深圳市福利彩票公益金管理使用分析

羅偉倫

(深圳市居民家庭經濟狀況核對中心，廣東 深圳 518038)

1 深圳市福利彩票公益金管理工作機制

2011年，經市編委批準，在深圳市民政局財務管理中心加掛深圳市福利彩票公益金管理中心牌子，核定編制為4人(現已并入深圳市居民家庭經濟狀況核對中心)，負責深圳市福彩公益金日常管理工作。一直以來，深圳市福彩公益金管理嚴格執行公益金使用管理的政策規定，以“規范、科學、高效、誠信”的工作理念，不斷建立和完善相關規程，有章可依、有序管理和有所創新。

1.1 有章可依

2004年，深圳市根據財政部、民政部《社會福利基金使用管理暫行辦法的通知》(財社字〔1998〕124號)的精神，制定出臺了《深圳市福利彩票公益金使用管理暫行辦法》。隨著《新預算法》等有關文件的出臺，深圳市福彩公益金管理緊跟形勢，制定了《深圳市福利彩票公益金管理辦法》《深圳市福彩公益金資助項目市區分成方案》《深圳市福利彩票公益金資助項目評審工作實施細則》《深圳市福利彩票公益金資助項目績效評價管理辦法》四個文件。為創新深圳市福彩公益金管理流程，理順福彩公益金管理體制提供制度保障，真正使深圳市福彩公益金管理做到有章可依。

1.2 有序管理

目前，深圳市福彩公益金管理從項目單位提出申請—市民政局福彩公益金管理部門初審—組織項目評審組成員評審—市民政局局務會審議—市財政局復核—市人大批復—后續監督管理，做到環環相扣，程序嚴密，組織高效。

1.3 有所創新

1.3.1 適應部門預算改革的要求，優化管理體制，實現與部門預算同步編制、同步執行

根據《新預算法》的規定，舊的評審程序預算批準晚，造成福彩公益金資金撥付進度慢，影響當年福彩公益金項目的執行，已不能適應新的管理需要。因此，為規范和加強深圳市福利彩票公益金籌集、分配和使用管理，完善市區分成體制，健全福利彩票公益金管理和監督機制，提高資金使用績效，市民政局與市財政委聯合制定《深圳市福利彩票公益金管理辦法》(深財規〔2015〕12號)，并于2015年9月29日在深圳市人民政府公報上發布,按照事權財權匹配原則，實行市區分成，區一級項目由區財政及區民政統籌安排，市本級不再評審區級項目，同時優化市本級項目的評審程序，做到與部門預算同步編制、同步下達、同步執行。

1.3.2 福彩公益金的使用機制有所突破

突破傳統民政范圍和領域，跨部門使用公益金，一是支持社會工作在婦女、兒童、教育、醫療、殘疾人服務等領域開展服務；二是整合各項資源，淡化民政色彩，打造跨部門、去行政、強化公共服務的社會福利項目；三是加大福彩公益金對養老服務業的支持。

2 深圳市福彩公益金資助項目使用情況

深圳市福彩公益金嚴格按照“扶老、助殘、救孤、濟困”的宗旨。近五年來，福彩公益金資助各類項目約208個、共計約25億元。這些項目在社會領域上都發揮積極的作用，有效支持了深圳市社會福利和公益事業的發展，在保障民生、促進社會公平、維護社會穩定和提升市民幸福指數方面起到了拾遺補缺的作用。

深圳市福彩公益金可使用規模從2014年的76822.22萬元增加到2015年的81429.55萬元，增長約6%。2016年由于《新預算法》的出臺，對未使用完的福彩公益金沉淀資金將按照一定比例調劑到一般公共預算等原因，深圳市福彩公益金可使用規模相比2015年有所下降，為50807.9萬元。隨后繼續穩步增長至2018年的58302.5萬元。據此，近五年來，深圳市福彩公益金可使用規模呈穩步增長態勢。如圖1所示。

圖1 福彩公益金可使用規模

表1 2014—2018年深圳市福彩公益金資助項目分配情況

從圖1可知，2014—2018年，資助項目金額最大的類別為社會福利類，分別為35040.5萬元、33355.1萬元、35901.92萬元、34217.81萬元、35749.83萬元，占當年總資助金額比例為67.85%、69.62%、72.98%、69.98%和62.15%。總體來說，2014—2016年占比呈上升趨勢，2018年下降至62.15%，主要是因為2018年社區建設類項目及基建類項目資助金額相比以前年度有大幅增加。

