北約韌性議程評析

郭籽實 洪郵生

【關鍵詞】??北約 ?韌性議程 ?大國競爭 ?中國與北約關系

【中圖分類號】?E161 ?????????????【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2022）04-0132-21

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202204008

目前，在國際安全與國際組織研究領域，韌性（resilience）逐漸成為各國和國際組織關注的焦點。2015年《美國國家安全戰略》、2016年歐盟《全球戰略》均強調韌性這一核心概念，世界銀行、聯合國開發計劃署也將韌性置于發展議程的重要位置。北約自2016年華沙峰會首次正式提出韌性建設議題以來，2020年11月又發布了《北約2030：團結面對新時代》（NATO 2030： United for a New Era）改革報告，再次從氣候變化、政治凝聚力、伙伴關系建設多方面提及加強聯盟韌性建設的重要性與緊迫性。?2021年6月，北約布魯塞爾峰會重申其將在“2030改革倡議”框架下依據《華盛頓條約》第三條款繼續履行集體防御承諾，以更加協調、綜合的方式降低北約組織的脆弱性，確保北約能夠在和平、危機和沖突時期做到有效應對。

長期以來，北約一直視集體防御（collective defence）、危機管理（crisis management）和合作安全（cooperative security）為其三大核心任務，但以非傳統安全威脅為代表的復雜化安全環境使得北約逐漸意識到自身需要跳出傳統安全觀念，著重加強新型核心任務即韌性建設，以增強組織防御能力、保護成員國民眾，并應對新型混合威脅。在北約新一輪改革進程中，增強北約各盟國和集體組織的韌性被視為大西洋聯盟的核心任務和形成北約有效威懾與防御的第一道防線。?韌性正成為北約反思與應對當前內外政治與安全危機的抓手，也成為新一輪北約轉型建設的焦點之一。針對北約韌性建設這一新的議程，本文從內容、特征、效果和影響等方面對其進行深入分析。

當前，全球新冠肺炎疫情仍在肆虐，地緣政治矛盾長期存在且有所加劇，氣候變化與恐怖主義等非傳統安全威脅危及各國與國際安全。為了應對各種突發事件，北約提出韌性議程，并將其視為應對多重威脅與挑戰的新型策略。

近年來，韌性這一概念被廣泛應用于工程學、材料學、城市建設與國家安全等諸多領域。韌性一般指“某行為體或系統在遭受破壞的過程中維持其基本功能與結構的能力”。在安全治理領域，就何謂韌性，在不同社會環境和政治議程中，其定義有所差異。國內學者依據不同側重點將其翻譯為“復原力”“抗御力”“適應力”。?2016年6月28日，歐盟發布《共同愿景，共同行動：一個更強大的歐洲——歐盟外交與安全政策的全球戰略》，將韌性界定為“各國家和社會應對內外危機時的抵御能力和恢復能力”，并指出韌性社會以民主、制度自信和可持續發展為特征。?韌性逐漸成為美、英等國構建國家安全的重點領域，加拿大、荷蘭和澳大利亞甚至出臺了明確的韌性建設戰略。

在社會科學中，心理學較早引入韌性概念以分析個人在遭遇不幸、失敗或者在逆境中如何積極適應、做出改變的行為模式。?之后，韌性概念逐漸被引入生態學、政治學。國際關系學界對于韌性概念的討論始于全球治理中對經濟自由化以及主權侵蝕的討論，?之后逐漸融入區域主義進程與民族主義、人道主義援助和國際發展等領域。?韌性概念也逐漸由最初的描述性話語轉變為在不斷變化的國際形勢下探究全球治理與國際安全的分析性工具。

盡管當前韌性一詞頻繁出現，但學界對于韌性的定義尚未形成共識。大衛·錢德勒（David Chandler）認為，韌性是“某行為體積極或成功地適應外部威脅或應對問題的能力”;作為一個理想化的概念，韌性不是最終的存在狀態，而是通過比較才能得以衡量的相對品質。?菲利普·布爾博（Philippe Bourbeau）從類型學出發將韌性概念劃分為三種類型：一是維持（maintenance），即消耗資源和精力以維持現狀;二是邊際（marginality），意味著行為體在當前政策、規范或社會結構的邊界內作出反應;三是更新（renewal），即改變既有政策假設，設定新的治理目標，重塑社會結構。?總體而言，目前關于韌性的研究成果傾向于將其視為一種正向的積極屬性或者能力，即某種系統從內部感知超預期干擾，主動適應并從中恢復。?不過也有學者認為韌性研究應當保持價值中立，因為韌性建設有其消極的一面。?例如，肯尼亞學者發現其國內不斷推出的危機預防政策使得原本假定的安全供給者最終變為施暴者，?因此“負面性韌性”研究不應被忽略。

