高校預算控制的實現瓶頸與有效路徑探討

陳同海 （德州學院財務處 山東德州 253023）

近年來，在深化經濟體制改革和高等教育發展扶持政策的背景下，我國高校辦學規模迅速擴大，辦學經費不斷增長，僅依靠國家財政撥款已難以滿足高校快速發展的需求。校企科研附加收入、國家課題研究經費、校屬產業收益、社會捐款、教育基金等多元化收入為高校的辦公、教學、科研提供了有力的資金支持。如何提高資金使用效益，實現有效的預算控制和管理是當前高校面臨的重要任務。預算控制作為規范高校經濟活動的主要管理方式，是優化資源配置的有效載體，對高等教育事業實現高質量發展起到了保障和支撐作用。高校預算控制對于減輕國家和地方財政負擔，減少校內預算資金流失，提高資金使用效率和高校財務工作成效，激勵科研、教學創新改革，助推高校高質量發展等方面將產生積極影響。隨著我國公共財政預算制度的健全，高校的預算控制工作在新時期有了新的發展方向，亟須加快改革創新，提高高校預算控制水平。

一、高校預算控制的內容和特點

預算編制、預算執行、預算考核三個環節共同組成了預算控制系統。預算控制覆蓋了高校財務管理的全過程，可以分為事前、事中、事后三個控制環節。具體而言，高校預算控制是指為完成年度發展目標與計劃，高校在國家相關會計政策指導下，所實施的控制高校經濟活動并與預算相關的內部會計控制方法。其主要內容包括科學嚴謹的預算編制、嚴格的預算執行、準確的預算差異分析和公平合理的預算考核。其主要特點包括以下幾方面。

（一）高校預算控制以內部控制體制為基礎。內部控制是財務管理的重要內容，而預算控制又是內部控制的關鍵構成板塊。高校內部控制的一系列原則可同樣要求預算控制一致遵守；在控制方法方面，高校預算控制可同樣適用信息公開、授權審批、不相容職務分離等高校內部控制的常用方法；在目標方面，高校內部控制與預算控制的目標具有統一性。總體而言，高校預算控制的建立實施以內部控制體系為基礎，高校內控體系下的制度方法與崗位職責劃分在很大程度上決定著預算控制的實施效果。

（二）高校預算控制具有復雜性。隨著在校人數、辦學規模和質量的持續提升，高校預算收入控制難度也在逐漸增大。原因是伴隨著高校迅速發展而出現的校外捐助、校企合作、自主經營等非財政撥款性質的資金來源，使得高校的經費來源日漸多樣化。高校預算控制涉及的項目、資金數量、人員、部門等也都比較繁雜多樣。此外，一級預算和校院兩級預算管理模式是當前高校中較為常見的兩種預算管理模式，預算控制的實施難度、部門預算支出的自主性等在兩種模式下不盡相同、差異明顯。

（三）高校預算控制實施效果評價難度高。受事業單位注重社會效益的獨特性質的影響，高校預算控制實施效果評價必須運用多種衡量指標，進行涵蓋社會效益內容指標的綜合評價。僅通過單一年度預算收支差異評價高校預算控制效果，在經過多個會計年度后個別科研、教育教學項目預算資金才能顯現產出效益的特殊背景下，很難說完全合理。高校預算控制所涉及的流程環節較多，在預算控制實施效果評價中難以將全環節的潛在風險完全覆蓋。

（四）高校預算控制具有約束性。指導和約束各部門及機構整體的財務資金收支行為，是預算存在的本質意義。高校預算控制所具備的約束性特征主要體現在以下幾方面：一是預算制度約束，預算全部流程、各個環節、職責劃分、崗位設置等無不受到預算制度的約束。二是預算權力約束，預算執行中的權力受到預算監督、預算績效考核等控制環節的有力約束。三是預算收支金額約束，預算收支限制額度在高校預算控制實施后將通過具體的金額加以量化限制。總之，高校預算控制的約束性特征較為明顯。

二、高校預算控制的實現瓶頸

2012年財政部制定了《行政事業單位內部控制規范（試行）》用以規范行政事業單位內部控制，加強廉政風險防控機制建設，提高內部管理水平。但總體來看，我國高校預算控制起步較晚，在多個方面仍存在實施瓶頸。

（一）高校預算編制的瓶頸。首先，對預算控制的認識不夠。我國高校開展預算控制的時間較短，預算人員的專業能力不強，導致學校制定的預算不能有效落實。學校大多由財務部門承擔預算編制任務，其他部門僅僅執行財務下達的預算指標，沒有實際參與到預算編制中，對本部門的預算安排缺少準確預估，造成學校編制的預算指標往往與實際工作脫節。高校在編制預算時缺乏各個部門的積極配合，在編制過程中容易出現信息漏洞，使得相關預算編制缺乏科學性，不夠全面與具體。其次，預算編制方法單一。大部分高校沒有根據各部門的實際工作情況編制預算，而是簡單采用按照學生數量或職工人數套取定額的方法進行常規項目預算編制，后期容易出現經費浪費或不足的情況。