殘疾人事業項目是福彩公益金資助項目重要組成部分，屬于“助殘”部分的使用宗旨。2014—2018年，深圳市福彩公益金資助殘疾人事業項目金額分別為6292.28萬元、6806.46萬元、6587.87萬元、6114.8萬元、5514.42萬元。總體趨勢是先增長后下降。原因是福彩公益金在2016年起有所下降，其次是2017年市區分成后，各區對區級福彩公益金有更多的自主權，殘疾人項目很大一塊由區級殘保金或者財政資金補充。

3 福利彩票公益金管理中存在的問題

3.1 福彩公益金分配缺乏制度性約束

福彩公益金分配是資金管理的首要環節，直接決定公益金的流向，從實踐看主要存在兩方面的問題：一是福彩公益金分配結構不盡合理。福彩公益金分配遵循“扶老、助殘、救孤、濟困”的發行宗旨及其他社會福利事業項目，但對于四類項目在福彩公益金分配中的占比沒有明確規定。從近五年分配情況看，福彩公益金資助其他社會福利事業項目比重過大。如投入社工類項目的資金，從2014年占總預算金額的15.76%到2018年的28.8%。尤其在市區分成的第一年(2017年)，此類項目占市本級福彩公益金分配金額高達44.68%；二是創新性不足，挖掘項目能力不高。從近五年(2014—2018年)項目分布情況看，80%左右的項目均為延續性項目。項目創新性不足，導致這五年以來項目結構都趨于相同，缺乏活力。此外，部分項目分類界限不清、分配比例靈活性較大、支出零碎、導向性作用不突出。

3.2 部分福彩公益金項目使用效率效果偏低

一是存在部分空頭項目導致資金閑置。部分基建項目事先爭取資金，福彩公益金到位后，由于配套資金未到位或者發改未批復等原因，無法按期實施項目，導致福彩公益金長期閑置，影響資金使用效率;二是擅自改變福彩公益金用途。有些項目在設計時并沒有科學考慮各方因素，導致某些福彩公益金無法支出，改變資金用途；三是項目績效考核手段不足。部分福彩公益金資助項目產生的社會效益偏低，預期目標與實際產生的效果有較大的差異，造成資金浪費。

3.3 福彩公益金新項目開發力度不足

民政部以及省民政廳有關文件規定，福彩公益金投入養老服務業金額占總資助金額需達50%以上。雖然從近五年情況看，深圳市福彩公益金資助養老服務業占比均超過50%，但僅限于以前延續性項目資助體量較大。在剔除社區黨群服務中心項目后，2014—2018年深圳市投入養老服務業福彩公益金占當年福彩公益金投入總額僅為25.79%、21.77%、22.78%、25.97%和29.60%，顯示出深圳市福彩公益金投入養老服務業后勁不足，亟待福彩公益金申報單位開發新項目。同時，也反映出各級福彩公益金管理部門對福彩公益金投入養老業項目的宣傳有待加強。

4 福利彩票公益金管理存在問題的整改意見

4.1 立足福彩公益金使用宗旨，突出福彩公益金導向性作用，保障深圳市福彩公益金項目健康發展

針對市本級福彩公益金項目分配結構不盡合理的現狀，按照福彩公益金“扶老、助殘、救孤、濟困”的發行宗旨及國務院有關福彩公益金投入養老服務業比例不低于55%的規定，結合市本級養老方向公益金項目投入偏低的現狀，建議在市本級福彩公益金中拿出一部分資金就養老福利領域向社會征集項目。相關業務處室可以根據征集來的項目，結合深圳市業務發展需求，加大此類項目的投入，讓福彩公益金發揮種子基金的作用。

4.2 積極構建全方位督查體系，提高福彩公益金使用的合法性和有效性

一是加大項目后續監管，必要時將委托第三方獨立機構開展審計和績效評價，如發現問題將立即上報，對該項目申報單位進行提醒并在以后年度適當降低資助金額。二是加強績效評價，將按照《深圳市福利彩票公益金資助項目績效評價管理辦法》的規定聘請第三方機構對市本級福彩公益金項目開展績效評價工作，進一步加大深圳市福彩公益金績效評價力度。

4.3 把握工作重點，加大福彩公益金項目開發力度

項目是福彩公益金投放的有效載體，社會福利事業發展要落實到具體的項目上。沒有項目，尤其是沒有一批好項目，福彩公益金作用就無從談起，就會成為無本之木。一是要加大福彩公益金使用宗旨的宣傳，特別是對“扶老”事業的政策宣傳。提高項目申報單位開發養老項目的積極性和使命感；二是定期舉行福彩公益金項目培訓會，加強項目申報單位財務水平。引導項目申報單位在資金使用上，按照財政有關規定加快資金支出進度，及時發揮資金社會經濟效益，提高項目運作社會化、精細化和科學化水平。