論大監督體系下審計的監督職能與定位

趙利寧 張華 王毓秀 賀慕翔

（1國網寧夏經濟技術研究院 寧夏銀川 750002 2國網寧夏電力有限公司 寧夏銀川 750002 3，4南京審計大學政府審計學院 江蘇南京 211815）

一、引言

“十四五”規劃綱要提出，要完善黨和國家監督體系，推進紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督統籌銜接，以黨內監督為主導、推動各類監督貫通協調，形成常態長效的監督合力，使監督體系更好融入國家治理體系。監督是權力正確運行的根本保證，推進國家治理體系和治理能力現代化，必須建立系統性監督體系，形成決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制。

2021年8月30日，中央全面深化改革委員會第二十一次會議指出，要推動統計監督和紀律監督、組織監督、巡視監督、審計監督等統籌銜接，提高監督效能。2022年全國審計工作會議提出，推動新時代審計事業高質量發展要“立足經濟監督定位，聚焦財政財務收支主責主業”。進入新發展階段，國內外環境的深刻變化既帶來了一系列新機遇，也帶來了新的挑戰。在這一新的歷史時期，國家審計要準確把握審計監督職能，聚焦主責主業，持續發揮審計宏觀調控“工具箱”作用，進而為推動經濟社會高質量發展發揮審計監督和保障作用。因此，在大監督體系下，準確理解和把握新時代審計監督的職能定位和時代要求，推動審計監督和其他監督貫通協調，促進國家審計發揮國家治理的基石作用，更好地服務國家治理具有重要的理論和現實意義。

二、大監督體系與審計職能研究

（一）大監督體系。大監督體系旨在構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的監督體系，提升監督的全面性、系統性、協調性。近十年來我國大監督體系構成主體的變化如表1所示。

表1 我國大監督體系構成主體變化

從表1可以看出，隨著時代發展，我國的大監督體系不斷完善，監督力量不斷增強，監督主體不斷增加：十八屆四中全會將“審計監督”列入大監督體系，十九屆四中全會新增了“統計監督”，十九屆中央紀委四次全會將“財會監督”列入大監督體系。由此可見，大監督體系的構建離不開多層次、多類型的監督主體，而要充分發揮大監督體系的作用，就更加離不開各監督主體的合力，釋放監督效能。

（二）關于審計職能與定位的研究。關于審計職能，莫茨、夏拉夫（1961）認為，審計注重驗證，即對財務數據的檢查，其目的是為了判斷財務數據是否如實反映了企業的經濟活動和財務狀況。閻金鍔（1989）總結了學術界關于審計職能的兩種觀點，即“單一職能論”和“多職能論”，認為兩種觀點的共性在于都認可經濟監督是審計的基本職能，區別在于前者認為經濟監督是存在于各種審計形式中的固有的內在職能，后者認為審計具有多項職能。桂建平（2004）基于我國國情和社會發展狀況認為，國家審計職能定位應以經濟監督為主體，在法律的框架內參與必要的行政監督和司法監督。陳太輝（2008）認為，國家審計本質的監督職能不會改變，但這一職能的內涵和外延會不斷豐富和擴大，具有發散性和收斂性，即隨著審計范圍和審計內容的“新陳代謝”而拓展和消亡。時現、李善波、徐印（2009）基于“免疫功能”視角，認為審計的職能在“經濟監督、經濟評價和經濟鑒證”的基礎上會不斷拓展，并重塑政府審計概念框架。許莉（2010）認為，現代國家審計的本質是“經濟監督”，其職能是“經濟監督、經濟評價和經濟鑒證”，國家審計通過監督、評價、防護等職能，發揮維護金融安全的作用。唐滔智、朱錦余（2013）認為，政府審計的職能應隨著國家治理的目標不斷拓展，以促進國家經濟治理職能為核心，逐步向政治治理職能和社會治理職能拓展。鄭石橋（2015）認為，審計職能是指審計的內在功能，政府審計的功能具有穩定性，我國的政府審計應該基于我國的審計需求和審計能力來確定職能定位。王彪華（2020）認為，明晰國家審計職能定位有助于指導審計實踐，并基于我國當前的政治、經濟、文化、社會、生態文明環境，分析了國家審計的職能定位，拓展了審計職能的內涵。

