西藏農牧村經濟合作組織嵌入鄉村治理路徑研究

師曉娟 寧敏會

(西藏大學經濟與管理學院，西藏 拉薩 850000)

一、引言

現代鄉村治理應從單一主體治理向多主體轉變[1]，但是目前還處于探索較為科學的鄉村治理路徑階段。截至目前國內已經基本形成三種雖形式不同但又有一定聯系的社會治理模式，分別是政府主導模式、村民自治模式和合作治理模式[2]。政府主導模式是歷史延續下的治理模式；村民自治模式屬于理想模式，但不能完全脫離政府管理；合作治理模式則是新時代社會自治力量成長的優秀果實[3]，正在成為社會治理模式中的主流。本文基于那曲市色尼區嘎爾德生態畜牧產業發展有限公司(以下簡稱“畜牧公司”)、山南市扎囊縣扎塘鎮羊嘎村藏式帽子次仁金果農民專業合作社(以下簡稱“藏帽社”)、山南市扎囊縣虱雕工藝農民專業合作社(以下簡稱“虱雕社”)案例的對比研究，擬對政府主導模式、村民自治模式、合作治理模式下的鄉村治理狀況進行探討，著重研究農(牧)村經濟合作組織、村民之間的互惠關系[4]以及農牧村經濟合作組織嵌入鄉村治理的路徑。

二、研究方法

從理論抽樣需求的視角出發，按照潘善琳等的觀點，若單獨一個案例中所蘊含的數據信息能夠說明研究內容之間的邏輯關系，就沒必要追加更多的案例，這是案例研究最大的特色之一[5]。因此，本文在選擇研究樣本時，每一個模式下的路徑樣本只嵌入一個分析單位，且保證分析單位具有足夠的特色與說服力，具體分析如下：

(一)方法選擇

基于以下因素：1.探討農牧村經濟合作組織與鄉村治理之間的互惠關系、農牧村經濟合作組織嵌入鄉村治理的路徑以及這些行為、過程背后的復雜發生機制，定量研究難以回答這類問題，而案例研究卻能夠很好解釋該類問題。2.既有文獻基于單一主體行為(如政府主導模式、村民自治模式)的治理路徑問題探究較多，并強調依托訪談等形式得出的數據[6]，而本文更關注真實情景下的治理現象，故采用案例研究法。

(二)樣本選擇

按照農牧村經濟合作組織和鄉村治理之間存在的政府主導模式、村民自治模式、合作治理模式三種嵌入關系，本文進行如下案例設計：探究政府主導模式選擇的是藏帽社，該合作組織屬于民族手工業，政府對其扶持力度比較大，合作組織的廠房用地以及產品銷路大多依靠政府解決，案例較為符合政府主導模式的要求；探究村民自治模式選擇的是虱雕社，該合作組織主要依靠自身以及周邊村民的幫助和支持才得以發展壯大，案例較為符合村民自治模式的要求；探究合作治理選擇的是畜牧公司，該合作組織前期發展得益于政府的扶持，后期的發展脫離政府的扶持并與村兩委之間形成有效互動(具體特征見表1)。

(三)數據收集

案例數據來源主要包括正式訪談、非正式訪談、觀察、二手資料收集等，通過多樣化的數據來源，有效地保障了數據的相互補充和交叉驗證，并提高了案例的信度與效度。2020年11月26日，筆者對畜牧公司進行了實地調研，訪談5人。2021年8月，筆者對藏帽社以及虱雕廠負責人進行了結構式訪談。2021年12月25日，再次對案例樣本進行調研。此外在進行數據收集的同時，同步進行數據分析工作，保證了數據的充分性、針對性和準確性。

表1：樣本特征描述

三、研究過程

下文將對比分析不同模式下的治理路徑特征，選擇較為科學的治理路徑，并著重分析該路徑具體運行方式。

(一)政府主導模式的治理路徑特征分析

山南市扎囊縣藏帽社成立于2013年，項目總投資800萬元，主要建設內容有新建廠房、住所、購置設備及配套設施，政府為其提供了廠房，并給予較多政策優惠。藏帽社主要生產藏式帽子，所生產的藏式帽子做工精細、款式新穎、質量上乘、訂單不斷，產品供不應求，市場前景非常好。2014年起，藏帽社堅持以市場為導向，以品牌為保障，以特色為突破，以產業化經營為重點，以增加農牧民收入為目的，依托民族手工業資源等優勢，通過政府組織推動的方式，培養現代化產業。調研發現在當地政府的扶持下，藏帽社雖逐漸走上正軌，但擴大再生產動力不足，實現高質量發展仍存在一些問題。首先，政府強有力的行政屬性在一定程度上制約了村民自主性的發揮，影響了村民參與村莊事務管理的積極性。其次，單純的依靠政府支持，該合作組織的抗風險能力較低，風險預警機制不健全，自我處理突發事件的能力較低，合作組織的自生發展能力較弱。