韌性研究的興起很大程度上是對當前全球治理難題的回應，其理論前提是安全環境的復雜化使“全面安全”無法實現，各行為體不得不接受部分危機或緊急事態發生的可能性，而韌性建設聚焦于危機發生后如何抵御的問題。韌性既是行為體對內部政治與安全危機的反思與應對，也是對周邊安全威脅的一種因應。錢德勒認為，韌性的安全邏輯將威脅視為行為主體的內生產物或功能，試圖從行為體內部如社會轉型等深層次社會結構理解安全問題產生的根本原因，因此以往由外及內的危機解決手段往往會導致失敗。

從內涵來看，韌性建設模糊了內部安全與外部安全之間的界限，試圖超越政府治理和軍事能力的范疇，強調自然、環境、人口、社會之間的相互聯系，?旨在建設綜合性國家抗御力。因此，韌性議程涵蓋范圍廣泛，大致包含政府服務的連續性，供應鏈的安全和多樣化，關鍵基礎設施免遭破壞的影響，新興技術和能源安全帶來的挑戰，保護技術和知識產權，應對惡意網絡活動、敵對信息活動、有害經濟活動和干擾國家秩序的活動等方面。韌性議程的廣泛性反映了當前國際安全合作一定程度上呈現衰弱的趨勢，復雜多變的國際安全環境使得各國對國家安全更加重視。

北約的韌性議程可以追溯到1949年其成立之時，12個創始成員國簽署《華盛頓條約》，同意建立北約集體防御組織來共同捍衛建立在民主、個人自由和法治原則基礎上的各國人民的自由、共同遺產和文明。?根據創始文件《華盛頓條約》第三條款，各盟國通過持續和有效的自助和互助，維持和發展各自和集體抵御武裝攻擊的能力。?第三條款旨在保證各成員國在受到重大危機沖擊后仍然保持政府服務的可持續性，以及為軍事行動提供民事支持。?在冷戰時期的大部分時間里，北約民事防御工作時稱“民事緊急計劃”（Civil Emergency Planning）都得到了成員國的良好組織和資源支持。

20世紀90年代，北約各成員國和北約組織的民事防御規劃、結構和能力都大大下降。但進入21世紀以來，北約認為以恐怖主義襲擊、難民問題、非法移民和全球新冠肺炎疫情為代表的新型非傳統安全威脅給北約帶來更多的風險與脆弱性，加強民事防御應對來自非國家行為體的威脅在組織韌性建設中變得愈加重要。?但到目前為止，北約的組織韌性結構尚無法充分應對非傳統安全威脅，各成員國對于關鍵基礎設施和供應鏈的保護并未列入政府優先事項，各國關于戰時物資調動的緊急狀態立法權已不再適應當前不斷升級的“灰色地帶”沖突與作戰需要。

此外，長期以來北約視俄羅斯為最大威脅，其擔心俄羅斯利用北約內部脆弱性操縱各成員國，造成諸如社會沖突、經濟停滯等安全風險。北約認為在其南翼，位于巴爾干半島的阿爾巴尼亞、黑山和北馬其頓雖已成為其成員國，但仍面臨著俄羅斯對該地區的軍事威脅。?在東翼，當前北約與俄羅斯的地緣政治競爭呈現出混合作戰和灰區作戰的新特征，虛假信息與顛覆活動廣泛出現，?這為北約的韌性建設帶來重重挑戰。尤其是在2014年后，隨著克里米亞戰爭和2022年俄羅斯在烏克蘭展開特別軍事行動，歐洲安全環境的進一步惡化迫使北約重新加強其威懾和防御能力，這使得北約逐漸意識到韌性建設亟須納入其改革議程。

面對安全環境的日益復雜化，2016年7月，北約首次將韌性建設列入其高級別政治文件，并指出韌性是形成有效威懾和防御的保障。?2021年6月，北約布魯塞爾領導人峰會重申并加強了2016年北約華沙峰會作出的承諾，即在日益復雜的安全環境中進一步增強各成員國和北約組織的韌性。

自2016年北約華沙峰會提出韌性議程以來，北約為自身和各盟國的韌性議程提出了建設目標，并明確了各行為體的職能和責任，要求各成員國政府對北約的韌性建設提供資源和行動支持。此外，北約韌性建設的安全邏輯、外部大國競爭與國際體系轉型的背景使其呈現出鮮明的特點。

第一，北約韌性建設的首要目標是保持和提高聯盟抵御混合攻擊的能力。抗御力是韌性建設的核心，其源于北約創始文件《華盛頓條約》第三款，即各成員國承諾維持和發展各自和集體抵御武裝攻擊的能力。韌性議程重視威懾力與抗御力，并認為關鍵基礎設施建設對其具有重要影響。例如，北約一直倡導建立識別、評估和處理敵對信息的有效機制，防止虛假信息對社會脆弱性造成影響，?確保無論是和平時期還是危機時期，公民和媒體獲取信息的可靠性、透明性與一致性，抵御來自各種形式、任何方向的混合威脅。為了應對虛假信息活動，北約公共外交司（Public Diplomacy Division， PDD）甚至建立了相關網站，并聯合歐盟對虛假信息進行監測和核實。