（二）高校預算執行的瓶頸。目前，嚴肅性、約束力不強的問題在大部分高校財務預算執行過程中都不同程度地存在，主要表現在：首先，預算控制力度不夠。科學的預算控制機制在高校尚未建立，各部門的職責和任務不明確，各項收支的安排與批復的預算常常存在較大差異。在實際工作中，部分高校在使用預算經費時，混淆開支渠道、提高開支標準、擅自擴大開支范圍的情況時有發生，造成預算變更頻繁，預算執行的嚴肅性遭受嚴重損害，預算執行未遵循最基本的剛性原則。其次，預算執行過程具有隨意性。預算的隨意執行容易導致財政撥款資源浪費，造成高校預算項目隨意調整，財政經費支出無重點、無計劃，且追加現象嚴重。

（三）高校預算考核的瓶頸。首先，對預算執行結果缺乏有效分析。科學有效的預算績效考核機制對高校意義重大，是高校實施預算管理的重要保障。目前，我國高校預算控制工作更多地集中于執行和編制階段，較少將工作績效與財政撥款使用效果掛鉤。這種不重視事后管理的錯誤傾向，容易導致無人關注資金使用效果，更不會去分析預算執行結果。其次，缺乏預算評價與考核體系。對預算執行的考核與評價是預算控制目標實現的基礎。用業績和獎懲制度來評定部門或個人的工作效率是業績考核評價制度的基本內容，只有充分調動員工工作的積極性，不斷完善獎懲制度，才能保障財務預算的目標得以實現。

三、高校預算控制的有效路徑

（一）強化內部控制和預算管理意識。內部控制是優化財務管理和防范各類風險的重要保障，其本質是“查找風險、剖析原因，清除隱患”，涉及到各個崗位、部門和環節。高校全體人員要不斷強化內控意識，自覺將內控理念轉化為行為準則，形成用制度管人、管事，按程序、規矩辦事的良好氛圍，充分認識到財務管理內部控制是一項系統性、綜合性、動態性的工程，為做好內控工作筑牢思想基礎。高校領導應堅持把內部控制作為學校發展的“生命線”，把樹立和鞏固內控意識始終擺在首位；進一步增強全局意識，要求全體職工長期不懈地做好內控工作，從不同角度深化內控理念，使內控真正成為發現問題的“放大鏡”“顯微鏡”，防止出錯的“規”和“矩”，整改問題的“鞭”和“尺”。同時要加強政策學習，組織財務人員積極參與各類針對性培訓，結合繼續教育、自學等方式對職業道德、國家政策、內部控制理論等內容開展持續性培訓，查漏補缺，不斷提升財務人員內部控制和預算管理意識。

（二）建立健全預算管理組織機構。結構嚴謹、合理規范、邏輯科學的組織制度體系是所有管理系統有效運行的保障。高校應將預算編制、執行、監督及考核權責進行合理劃分，建立起管理到位、權責明確、層級清晰的預算管理組織機構，以保證預算控制的有效實現，可從以下幾個方面予以實施：（1）學校預算的審批、控制、監督、考核以及宏觀協調、總體平衡工作由專門設立的財務預算管理委員會總體負責，財務預算管理委員會是學校預算工作的權威性機構，主要由審計處長、財務處長、財務副校長、教學副校長和校長組成。（2）學校預算公開透明和民主理財情況的監督主要通過校審計處、校紀委、學校教職工代表大會進行監督。對學校預算管理和執行中違法、違規行為的調查處理主要由學校紀委、審計處負責，并將調查情況向學校領導匯報。學校預算、決算草案由學校教職工代表大會負責審議，學校預算管理委員會參考其提出的修改意見和質詢意見對草案進行落實、修改。（3）學校預決算草案的編制以及預算執行中的控制、調整由學校財務部門主要負責；財務部門將預算執行情況和決算情況定期向學校預算管理委員會和上級主管部門報告。財務部門是學校預算管理的總執行部門，學校各部門、各類經費的預決算編制和執行、監督等工作雖由各自主管部門單獨負責，但必須按規定將預算安排和決算情況定期向學校財務部門上報。高校預算管理組織機構及預算控制流程如下頁圖1所示。