政府主導模式下的治理路徑具有以下特征。

1.治理路徑(見表2)。政府的具體治理路徑表現為：(1)政策扶持→(2)資金扶持→(3)實施監督。合作組織的回應：(1)回應→(2)執行→(3)博弈。

表2：政府主導模式路徑主要特征及證據舉例

2.主要載體。政府職能部門以行政扶持為主要載體，以行政命令進行干預治理。

3.主要優缺點。政府主導模式在行政動員、力量整合、政策推進等方面具有其他經濟主體難以企及的權威，還可以創造適合的經濟發展條件。但是該模式缺乏與合作組織本身的互動，限制了合作組織自身的發展動力，這種政府主導模式治理會導致企業走向衰敗。藏帽社的負責人表達了相關觀點：“政府會有一定的政策支持，像我們的廠房，合作組織的用地都是政府提供的，但是針對2019年開始突發的新冠疫情，我們沒有相應的預警機制，合作組織的自生發展能力較弱，銷售額急劇下降”。

(二)村民自治模式的治理路徑特征分析

山南市扎囊縣虱雕社成立于2012年，現有木工操作室、雕刻室、繪畫室、產品展廳室，形成了“一條龍”操作管理模式，年均收益達到700萬元左右，生產經營年原材料成本425萬元、員工工資250萬元，純利潤為25萬元左右。虱雕社先后培養180多名虱雕技術人員，目前廠內員工80多人，員工月平均工資6500元左右，同時享受獎金、節日慰問金、全勤獎等福利。虱雕社繼承發揚了優秀的民族手工藝術，傳承了精致的產品技藝，同時為全縣乃至全區社會待業青年提供了學習技藝和就業機會，增強了創收能力，帶動了周邊群眾致富，為推動社會進步起到了巨大的作用。虱雕社以全區社會青年為培養對象，截至2019年共舉辦了11期培訓班，培訓人數283人，目前正在學習虱雕技藝的社會待業青年共有60多名(其中34名為已脫貧監測對象)。通過調研發現，該合作社主要依靠當地村民的共同努力才得以發展壯大。

村民自治模式的治理路徑具有以下特征。

1.治理路徑(見表3)。村民自治主導模式的治理路徑：(1)員工引進→(2)員工培育→(3)員工留存。

表3：村民自治主導模式路徑主要特征及證據舉例

2.主要載體。村民自治主導模式是以合作的關系鏈或價值鏈為主要載體，實現對合作社的外部治理。

3.主要優缺點。虱雕社的發展動力來源于“人”，員工的“引育留”是該合作組織的核心工作，這樣可以和村民建立一個和諧共處的關系，也能夠及時準確地了解村民訴求，及時滿足村民需求，減少矛盾，緩和關系。但是該合作組織并沒有和政府之間形成有效的溝通，合作組織的日常資金運行有困難。該合作社的創建人以及工作人員表達了相關觀點：“我們廠區的擴建，跟政府申請了很多次，一直沒有回應。當時創建這個合作社組織的時候，政府的幫助較少，主要是自己貸款創建的。”

(三)合作治理模式的治理路徑特征分析

那曲市色尼區畜牧公司是政府引導下農(牧)村經濟合作組織與村兩委以及村民共組共建共治的典型事例[7]。該公司是2017年經國家批準成立的牦牛乳制品生產企業，公司負責人將其定位為大型規模化的農牧村經濟合作組織企業，致力于高端牦牛乳制品生產，是西藏自治區重要的高原有機畜牧產業示范基地。公司為有效推進現代畜牧業產業化進程，明確了“基地種植、養殖、加工、銷售、科研、培訓、產業旅游”的“七位一體”畜牧產業發展模式。如今，該發展模式已基本成熟，并在拉薩開設了9家銷售點，產品處于供不應求狀態。畜牧公司探索了適合藏北牧區發展的“一十百千萬”嘎爾德模式。通過“一十百千萬”的運營模式，形成當地政府與合作組織之間政策鏈、脫貧鞏固鏈、組織合作鏈和經濟鏈之間的特色合作。