第二，確立韌性的持久性并使之成為一種習慣。2017年5月，北約盟軍轉型司令部（Allied Command of Transformation）在“韌性中的相互依賴”主題會議中提出了韌性建設的這一目標。?會議強調自然災害和突發事件頻發表明，即使是最好的韌性系統也會因為一時疏忽而導致災難性后果，如自然災害或者人為因素導致的電力供應故障。但韌性建設重視的并非事故原因而是結果，對此北約要建立能夠確保“萬無一失”的災害應變能力，且對其不斷更新與調整。北約倡導公共部門和私營部門為其提供各種資源支持，如將韌性納入教育系統、全民普及抗災防災的知識等。

第三，擴大韌性模擬與演習規模，同時繼續與包括歐盟在內的合作伙伴進行合作，擴大互補和合作的范圍，進一步提升協同效應。具體包括：北約與歐盟在民事防御領域的組織性對話，北約設置的韌性基準要與歐盟的《關鍵設施韌性指令》（resilience of critical entities directive）要求一致，此項內容涉及國家風險評估和關鍵設施的確定、關鍵設施復原能力國家戰略的制定、關鍵設施的監督、強化成員國內部的抗網絡風險能力等。協調北約災害應急協調中心（EADRCC）和歐盟應急響應協調中心（ERCC）的合作。

第四，為成員國制定加強韌性建設的具體規范。2016年北約為各盟國的韌性建設制定了七條基準要求，一是確保各成員國政府穩定性和政府工作的連續性，二是有韌性的能源供應，三是有效應對人員不可控流動的能力，四是快速復原的糧食和水資源供應，五是應對大規模傷亡的能力，六是有韌性的民用通信系統，七是快速復原的民用交通系統。北約提倡成員國根據以上基準增強國家韌性，保障政府和公共服務的連續性以及關鍵基礎設施的安全，保障北約武裝力量隨時能得到能源、通信、交通等民用資源的支持。

第一，鼓勵多層次行為體的密切合作。隨著北約逐漸意識到韌性在應對軍事入侵、恐怖襲擊、網絡攻擊等混合威脅方面至關重要，近年來北約韌性建設不再將國家視為安全公共產品的唯一供給者，轉而鼓勵各私營部門廣泛參與各項民事準備工作以支持北約的軍事行動，最終通過北約及其成員國、戰略伙伴、各私營部門和民眾等多層次行為體協商提高北約整體應對混合威脅的能力。北約指出，韌性建設尤其是民事防御工作需要各成員國民眾在個體層面的支持。北約認為，讓民眾意識到個體防御力量對于國家整體韌性建設至關重要。個體民事防御工作旨在讓每一個個體在危機或緊急情況發生后到外界援助到來之前有效做到危機應對，具體項目包含個人應急知識的儲備、食物和水等物資的儲存。此外，加強國家和社會的韌性水平需要政府與私營部門以及整個社會的共同努力。在這方面，英國2015年《國家安全戰略、戰略防御與安全》在“危機應對與韌性”部分多次強調次國家實體的作用，其中包含應急服務部門、地方政府、企業與民眾，并指出英國國家韌性最終取決于各方之間的協調合作。

第二，強調北約和成員國政府在韌性建設中的主體責任和義務。就北約而言，其自身的組織韌性建設主要是通過對多種威脅進行預先的準備來加以應對。北約內部負責民事防御與韌性建設的機構包括民事緊急計劃委員會（Civil Emergency Planning Committee），2016年該委員會負責制定了國家韌性基本標準和指南，并負責根據北約成員國和伙伴國的要求派遣韌性咨詢小組給予協助。?近年來，北約盟軍轉型司令部（Allied Command Transformation Headquarters）逐漸提出了“協同韌性”（Collaborative Resilience）的概念，旨在識別、評估和量化北約軍事力量對各項民用關鍵基礎設施建設、服務的依賴程度，“協同韌性”的建設旨在提高各盟國韌性水平以支持《北大西洋公約》第五條的集體防御行動。?就各盟國政府而言，它們依據《北大西洋公約》第三條作出集體安全承諾，負有責任降低國家脆弱性以確保北約軍隊能夠在和平、危機和沖突中有效行動。2016年北約各成員國國防部長一致通過了國家韌性七項基準要求，考慮到各國的能力、政治模式、社會結構等具體國情，各盟國自行決定國家韌性目標和實施計劃。

