將受到較大影響，為此這些企業正在歐盟機構多方游說。二是以保護關鍵基礎設施安全來強化技術市場準入壁壘。2020年10月，歐盟正式實施《歐盟外資審查條例》，這是歐盟層面首個基于“安全和公共秩序”的外商直接投資審查工具。外資在戰略領域的準入將受限甚至被排除在外，尤其是涉及關鍵基礎建設、關鍵技術、關鍵產品供應安全以及與敏感信息獲取有關的領域，形成了“非窮盡”審查項目清單。?按照條例規定，歐委會與成員國審查程序執法合作和信息交換“合作機制”，歐盟成員國擁有最終決定權，但必須“最大限度地考慮”歐委會的意見。截至2021年12月，歐盟內法國、德國、意大利等18個成員國已制定或升級外資審查機制，4個成員國正在考慮采取相關措施。在調整趨勢上，出現審查動機進一步擴展到經濟安全、國家競爭力等方向的趨勢，具有涉及敏感行業范圍更廣、觸發審查門檻更低、政府自由裁量權更大等特點。?三是升級出口管制制度，限制技術流出。歐盟層面原有的出口管制體制主要由《瓦森納協定》等多項多邊制度組成，這種安排缺乏成員國和許可證頒發機構之間的協調，歐盟認為這給兩用技術出口帶來一系列安全隱患。“為了讓歐盟成為一個全球參與者并繼續為貿易和技術制定基于歐盟價值觀的規則，”2021年5月，歐盟修訂了《歐盟兩用品出口管制條例》，對“兩用技術的出口、轉讓、中間商交易和過境”進行管制，促進成員國之間的信息交流，協調整個歐盟的出口管制體制，并加強對新興技術安全風險的集體應對能力。?條例對出口管制的關鍵概念和兩用技術的定義進行了修改，新增了“技術援助”“技術援助提供者”等定義及其限制內容以控制技術出口，同時將管制對象的范圍從歐盟主體明確擴大至外國主體。

第三，為國際科技合作設定附加條件。歐盟與成員國針對關鍵技術國際科技合作的態度出現了保護主義和全球主義的分化，保護主義認為歐盟關鍵敏感技術的戰略性很強，不應有太多外國參與，歐委會傾向于保護主義;而部分歐盟成員國認為歐盟需其他國家的智力資源共同完成科研項目，可通過修改個別協議強化產權保護條款的方式處理合作中出現的問題。2021年，在“地平線歐洲”量子和空間研究項目的國際參與問題上，爭論導致撥款提案拖延數月。歐委會和歐盟成員國最終達成妥協，確定合作資格包括在候選聯系國建立的法人實體，以色列、瑞士、英國和其他非歐盟國家的研究人員最終被允許加入量子和空間研究項目，但附加條件是聯系國應“在事關歐盟戰略資產、利益、自主和安全保護上提供‘必要保證’”。

在當前的國際政治中，科技發展產生的政治影響日益復雜、深刻，“開放性戰略自主”科技政策本質上是歐盟對這一國際背景的反應。在這一過程中，決策層面受到以地緣政治為基礎的“技術地緣政治”概念和邏輯的驅動，其出發點是將自身定位為國際科技競爭的參與者，以競爭性姿態處理國際科技關系。在“開放”與“戰略自主”兩個維度，尋求通過“自主”實現歐洲在科技領域的國際競爭力是主導性目標，“開放”是“戰略自主”的便利性條件和工具性存在，這是一種符合“技術地緣政治”規定性的“技術民族主義”路徑，即提倡國家采取主動干預措施保護科技發展機會和科技利益。

第一，科技政策機制民族國家化。歐盟是一個特殊的國家聯合體，在單一市場和經貿政策領域具有典型的超國家性質，但在公共政策決策領域又采取政府間主義路徑。科技政策總體上屬于公共政策領域范疇，且科技與各國產業政策密切關聯，具有較強的國別屬性，因此歐盟在科技領域長期未形成一體化的戰略和對外政策。然而，在當前歐盟的科技政策中，以歐盟委員會為代表的機構發揮了類似民族國家政府的戰略規劃功能。在歐盟內部，歐委會不僅進行了大量泛歐層面的科技戰略評估、工業戰略規劃，而且著力推動成員國之間的結構化協調、動員公私投資合作、跨領域的融合路徑，這種規劃與行動一體的“自上而下”傾向，可以視為類政府功能;在對外科技經貿、科技合作等方面，歐委會和歐洲議會等更是協調歐盟層面的立法和一致對外科技政策。這使得歐盟的科技政策在內外兩個維度呈現出民族國家化特點。