2018年那曲市政府提出“一村一社、一鄉一合”政策，大力投資扶持畜牧公司，引進先進的畜牧產品加工機器，提供對應崗位的技能培訓，由政府統一出資進行基地建設，同時按照“依法、自愿、有償”原則，構建統一的合作章程，推動了農牧村經濟合作的發展，也促進了畜牧公司的發展，使得畜牧公司與農牧村經濟合作組織連接起來，并建立協作互動關系。畜牧公司給農牧村經濟合作組織提供一定數量的牦牛，并對牦牛奶進行收購，激發了牧民參與牧區經濟合作組織的積極性。牧民每天將新鮮牦牛奶送到畜牧公司的鮮奶收購站，畜牧公司經過一系列的鮮奶純度檢驗，按照每斤10元左右的價格進行收購，每戶牧民每天大概能夠得到200元左右的收入。可以看出，牧區經濟合作組織為村民的“錢袋子”作出了貢獻，村民也給牧區經濟合作組織的發展奠定了基礎。從當前那曲市以及周邊縣域的經濟社會發展狀況來看，牧區經濟合作組織的嵌入不僅改變了之前“小而散”狀態，也為牧業的規模經營、科學規劃牧業養殖創造了環境。同時在村兩委以及牧區經濟合作組織的雙重領導下，牧民集體有序進行養殖技能的學習，使得牦牛奶迅速增產，牧民的收益得到增加。

畜牧公司吸收當地監測對象5027人(已脫貧800多戶)，為其提供就業崗位，扶持已脫貧戶發展，是牧區經濟合作組織嵌入鄉村治理的典型案例。從牧戶參與合作組織的意愿來看，這種“一十百千萬”模式，容易與普通牧戶達成合作的利益共識，具備市場發展的原生性需求。畜牧公司發展趨勢、發展目標與農牧戶的價值訴求相一致，助力牧區經濟合作組織成為村級組織基層治理的輔助。在村“兩委”以及合作組織的配合、協調作用下，奶制品收購活動、就業幫扶活動，與普通牧戶達成了共同的經濟發展目標，最終構建了良好的村、經濟合作組織、牧戶協作共治模式。這是經濟合作組織嵌入鄉村治理的優勢，對村集體經濟進行了彌補和補充，村“兩委”的支持也對農牧村經濟合作組織的發展起到關鍵作用。

合作治理的必要前提是多個主體參與并有一定的聯系[8]，在鄉村治理研究中最為核心的三重關系是政府部門內部關系、政府與組織之間的關系、組織與村民之間的關系[9]。然而，現實中這三種關系一直沒有形成良好的互動合作，鄉村治理中各類問題產生的根源在于鄉村治理核心關系之間沒有建立完善的合作治理機制，因此，合作治理有效是鄉村治理的必由選擇和發展的主要方向。

合作治理模式下的治理路徑具有如下特征。

1.治理路徑(見表4)。(1)村“兩委”與農牧村經濟合作組織的交互關系：支持、補充；(2)村“兩委”與村民之間的交互關系：管束、監督；(3)農牧村經濟合作組織與村民的交互關系：增收、促進。

2.主要載體。農牧村經濟合作組織為主要載體，村兩委、村民為輔助載體，三個主體之間合作共治。

3.主要優缺點。這一模式打破了單一主體的管理，決策的制定與實施更加科學民主，同時也緩和了村民與村“兩委”之間的強制關系[10]。但是仍有問題出現，比如合作組織的內部運營規范化、科技人才隊伍建設等，這些問題的出現與該合作治理模式路徑中的每個環節息息相關。該組織的負責人以及財務人員表達了相關觀點：“我們目前面臨的主要問題是國家沒有統一的牦牛奶標準，我們對收購的牦牛奶不能準確辨別其純度和質量；合作組織內部關于奶制品的合格安全生產證還沒有拿到，不能給超市或者大型商場供貨。”

(四)不同治理路徑的比較分析

通過對三種模式的對比分析，可知合作治理模式路徑是較為科學的嵌入模式。三種模式的優缺點如下：

1.政府主導治理模式路徑優缺點分析

優點：(1)作為主導，政府在集體號召、集合力量、政策推進等方面具有其他經濟主體沒有的行政方面的權威。(2)政府可以主動創造利于自身發展的經濟環境。對于處在西部地區的西藏來說，單獨依靠市場的力量創造適合的投資環境，其能量是非常有限的，但是依靠政府的絕對權威，可以扭轉這種局面，將“不利”變化為“可以”。

缺點：(1)一旦政府目標出現失誤，其損失不可預估。(2)政商結合容易滋生腐敗，危害國家管理系統的運行。

表4：合作治理路徑主要特征及證據舉例

2.村民自治治理模式路徑優缺點分析

優點：(1)村民與集體聯系密切，能夠及時準確地獲取村民對政治、生活的訴求并及時滿足，避免村民內部矛盾的發生。(2)村民自治治理模式讓人民管理人民，決策制定更加民主化。