第三，加強和建立各種有效機制，重點關注“危機預防”，即在潛在威脅或襲擊出現之前就能夠感知和應對。目前，北約具有一定能力應對重大的民事緊急情況，例如，在應對地震、森林火災、洪澇災害等過程中，北約的主要民事緊急反應機制“歐洲—大西洋災害反應協調中心”（Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre）可以根據請求經協調向遭受災害的成員國或伙伴國提供援助。除此之外，定期評估機制有助于確定和衡量韌性建設取得的進展和面臨的挑戰，2018年北約對通過民事防御增強其韌性進行了階段性評估，對韌性建設不足的領域進行了總結。

第四，積極推進北約與各戰略伙伴開展合作。2016年北約華沙峰會聯合公報指出，北約將繼續與伙伴國和國際組織開展安全合作，北約關于民事防御和韌性建設的主要戰略伙伴是歐盟和聯合國。?北約將與歐盟共同采取行動應對混合威脅，雙方將加強韌性建設方面的交流，推動北約“防務規劃進程”（Defence Planning Process）與歐盟“能力發展計劃”（Capability Development Plan）的協調。尤其是在目前軍事與民事部門高度相互依賴的前提下，軍事投送能力對民用運輸與通信能力的依賴和民事部門對軍事力量處理緊急事件的依賴，決定了北約需要與包括歐盟在內的伙伴合作。

第一，強調內部安全與全社會參與。由于韌性建設大量依賴私營部門的供應鏈支持，其中任何一個環節如運輸和金融系統的中斷都會造成廣泛影響，這一過程意味著威脅的來源可能并非來自外界而是來自內部生產組織過程。北約多次呼吁各成員國政府注重資源和服務供應鏈的多元化，降低對私營部門的依賴程度，保障關鍵的交通基礎設施、能源供應、電網和數字通信服務。同時，北約要求每年對重要基礎設施、技術所有權、外商投資及其影響進行韌性評估。此外，北約認為提高韌性需要加強社會內部凝聚力，不應只把民眾視為受害者或保護對象，而應視為構建韌性社會的重要環節。?對此，北約內部有聲音呼吁效仿挪威的“總體防御”（Total Defence）模式，?即無論是和平時期還是武裝沖突過程中，通過軍民協作的方式進行成本分擔。另有觀點認為，北約可以使國防與民事投資相互補充或發揮其“雙重功能”，如芬蘭的公共管理網絡信息基礎設施與數字服務實現了與中央政府、安全防務部門的共享，其信息存儲、網絡安全由財政部負責。

第二，具有整體性、長遠性的戰略意義。隨著供應鏈的全球化和便利化，北約愈發依賴全球供應鏈，也更易受到所謂“灰色地帶”的威脅。北約約有90%的軍事運輸依賴于民用船舶、火車和飛機，?供應鏈中斷不僅給民用經濟造成直接損失，對軍事力量也會造成廣泛而深刻的影響，這意味著北約需要強大的基礎設施系統以形成有效威懾和防御，這包括電網、港口、機場、公路和鐵路。加強基礎設施建設的韌性要求符合北約提高集體防御能力的作戰需要，因而具有長遠的戰略價值。2020年6月，北約秘書長斯托爾滕貝格在啟動北約“2030改革議程”時表示，“防止沖突的最好方法是消除對北約保護所有盟友意愿的質疑，其中防御和威懾是核心，韌性是關鍵，無論是基礎設施、通信、5G、醫療保健還是防護設備，這些民事防御的重要領域對北約的軍事能力都很重要。”?美國的《國家安全戰略臨時指南》中聲稱，“我們的世界正處于歷史轉折點，全球格局已發生變化，從新冠肺炎疫情到氣候危機，從核擴散到第四次工業革命，新的危機需要我們關注。”?目前北約的發展也正處于歷史轉折點，未來北約勢必將韌性建設整合到自身的轉型過程以更好地服務于跨大西洋關系的整體需求。

第三，加強合法性的“自我背書式”特征。實際上，冷戰結束后，北約就一直面臨著要么解散，要么重建的困難選擇。?為了提升自身的合法性、正當性，北約通過不斷調整議程和戰略轉型來適應持續變化的世界形勢。在特朗普政府時期，北約曾再次深陷分裂的危機之中。2018年7月，在北約布魯塞爾峰會上，特朗普以北約規則設置對美國不公、歐洲盟友沒有為此投入足夠比例的軍費為由質疑北約過時。?2020年6月，特朗普宣布撤回9?500名駐德美軍（約占駐德美軍總數的1/4），駐德美軍的撤出表明美國意圖縮減其在北約的防務支出，進一步導致北約對自身合法性的擔憂。除此之外，2019年11月，法國總統馬克龍在接受《經濟學人》采訪時表示，“當前北約正在經歷腦死亡，”他對北約集體防御第五條款的時效性表示質疑。?以上言論和舉措促使北約內部不得不探索增強自身合法性和正當性的可能路徑，北約認為韌性議程的設置可以解決其合法性危機。