第二，政策工具的保護主義色彩突出。歐盟從安全和價值觀視角認知科技發展和國家間的科技關系，以促進歐洲在科技市場格局中的優勢為目標，推動歐盟層面和成員國政府層面對技術交流的干預，如對歐盟內部市場競爭政策、反壟斷政策、外國投資、技術出口等的立法干預，事實上形成在科技經貿領域對競爭方的排斥和歧視。與此同時，在價值鏈方面謀求建立反全球化依賴的閉環，在具體的技術領域，追求形成對技術知識、基礎設施和應用市場的價值鏈全程掌控，如在數字和數據領域，在限制數據跨境流動的同時又推動歐盟內部的工業數據聚集，尋求自主的“云計算”技術、完整的半導體和歐洲“星鏈”等基礎設施支撐，?從而形成完全獨立的技術生態，實現對外保護性和內部自主性的統一。

從效用角度看，歐盟科技政策的技術民族主義傾向與歐盟現實的內部政治、經濟等條件存在諸多矛盾，甚至是模式對立，制約歐盟“開放性戰略自主”科技政策的執行力度和一致性程度，短期內歐盟科技政策中的自強部分難以奏效。同時從外部來說，歐盟的科技戰略還會導致國際科技競爭加劇。

第一，碎片化結構制約戰略訴求的實現。雖然歐盟將科技政策提高到戰略高度，以國際科技競爭參與者定位來謀劃和布局，但當前其內部機構之間、歐盟與成員國之間的關系結構，尚不能適應這種“自上而下”的模式。盡管歐委會在科技政策制定中發揮了一定的戰略規劃功能，但是其仍難以像民族國家政府一樣，在歐盟機構之間、成員國之間實現完全的政策協調或一致行動，尤其是在立法和執法層面，歐盟相關文件以指導性原則和非約束性指南形式發布，與成員國的協調大多停留在信息交換和共享層面。

第二，財政問題掣肘科技政策規劃的執行。從表面上看，歐盟在科技領域的預算規模龐大，但歐盟的科技預算額仍屬于七年中長期預算框架，相對于其設定的關鍵技術發展議程資金需求并不算高;而且歐盟設計的投資方式是以公共投資撬動大規模的私人投資，最終“自下而上”實現創新，但目前歐元區通脹水平遠超預期，不斷上升，?“下一代歐盟”疫情復蘇基金等本身來自市場融資，還在繼續推高公共債務，這種情況下增加公共投資可能遭到成員國內部的政治阻力。相比之下，歐盟對標的美國520億美元“芯片資助方案”則同時有美國聯邦政府和州政府的公共投資與活躍的私人資本。

第三，長期戰略難以助力產業短期紓困。歐盟的科技政策設計基于國際科技發展和產業升級的長期背景，主要錨定關鍵技術的尖端領域，忽視當前歐洲本身的工業和產業結構基礎。以歐盟《芯片法案》為例，歐盟致力于實現2納米芯片制程工藝，但其內部對芯片的需求主要集中在14納米至28納米的芯片，服務于汽車等工業。?因此，歐盟的芯片自主戰略目標無法解決疫情下歐洲汽車工業短期內面臨的“缺芯”問題。