缺點：(1)“過度自治化”，村民自治超出了法律規定的范圍，擅自作出不屬于自治范圍的決定，或隨意增加村民的非法定義務，違法限制村民的自由權利。(2)村民自治，缺少宏觀考慮政策和形勢的能力，缺乏長遠眼光，對于村莊的可持續發展不利。

3.合作治理模式路徑優缺點分析

優點：(1)打破了公共政策目標的單一性，使政策走出單純對行政機構負責的單線的線性關系形態。(2)在合作治理的條件下，行政權力的外向功能會大大削弱，治理主體不會再依靠權力直接作用于治理對象[11]。(3)行政權力服務于抽象的公共利益的狀況也會改變，進而會緊密地與行政權力持有者的道德意識相關聯。(4)多主體參與鄉村治理，對于決策的科學、合理性有促進作用。(5)多個主體之間，利益環環相扣，能夠對尋租貪腐這一行為起到一定的監督作用。

缺點：合作治理路徑模式中每個環節之間的聯系需要制定規范規則以及明確主體職責，目前還存在一些漏洞，導致合作組織內部發展仍存在一些問題。

四、農牧村經濟合作組織嵌入鄉村治理路徑探索

對政府主導治理模式、村民自治模式、合作治理模式三者之間進行對比發現，合作治理模式是較為科學的嵌入模式。

(一)村“兩委”適度“放權”，增強農牧村經濟合作組織發展活力

農牧村經濟合作組織作為一個集體性組織參與到鄉村治理進程中，與多個主體之間存在共享關系，需要尋找農牧村經濟合作組織與村“兩委”之間的平衡點。在農牧村經濟合作組織嵌入鄉村治理進程中，農村經濟合作組織與鄉村治理之間的相互嵌入會提高行政的靈活性和包容性。同時也為處理村莊政務提供了更多的空間，這對于村“兩委”、合作組織功能的整合[12]，可謂一種新突破。建議村“兩委”與農牧村經濟合作組織之間建立進一步的互信關系，實現村“兩委”較難實現的經濟價值。

(二)改革供給方式，激發合作組織生產活力

借助財政補貼經費或由農牧村經濟合作組織出資，由村“兩委”制定購買公共服務的標準，并對公共基礎設施實施過程和事后的收益進行監督和驗收。可以由農牧村經濟合作組織作為建設主體或管護運營主體，承擔農牧村基礎設施、人居環境、公益服務等方面的工作和服務，從而增強與農牧村地區的聯接，不斷提高對鄉村治理的參與水平。

(三)健全合作組織民主管理，推動合作組織規范發展

健全農牧村經濟合作組織民主管理，首先，需要完善農牧村經濟合作組織自身發展的條件，全面辦理經營許可證，鼓勵村民參與鄉村治理。其次，需要完善農牧村經濟合作組織內部的財政制度，為保障農民的利益，需要嚴格執行《農民合作社法》，確保農(牧)村經濟合作組織的建立和運行過程在資金的收支方面有嚴格的標準[13]。為了保證農牧村經濟合作組織的規范性，每個季度均需向上級政府提交財務報表，且需保證所提交的財務報表數據真實可靠，便于監督與核查。最后，需完善農牧村經濟合作組織的用人機制，應盡快建立市場化的用人機制，根據具體標準選聘適合的管理者。

(四)鼓勵村民與專業性社會組織合作，監督協助村莊的日常事務

村民嵌入到鄉村治理進程中，首先，是對基層民主的有力回應，保障村民參政議政的權利。其次，顯現出多元治理的“主體”多元這個特征。再次，對村“兩委”的權力以及農(牧)村經濟合作組織的運行起到監督制約作用[14]。鼓勵村民以及其他社會組織成為農牧村“自治”的重要監督與協助日常工作的輔助主體。最后，組建由社會組織、村民等共同形成的村莊內部綜合治理委員會，重要建設事項由社會組織形成提案，最終決定權由治理委員會決定。這種方式能讓權力更有公平性、針對性、高效性。

鄉村治理研究是一個漫長的過程，仍需要不停探索。在多元共治的大局之下，農牧村經濟合作組織與鄉村治理的有機結合，是治理成效的表現之一，為有序鄉村治理體系的發展與完善提供了借鑒，也是對國家治理能力與治理體系現代化的有力實踐，未來還會與更多主體相互融合，構建鄉村治理新模式。