第四，具有大國競爭和對抗的色彩。近年來，由于美俄關系轉冷，中美科技戰、貿易爭端不斷升級，傳統的大國競爭回歸，全球戰略力量平衡出現變化。北約韌性建設雖然以增強集體安全為由，但處處體現著維護美國霸權、服務于大國戰略競爭的色彩，針對中、俄的特點也頗為明顯。

首先，應對俄羅斯的混合戰爭威脅。近年來俄羅斯與北約的關系持續緊張，雙方不斷在敏感地區組織軍事演習，俄烏沖突進一步加劇了該地區的緊張局勢。2016年北約華沙峰會就將應對俄羅斯的混合戰爭列為戰略優先事項，并將其作為集體防御的組成部分。?2021年9月，俄羅斯聯合白俄羅斯舉行“西方-2021”（Zapad-2021）軍事演習，使用了新戰術和輕型戰術車，并模擬了包括核武器在內的綜合作戰手段。有鑒于此，北約逐漸意識到提高應對從有限入侵到大規模攻擊和同時發生多重威脅的能力，為此北約必須保持最大限度的靈活性和警惕性，以確保迅速部署部隊。俄烏沖突爆發后，北約認為其東翼韌性建設事關當前防御的重點，為此必須加強威懾和防御力量以確保其威懾效果。而在南翼，近年來俄羅斯試圖向土耳其輸出導彈防御系統和蘇-35戰機，在地中海舉行大規模軍事演習，并插手敘利亞局勢，北約韌性建設水平也深刻影響著其南翼地區的地緣政治安全。

其次，應對中國崛起逐漸被北約視為韌性議程的重要組成部分。2019年11月，北約領導人倫敦峰會發布聯合聲明，指出“中國與日俱增的國際影響力給北約整體帶來了機遇與挑戰”。?北約“2030改革議程”從虛假信息、知識產權到政府、社會網絡攻擊等多領域對中國進行指責，并認為中國會對北約集體韌性造成所謂的“挑戰”。?2020年12月，斯托爾滕貝格在北約外長會議上指出，中國與北約的價值觀差異和中國日益增長的國防預算使得雙方處在“系統性競爭”之中。北約在中國問題上強調加強內部政治協商，將應對“中國挑戰”納入戰略之中。但是，與視俄羅斯為主要軍事威脅不同，北約在“2030改革議程”中對中國的擔心仍集中于5G通信和新興顛覆性技術（EDTs）等領域對北約韌性造成的影響。?近年來中國在非洲、北極和歐洲投資建設基礎設施和網絡通信，也逐漸引起了北約的警惕。

北約提出韌性議程后，積極推動聯盟內私營部門、民事力量與軍事能力的整合，并在應對疫情與各類軍事行動中取得了一定成效。當然，韌性建設并非一帆風順，仍面臨著諸多現實困難。

冷戰時期，北約積極促進各成員國國防軍事力量的發展，并鼓勵成員國之間發展自助和互助能力。?20世紀50年代北約成立了民事應急計劃委員會為其提供恐怖主義預防、人道主義與自然災害應對、保護關鍵基礎設施等政策建議，確保在必要時為聯盟軍事行動提供民事協助。民事緊急計劃委員會下屬民事專家組成的規劃小組能夠組建快速反應小組（Rapid Reaction Team）或咨詢支持小組（Advisory Support Team）以協助北約各成員國在危機和緊急情況下快速應對。?民事應急計劃委員會還負責數個專業技術規劃委員會，它們由各成員國的民防、通信、交通、公共衛生、食品和水資源領域的專家組成，為各成員國共同應對危機制定規劃。

2019年暴發的新冠肺炎疫情凸顯了北約內部長期存在的脆弱性，如個人防護用品和醫療能力的不足，各成員國對外部供應鏈的依賴，軍民合作的重要性等問題。在應對新冠肺炎疫情中，北約先是成立了由各部門和代表團組成的經驗學習小組（Lessons Learned Steering Group），為北約制定應對疫情的策略。北約還整合其應急反應力量建立戰地醫院、傳達疫情信息、組織公共區域消毒和邊境巡邏等工作，北約下屬機構歐洲—大西洋災害反應協調中心（EADRCC）和供應保障機構（NSPA）協調各成員國防疫需求，為疫情防控提供物資。民事應急委員會也積極參與疫情應對工作，特別是在協調醫療設備的供給和運輸、國際救災等方面發揮了積極作用。

由于近年來北約逐漸強調私營部門在軍事和社會領域中發揮的重要作用，北約各成員國也紛紛加強與私營部門的接觸。為此，北約建立了“和平與安全科學計劃”（Science for Peace and Security Programme），以支持民間科學合作與創新，鼓勵各成員國或伙伴國在韌性建設領域就技術創新與科研展開對話與合作。?北約還通過與一些培訓中心的合作，在軍民合作、網絡防御、災害危機管理和反恐方面獲取專業知識協助。