第四，保護主義傾向加劇國際科技競爭。歐盟希望打造本土龍頭企業與國際巨頭競爭，通過復雜且模糊的規約體系，歐盟事實上確立了對外資的歧視性和排他性規定。2021年以來，歐盟一直在推動半導體行業三大制造商臺積電、三星和英特爾在歐洲建立尖端芯片工廠，生產最新一代的芯片，但目前并無明顯進展。同時，歐盟科技政策的自主實際上是相對于美國和中國的自主，其認為在歐洲“數字主權”上，“美國是最大的問題，中國是最大的威脅，”?其自主措施對美國和中國都有針對性，相關政策如《芯片法案》緊隨《2022年美國競爭法案》之后，在半導體領域做出了與美國相似的規劃和路線圖，出現了高度同質化競爭。因此，從外部來看，這種地緣政治背景下出臺的科技政策，使歐盟在國際技術格局中的主體性身份得以建構，使競爭成為主要特點，以美國對華科技遏制為基礎的總體國際科技環境由此出現新的變數，形成中美歐互動格局。

技術地緣政治邏輯推動歐盟在國際科技環境中尋求參與主體身份，“開放性戰略自主”自然獲得了外部相對性，主要的參照系是美國和中國，但歐盟對中、美的競爭意義并不相同。歐洲視野中的技術被賦予了價值屬性，歐盟對美科技自主只是跨大西洋關系長期不對稱結構在科技領域的反映，并未超出內部矛盾的范疇，是需要解決的老問題;而歐盟認為對華科技關系是國際科技格局發展的新問題，是需要應對的新挑戰，中國由此被歐盟視為技術地緣政治的首要防范對象。歐盟將科技領域的地緣政治化歸咎于中國近年來的科技發展趨勢和意圖，而非2018年以來美國的對華科技遏制政策。歐盟追隨美國渲染中國技術設施存在所謂安全風險，?將中國社會治理中的新技術應用模式異化為中歐價值觀對立。?因此，在對歐科技關系中，中國將面臨來自歐盟的直接競爭壓力和歐美的陣營化對抗壓力。但與此同時，中歐科技關系還在動態變化中，仍有很大的合作空間。

第一，確認對華科技競爭的關系定位。近兩年歐盟總體對華政策發生了以強調競爭為主要特征的顯著變化。?2019年在《歐盟—中國：戰略展望》對華政策文件中，歐盟從政策領域多維度界定中國身份，在經濟領域將中國定位為“尋求技術領導權的經濟競爭者”，?在文件列出的十點行動計劃中，有兩項直接與技術競爭相關。2021年9月歐洲議會通過了《新歐盟—中國戰略》文件，將“開放性戰略自主”作為對華戰略的六大支柱之一，認為對華“技術主權”和供應鏈安全問題是“開放性戰略自主”的必然要求。

第二，實施保護主義的對華競爭政策。在歐盟減少對外依賴的措施中，除半導體外，有一半針對中國。2019年以來，針對5G網絡基礎設施建設，歐委會連續發布《歐洲5G行動計劃》《5G網絡安全建議》《歐盟5G網絡安全風險評估報告》等系列文件，制定《5G網絡安全：歐盟5G安全降險工具箱》，首次提出“高風險供應商”概念，強調要基于安全角度和客觀標準對供應商進行風險評估，要求成員國采取措施限制“高風險供應商”參與關鍵和敏感的網絡核心功能。?這種審查恰恰發生在美國就華為問題對歐洲施壓的特定時期，可以說是歐盟針對中國的定制化政策工具。中國貿促會研究院的調查也顯示，65.22%的中資企業認為歐盟5G網絡安全調查對中資供應商造成歧視。?在歐盟其他相關市場保護主義工具方面，中國也是重要或首要目標。2021年4月，根據歐盟的外資審查條例，意大利政府阻止了深圳中資企業對米蘭半導體設備公司LPE的收購，同年，歐委會在《針對扭曲內部市場的非歐盟成員國補貼的條例草案》中，增加外國補貼審查內容，重點關注國有企業;新修訂的兩用品出口管制條例，特別提及限制對“威權體制”出口網絡監控等新興技術。此外，歐洲還與中國展開技術標準規范競爭。2022年2月，歐盟的“標準化戰略”明確對標“中國標準2035”。