圖1 高校預算管理組織機構及預算控制流程

（三）確保預算編制科學合理。收支的全面納入與人員的全面參與，是確保預算方案編制科學合理的不可或缺的兩個方面。預算方案的編制過程中要維護預算管理的嚴肅性，堅持積極穩妥、量力而行、保證重點的編制原則。科學合理地安排支出項目，使之與高校事業發展規模、方向相適應，將提高教學質量、改善辦學條件、加大科研與教學投入作為支出的重點內容；根據當前經營狀況和往年數據預測收入情況，盡量保持自籌收入穩步增長，積極開拓多樣化資金來源，確保收入和支出全部納入預算體系。為防止學校利益和財政資金在項目執行過程中遭受風險損失，務必將風險防控工作前置，將全方位評估項目風險和制定風險規避措施預案等防范工作置于正式立項之前完成。同時，為盤活存量資金，減少沉淀閑置情況，學校應最大程度地合理利用資源，做好滾動計劃并靈活安排當年收支，合理選擇預算編制方法。預算管理是貫穿于高校經濟業務活動的一項重要且復雜的工作，在實施過程中離不開每個崗位、每個部門的參與，和每個員工都有密切聯系。特別是需要經濟業務的負責人、經辦人都參與到預算編制過程中來，實現經費使用和業務工作完整有效的結合，以求降低經費的使用成本，提高資金的利用效果，真正落實“誰使用、誰負責”的預算管理原則。

（四）強化預算執行監督力度。制度的權威性和生命力在于遵守和執行。一是認真落實異體問責制。掌握著審批審核權、檢查監督權等不同權利的監督人員、審批人員等，其管理工作既相互制衡又相互獨立，加強監督人員、審批人員、經辦人員等學校所有經濟業務相關人員之間的密切聯系，可以充分體現內控中的崗位分離與權力制約要求。二是在學校經費審批管理中，詳細劃分經費審批、稽核權限。組建紀檢機構、財務機構、審計機構等多部門共同參與的監督檢查專業小組，專門負責監督學校內控制度的執行情況，學校財務部門所承擔的監督檢查職責也從中得以明確。三是以查促管，以查促建，不定期開展自查自糾，及時發現執行中的空白地帶、薄弱環節，全面堵塞風險漏洞。加強對權力運行的監督和制約，推進內部公開和監督，每年將預算收支情況在全校公開，接受群眾監督。加強財務日常監控提醒，將各級經費納入支付動態監控范圍，及時清理調整不規范支付事項，不斷夯實預算執行基礎。四是積極落實整改財務領域存在的問題，做到立行立改、即知即改，結合巡視回頭看、經濟責任審計等工作，把整改作為促進內部控制的有效契機來堅決落實、舉一反三、鞏固優化，杜絕再次出現同類問題。

（五）完善預算績效考核制度。一是強化制度保障。制定出臺《預算績效管理獎懲辦法》《預算績效管理工作考核辦法》等制度文件，不斷完善績效管理制度建設，將預算績效管理成果作為相關領導干部年度綜合考核依據，并納入各級單位目標管理考核體系。通過責任追究、通報表揚、掛鉤預算安排等方式，使學校部門預算績效管理的主動性和創造性得到有效提高。二是認真推行責任考核制度。將預算績效管理工作納入學校目標管理績效考核，考核結果作為管理人員政績考核和經濟責任審計的重要參考。不斷壓實部門主體責任，對預算績效管理工作考核結果排名靠后的單位、部門，責令進行情況說明，并提出改進措施。重視建立支出審批責任追究制度，嚴格考核重要控制環節工作人員的任務完成情況；強化對各級部門經費支出環節的管理，對手續不齊全但準許支出報銷的，追究財務部門的責任；對審批不合理的，追究審批者責任；對于不合理的計劃，追究申請機構的責任。做到“支出必有效，無效必問責”，在單位內部形成積極向上的文化氛圍。三是堅持正向激勵。對預算績效管理工作及預算支出績效評價結果，按照年度考核獎懲程序進行通報。實現正向激勵機制，對管理工作做得較好、績效評價結果優秀的單位及個人進行通報表揚和表彰獎勵，積極推廣典型工作經驗，促進各部門預算績效管理工作的可行性和實用性同步提升。

四、結語

新時期我國高等教育事業機遇與挑戰并存，對于處于深化教育改革的重要戰略機遇期的高校而言，預算控制的實現及預算管理水平的提高對于高校長久發展意義重大。高校預算管理的改革與創新，深受高校內部管理體系變革以及教育體制整體改革雙向進程的影響，是一個循序漸進的動態過程。高校應在國家財政政策要求下，牢固樹立預算管理意識，科學編制、規范調整并嚴格執行預算，細化預算管理，完善預算考核，加強預算控制與監督，強化自身財務建設，堅持勤儉節約、收支平衡、量入為出原則，形成完善而科學的預算管理控制體系，為高校各項事業順利發展提供資金保障。