此外，北約還積極將韌性項目納入各項軍事演習中。2018年10月北約舉行了近年來規模最大的“三叉戟接點2018”（Trident Juncture Exercise 2018）聯合軍演，這是北約民事防御力量首次正式參與的軍事演習行動，民事防御項目具體包括模擬大規模傷亡事件、疏散演習、生化及輻射（CBRN）緊急事件、疏散平民和危機管理。?2020年1月至3月，美國領導北約多國舉行“歐洲捍衛者-2020”（Defender Europe 2020）演習，這次演習測試了北約韌性建設的兩個關鍵部分，即軍民合作與實施能力，以此來保障相關基礎設施能夠及時部署在北約軍事力量需要的任何地方。

第一，韌性建設面臨資金短缺問題。北約各成員國韌性建設各項目標的達成依賴各國資金的投入。為此，各國需要落實北約威爾士峰會達成的軍費分擔指標，即將國內生產總值（GDP）2%用于國防建設，其中20%的資金用于大型設備等軍事能力建設。但長期以來，北約一直面臨著軍費分攤問題，特朗普政府曾多次以軍費分擔不公為由指責歐洲盟友“搭便車”。拜登政府執政以來，其仍然堅持優先考慮提高各國國防開支以實現更公平的責任分擔，但也強調會與各盟國以一種更加合作與協商的方式進行。?在當前新冠肺炎疫情仍在肆虐的背景下，各國因經濟停滯導致國內生產總值增長下降，這勢必會降低各國軍費在各項財政支出中的優先順序，北約韌性建設的資金短缺問題短期內難以緩解。

第二，北約要求各成員國定期對自身脆弱性和韌性水平進行評估，但又缺乏對此系統量化的韌性建設指標。?衡量韌性水平對北約來說是一項重大挑戰，韌性評估需要各國對防御能力與恢復能力進行量化，其首要問題是缺乏測量工具與全面評估的方法，例如，對關鍵基礎設施建設的韌性模型分析涉及多行為體的動態行為及復雜的相互作用。此前，北約已經批準實施了一種實驗量化方法，該實驗方法規定可以在北約演習或訓練中進行，分為發現實驗（discovery experiment）、檢驗假設實驗（hypothesis testing experiment）和驗證實驗（validation experiment）三種類型。?以發現實驗為例，其目的在于評估北約是否可以通過設計模型來動態描述一個國家的韌性能力，該模型整合了政府服務的連續性、能源供應、人員流動、通信交通等各變量之間的相互作用，試圖對以上模糊概念進行量化分析，但北約指出發現實驗也并非充分的定量分析，通常不能獲得足夠信息形成結論。由此可見，北約韌性能力的量化分析仍面臨種種限制和不確定性。

第三，為了有效應對混合威脅，北約需要采取更加全面且綜合的危機預防與管理方法。這要求各成員國加強軍事、行政機構、私營部門與普通民眾之間的廣泛合作。但當前北約內部各成員國關于韌性建設的戰略優先性以及軍事、民事部門與民眾對韌性建設的認識不足，交流與合作程度也還不高。近年來，“灰色地帶”逐漸成為美、歐、俄等大國發動混合戰爭的重要戰場，作為介于傳統戰爭與和平二元對立之間的競爭手段，“灰色地帶”的漸進性、模糊性特征需要各國政府與私營部門開展合作將脆弱性風險降至最低。但就目前而言，北約內部各成員國政府和議會對私營部門施加影響的方式通常只能求助于立法監管，政府與私營部門究竟采取何種合作方式才能降低私營企業的安全漏洞和脆弱性、抵御敵對國家的侵略影響尚不明確。

當前北約韌性建設取得了一定成效，但隨著這一議程的逐步推進，也必然會對北約轉型發展、歐洲安全格局與中美大國關系帶來顯著影響。

北約主張將韌性議程納入其戰略新概念之中，并將其作為北約轉型的新任務，?具體影響包括以下幾個方面。

第一，加強北約的威懾力與防御力。2021年6月北約布魯塞爾峰會啟動“北約2030倡議”（2030 Agenda）提出兩個新概念，即“歐洲—大西洋地區威懾和防御”（Deterrence and Defence of the Euro-Atlantic Area，?DDA）和“作戰壓頂石”（Warfighting Capstone Concept），前者旨在通過軍事部署加強歐洲—大西洋地區的威懾和防御能力，后者旨在預判當前不斷變化的戰爭特點，為聯盟同步協調軍事行動提供指南。?2022年2月，俄烏沖突的爆發進一步堅定了北約加強威懾、防御能力的信念。2022年3月，北約宣布加強在波羅的海、東歐和巴爾干地區的軍事部署，并呼吁各成員國通過更新軍事技術、加強戰備狀態、提高決策效率、增強軍事機動性等途徑確保成員國所有領域的防御和安全。