歐洲在對美競爭的同時，在對華競爭上還存在對美協調，這也是2020年底以來歐美涉華協調的重點內容和抓手。

第一，歐洲追隨美國對華實施科技遏制。2018年以來，美國通過打壓華為、中興，在5G設施、對華兩用技術出口管制等問題上不斷向歐洲施壓。歐洲所謂的“中國安全風險”缺乏事實根據，但在美國壓力下其只能將中歐科技合作與“安全風險”牽強關聯。?泛歐層面長期難以形成實質性的中國技術安全風險認知，歐盟各成員國在執行相關措施上因此存在較大分歧。但近兩年歐洲對美國的行動陸續表現出策應甚至追隨的動向。除前述相關針對性立法措施外，2021年以來部分國家拆除了已建成的華為5G設施。近期的典型案例是荷蘭半導體制造商ASML公司涉華商業行為。ASML是世界上唯一的極紫外光刻（EUV）設備制造商，2018年特朗普政府開始對荷蘭政府施壓，阻止ASML向中國出口EUV設備，荷蘭政府因此拒絕延長ASML的出口許可證，使得價值1.5億美元的設備迄今仍未獲得出口許可。

第二，歐洲加強歐美涉華科技協調并使之機制化。2020年底以來，歐盟主動尋求與美國修復、重啟跨大西洋關系，拋出了題為《應對全球變化的歐美新議程》的歐洲方案。技術是其提議的四大議程之一，涉及的諸多科技議題如規制科技巨頭、數據流動等是歐美之間的長期性問題。但一個重要變化是，歐盟提出了一系列針對中國的概念和行動計劃，主要包括強化技術生態與價值觀的關聯，反復強調與美國在技術治理和規范上的共同價值觀，迎合美國鼓動西方建立“民主技術聯盟”。同時，歐盟也刻意強調與美國的共同技術利益，如保護5G基礎設施安全、供應鏈安全等，提議建立歐盟—美國“貿易與技術理事會”（Trade and Technological Council， TTC），多次提及美國關心的對華出口管制、外資審查等問題。在歐盟機構的其他文件中，也可看到歐盟創造了一些拉攏美國的概念，如歐委會在其新工業戰略評估中提出的“共同依賴”概念，?不斷提出對華減少依賴的歐美共同利益。此外，2021年歐美還重啟了“中國問題對話機制”，將保護技術復原力、加固供應鏈、保護知識產權、關鍵基礎設施和敏感技術等列入主要議題清單。

歐盟對華科技競爭面的上升，并不意味著中歐科技關系或者中國與歐美聯盟必然走向全面對抗。實際上，歐洲遏華和歐美聯合遏華兩種場景存在理論和實踐的局限性，中歐雙方仍有較大的空間爭取將中歐科技關系回調到以合作為主導的可能。

第一，歐美對華技術聯盟受到內部制約。雖然歐美在涉華科技政策上呈現出協調態勢，雙方也一直宣稱以實現“協調應對中國的共同路徑”為目標，但從當前進展和結果來看，TTC和“中國問題對話機制”的主要成果只限于兩點，一是反復確認雙方對技術問題重要性的態度，二是以不公開點名方式針對中國，承諾加強在兩用技術出口管制、外資審查等方面的信息共享和工作組對話。?雙方尚未推出共同行動方案，在政策實踐中也未有更進一步的配合，歐美并未形成對華技術聯盟。另外，歐洲遵循的技術地緣政治邏輯也使這種歐美對華技術聯盟在未來一段時期出現的可能性較低。在技術地緣政治邏輯下，歐洲從“結構”角度形成對美和對華科技競爭目標，而“結構”的基礎是中美歐的科技力量。中美歐科技實力不對稱，對于歐洲來說，其科技實力弱于美國，但強于中國。美國科技力量在歐洲市場占據主導地位，尤其是在歐洲作為優先戰略議程的數字和數據領域，同時美國在濫用這種優勢地位扭曲市場，在與歐洲同質產業競爭中為美國軍工企業尋求特別優勢，利用數據主導地位，非法監控歐洲個人和機構的通信，已使歐洲逐漸產生被“新殖民主義”影響的感覺。?而中國雖然在總體經貿上是歐洲第一大貿易伙伴，但相對于歐洲的對美依賴程度，歐洲的對華科技依賴程度被夸大，歐洲人對這一點有清楚的認知。?因此，歐洲對美、對華競爭認知差異也導致其“自主”訴求存在明顯不同。其對于美國是要擺脫控制，實現歐美結構的再平衡;而對于中國是要尋求鞏固技術優勢，防范中國通過引領技術標準等在全球技術迭代升級過程中彎道超車，推動中國在科技創新等領域對歐洲進一步開放市場，防范供應鏈斷裂導致的技術生產風險，防范中國在數字應用領域的領先優勢對歐洲社會價值觀造成沖擊。