第二，綜合性韌性建設不僅包括抵御常規軍事入侵，還包括抵御對北約成員國社會的混合攻擊。新冠肺炎疫情和關鍵供應鏈的中斷表明北約需要有效應對非傳統安全挑戰。預測、預防和恢復北約關鍵基礎設施和公共服務的中斷已經成為北約除集體防御、危機管理和合作安全之外必不可少的核心任務。對此，2018年初，拜登呼吁北約各成員國和伙伴國提高自身韌性水平以應對俄羅斯的惡意顛覆活動和網絡攻擊行動。?然而，迄今為止，各成員國除了遵守北約設定的韌性基準要求外，并沒有將韌性整合于聯合行動或計劃之中。對此，北約逐漸強調各部門的動態聯系，試圖推動韌性建設實現從靜態到動態的轉變。

第三，推動成員國間互動模式的改進。由于歐洲各盟國的領土緊密相連，實力弱小的盟國如巴爾干地區國家的韌性水平對鄰國和北約的整體韌性建設十分重要，也需要實力較強國家的援助。因此，北約計劃將韌性建設從靜態的各成員國相互獨立的模式轉變為動態的相互合作模式，甚至通過共享資源的形式實現與歐盟的韌性“共享”。

長期以來，作為美國維護其在歐洲及世界霸權的工具，北約對于美國強化和鞏固以自身為主導的歐洲安全體系意義重大。冷戰結束后，喪失蘇聯這一共同威脅的跨大西洋聯盟不得不對北約進行改革。“9·11”恐怖襲擊事件的爆發使北約將原本對俄威懾與防御的核心任務轉向在域外打擊恐怖主義與防范大規模殺傷性武器擴散。但伊拉克戰爭中美國繞過北約組建“意愿聯盟”的行為讓北約遭遇了嚴重的信譽危機，特朗普政府時期美國與北約的關系又一度緊張。隨著歐盟安全與防務一體化不斷推進，歐洲的安全防務究竟如何發展成為困擾跨大西洋關系的難題。

在此背景下，近年來北約以降低組織脆弱性、增強集體防御力量為由推動東擴和韌性議程，不斷增加在東歐的防務部署，并對烏克蘭進行武器援助，這最終導致了俄烏沖突的爆發。俄烏沖突是當前美歐對俄冷戰思維的延續。2022年2月24日，俄烏沖突爆發后北約立即宣布，“俄羅斯使歐洲—大西洋地區的安全遭到了數十年以來的嚴重威脅，北約將采取一切措施維護盟國的安全和防衛，在北約東翼部署更多防御陸空力量，做好應對一切突發事件的準備。”?北約不斷增強的對俄威懾姿態正在吸引以芬蘭、瑞典為代表的傳統中立國家申請加入北約，這無疑會進一步導致歐洲安全局勢的惡化。

由此可見，北約并未擺脫冷戰思維，為了壓縮俄羅斯的傳統地緣安全空間，北約企圖再次利用冷戰時期的集體安全機制來維護美國在歐洲地區的領導權。俄烏沖突的爆發凸顯了北約加強韌性建設的緊迫性，但北約一味加強威懾與防御力量也將引發地緣安全風險，最終導致地緣安全失衡。與此同時，東歐地區不斷加強的軍事對峙也讓歐洲開始重新審視戰略自主，歐洲意識到短期內自身安全仍然需要依靠北約，但長期來看，隨著美國逐漸將戰略重心轉移至亞太，未來歐洲的防務問題最終仍需自己解決。

北約及其成員國在韌性建設過程中不乏挑戰中國的聲音，這需要中國高度關注、保持警惕。

第一，限制北約成員國與中國的合作交流。首先，2021年拜登政府試圖在對華競爭中實施“全政府”與“全社會”模式的相互銜接，構建“新型公私伙伴關系”，為此白宮禁止美國國內華裔科研人員參與敏感項目，出臺行政命令限制和阻礙中國留學生、科技人員赴美交流與合作。?其次，美國還以所謂的技術竊密、倫理風險與人權等理由禁止北約成員國與涉及軍民融合的中國公民、科研機構接觸，進一步干擾中國與歐洲國家在科技領域的交流與合作。?北約內部亦有聲音試圖阻礙各成員國與中國開展雙邊或多邊接觸，很多觀點污蔑中國通過“一帶一路”倡議對投資對象國施加沉重的債務負擔，增加了其對中國投資和供應鏈的依賴，并通過推廣中國鐵路與電力系統的標準，迫使“一帶一路”沿線國家擺脫其他國際標準。

第二，將科技、貿易等議題政治化。目前新興技術及其國際標準的制定權逐漸成為中美大國競爭的前沿陣地。2019年2月，時任美國副總統邁克·彭斯（Mike Pence）無端猜測和指責中國科技能力對北約成員國的安全造成損害，以北約關鍵基礎設施、供應鏈脆弱為由呼吁各成員國對以華為為代表的中國5G通信、人工智能等高科技企業實施封殺和技術脫鉤。?在近幾年中美貿易爭端背景下，美國多次使用“301條款”和投資限制等手段對華進行單方面制裁，以“國家安全”為由不斷擴大“實體清單”對中國科技企業和相關機構進行制裁。美國國內也不乏聲音呼吁歐洲盟友對中國高科技產業和貿易投資應用《外國投資風險審查現代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act）相關規定，促使歐洲對外商直接投資（FDI）建立更為嚴格的國家審查機制。美國聯合歐洲國家在5G技術領域建立相關行業規范與標準，打擊中國在該領域的話語權。?美國將5G技術與貿易投資政治化、意識形態化，濫用國家權力，試圖聯合北約國家打壓、遏制中國的高科技產業發展，這顯然不利于中國同北約關系朝著健康的方向發展。

第三，監控中國軍事動向，對中國發起混合干擾。首先，北約密切監控中國在北約歐洲盟軍最高司令部（Supreme Headquarters Allied Powers Europe）所屬防區進行的任何軍事活動。時任美國駐北約大使凱·貝利·哈欽森（Kay Bailey Hutchinson）聲稱，“所有北約成員國都應致力于觀察和了解中國的各項進展，并對此保持評估與警惕。我們需要在歐洲—大西洋地區的水道和港口部署情報、監視和偵察系統來監視中國的一舉一動。”?其次，北約各成員國清楚地意識到來自外部的混合干擾尤其是網絡和媒體干擾的嚴重性。北約在“2030改革議程”中呼吁該組織和各成員國投入更多資源密切觀察中國包括網絡安全在內的各項活動。最后，美國試圖聯合北約成員國運用虛假信息對中國進行抹黑和打壓，并對中國發動混合干擾。具體表現為，2021年3月美國聯合部分盟友以人權問題為由對中國新疆相關人員和機構發起制裁。疫情暴發以來，美國前國務卿蓬佩奧多次無端指責中國隱瞞疫情，散布疫情虛假信息，不斷抹黑中國。

北約韌性建設已逐漸成為其應對外部環境變化與混合威脅的新對策，為此出臺了成員國需參照遵守的韌性基準要求，并將其寫入北約“2030改革議程”，未來還可能成為北約除集體防御、危機管理和合作安全之外的新型核心任務。北約加強其韌性建設，除了應對非傳統安全威脅外，很大程度上旨在提升應對俄羅斯的防御能力，借此提升北約存在的合法性。在當前俄烏沖突爆發后歐洲安全格局發生重大變化的背景下，可以預見，北約的作用和影響將進一步強化。值得注意的是，中國的崛起已被北約視為一種“系統性挑戰”，應對中國挑戰逐漸被納入包括韌性建設的北約各項議程之中。2020年6月，北約秘書長斯托爾滕貝格在布魯塞爾峰會上指出，“隨著中國逐漸成為全球性大國，中國有能力在越來越多的地區投射力量，這可能會對北約韌性建設造成潛在的影響”。

北約長期為美國所主導，美歐之間保持著密切的利益聯系和類似的價值觀，因此中國與北約之間的關系難免會隨著中美戰略競爭態勢的發展而發生變化。同時，我們也應看到，北約與其成員國在對各自的地緣政治利益認知上一直存在較大差別。北約強調韌性建設，其出發點在于強調有效防御來自俄羅斯的安全威脅，而對北約的成員國來說，這種安全韌性概念在某種程度上還暗含著對美戰略自主的邏輯和訴求。另外，在應對“中國挑戰”的問題上，北約內部也并非鐵板一塊，各國對華立場很難保持一致。尤其在俄羅斯與恐怖主義等主要威脅并存的情況下，?北約內部對中國崛起對其潛在影響的態度仍存在較大分歧。此外，北約與美國的優先考慮事項不同。北約雖然在外交上批評中國，但該組織本身尚沒有明確的實質性舉措，如北約“2030改革議程”雖然提及加強各成員國關于中國的信息共享，呼吁投入更多時間、資源和行動來應對中國，但并未涉及任何具體政策，而在亞太地區，北約也還未出臺任何軍事計劃，僅是倡導與該地區伙伴國深化磋商與合作。

總之，北約未來很可能會繼續支持美國，視中國為長期戰略競爭對手。在某種程度上，韌性建設對北約與中國的關系具有現實和潛在的影響。針對這種趨勢，中國需冷靜觀察北約相關戰略和政策走向并理性應對，管控好中美戰略競爭，在維護多邊主義的基礎上尋求增加與歐洲的共識，并爭取促進與北約關系的穩定發展。

[責任編輯：石晨霞]