第二，歐洲的對華技術競爭具有投機性和動態性。從技術地緣政治角度看，中美歐形成的三組雙邊互動關系都存在競爭關系，但是競爭強度和性質并不對稱。從歐洲的視角看，在競爭性質上，美國對中國是戰略遏制性競爭、對歐是壓制性競爭;歐洲對美是反抗性和戰略追趕性競爭，對中國是防范性和壓制性競爭。在競爭強度上，無論對于中國還是美國，中美競爭要強于其他兩組競爭。因此，在中美歐三邊競爭關系中，歐洲處于中間位置，由此形成了競爭策略上的對美和對華優勢地位，對美政策或對華關系便極易成為歐洲推動另一組關系的杠桿。實際上，2021年以來歐洲在推動歐美對華協調過程中已經表現出明顯的交易策略。?這就解釋了歐盟在推動歐美對華科技協調中態度積極、行動克制的矛盾，以及歐美形成對華技術聯盟的限度。這就意味著歐洲在對華科技競爭上，會有選擇性和動態搖擺的特點。

第三，中歐科技關系存在較好的合作基礎。一是中國支持歐洲近年來在各領域推動的“戰略自主”。歐洲經濟和安全結構長期處于不平等的歐美跨大西洋關系框架下，“開放性戰略自主”科技政策在維護歐洲自身利益上具有一定的合理性，有助于歐洲擺脫美國的控制和對美依賴，也對國際關系的民主化和國際科技資源的優化具有某種積極意義。二是中歐之間有良好的科技合作經驗和基礎。中歐雙方科技結構互補，如在數字經濟方面，歐盟具有基礎研究、國際規則談判等優勢，中國在技術應用、數字經濟新模式方面發展迅速，?具備形成共贏技術生態的基礎。同時，雙方已有比較成熟的科技合作機制框架，如在科技研發上，雙方正在談判新的“中歐科技研發合作路線圖”。三是中歐之間在技術供應鏈、科技投資、科技市場等方面的合作存量都大于歐美，?在技術標準、技術治理等方面也更容易形成相近立場。

歐盟“開放性戰略自主”科技政策本質上是對國際政治環境新發展、新特點的回應，但其隱含的技術地緣政治觀是一種存在內在悖論的認知思維。科技本身具有中立性和公域屬性，其發展要求開放、共享，其產生的效應是推動全球化，產生的問題具有普遍性，其治理需要國際合作;而地緣政治是一種陳舊的、基于領土和民族國家概念的理論。兩者結合使歐洲對現實國際科技環境的認知出現偏差，并形成具有天然內部缺陷的技術民族主義政策。這種邏輯反映到對華科技關系中，就形成了典型的對華認知雙重標準。一方面，將中歐意識形態的差異等同于中國安全威脅，而將美國濫用數據優勢對歐進行監控的行為僅視為市場不公平競爭;另一方面，歐洲對中歐相似的科技治理措施的錯位評判，認為中國的《網絡安全法》是中國政府獲取西方技術的市場干預行為，而視歐洲自己的網絡安全相關法律為正當市場保護。據此形成的對華“自主”政策局限于地緣政治權力框架，必然在競爭軌道上繼續發展，而且在地緣政治策略的影響下，其對華投機交易心態、議題聯系策略、對美借力行為等還會增加，必然造成中歐科技合作的困難。這需要中國在對歐交往中對歐洲的競爭行為進行更加深入的研判，確定對等的應對策略，同時保持戰略定力，站在中美歐互動的戰略高度，以中歐“兩大市場”為基礎，充分利用中歐長期的科技合作經驗，完善科技合作框架，拓寬雙邊合作空間，共同營造更加合理、有序的國際科技環境。

[責任編輯：石晨霞]