三、準確理解和把握新時代審計監督的職能定位和要求

（一）充分認識大監督體系下審計監督的特殊性。

1.審計監督與其他監督主體既相互聯系又相互區別。在統計監督和紀律監督、組織監督、巡視監督、、會計監督、審計監督等統籌銜接的大監督體系中，各類監督的主體、對象、內容、方式等存在交叉，但又不完全相同。審計監督的獨立性、權威性和專業性特點決定了其經濟監督、審計取證、審計判斷、審計方法等相較于其他監督形式具有不可替代性。其他監督主體的監督職能往往從其自身職能派生而來，而審計專司監督，這種超脫性賦予了審計監督可以更加客觀、公正、真實。在“大監督”體系下，審計監督與其他監督主體通力合作，共探審計風險、共議審計思路、共商審計工作、共享審計成果，打破部門隔閡，推動監督全覆蓋、無盲點和有機閉環，提高復雜社會條件下經濟監督的成效。

2.審計監督對于推動國家經濟社會健康穩定發展具有優越性。國家審計作為國家監督體系的重要組成部分，通過經濟監督來促進經濟、社會、文化、政治等方面高質量發展，揭示微觀問題、服務宏觀政策，分析問題背后的體制障礙、機制缺陷、制度漏洞，并積極提出解決方案保障經濟社會健康發展。在宏觀層面，審計監督開始探索宏觀調控政策審計，跟蹤國家各項經濟政策貫徹落實情況，完善市場經濟體制，優化市場運行機制；在微觀層面，審計監督聚焦某一審計項目，關注財政、金融、國有資產、資源環境、民生工程等資金配置與績效，揭示和反映經濟運行中容易引發社會不穩定的突出矛盾和潛在風險，維護經濟安全。

（二）準確把握審計監督首先是經濟監督的職能定位。

1.深刻理解審計監督首先是經濟監督的職能定位。從歷史發展的進程來看，審計最早可追溯到西周時期，那時的審計就已經將經濟監督作為一項重要的審計內容。《周禮》中記載周朝設立宰夫一官對“百官府群都縣鄙”等進行財政財務監督，此后歷朝歷代都一直延續對財政財務收支的監督并在此基礎上不斷完善和發展。新中國成立后，我國的憲法規定：國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支，進行審計監督。審計法也規定“國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構和企業事業組織的財務收支，以及其他依照本法規定應當接受審計的財政收支、財務收支，依照本法規定接受審計監督。”2022年，審計署黨組書記、審計長侯凱在審計工作會議上強調，審計要立足于“審計監督首先是經濟監督”的定位，聚焦財政財務收支真實合法效益主責主業審計。當前，審計監督工作的重點仍然是經濟監督，這就要求審計監督要堅持靶向發力，重點圍繞重大政策措施落實、財政資金提質增效、防范化解重大風險、加快現代化經濟體系建設、高水平擴大開放合作、加強生態文明建設、增進民生福祉、規范權力運行和反腐倡廉等開展審計工作。

2.明確經濟監督的職責定位有助于發揮審計監督作用。只有明確了“經濟監督”的職能定位，才能厘清審計監督的精準定位，定位準才能責任清，審計監督的定位才能不越位、不缺位，才能按照《審計法》賦予的職責權限開展審計監督，堅持有所為有所不為。針對各種不同類型的審計項目，國家審計立足于“經濟監督”的職能定位，針對審計對象有目的性地制定審計內容，并不斷拓展審計監督的廣度和深度。例如，在財政審計方面，把握宏觀政策，體現總體情況，促進提高政策效果和財政資金使用效率，維護財政安全；在金融審計方面，不僅要審計金融機構，還要審計金融監管機構，綜合考慮金融行業運行狀況，促進金融行業有序發展，防范和化解系統性金融風險，維護金融安全；在企業審計方面，以全局性、戰略性眼光審計國有企業投資運營情況，審計國家法律法規、黨和國家重大政策措施貫徹執行情況，審計企業領導人員履行經濟責任情況，揭示國企經營管理中的重大風險，維護國有資產安全。

（三）準確把握新時代審計監督的總要求。審計主要關注國家財政支出的強度和進度，防范化解重大風險問題，揭示重大經濟貪腐、重大財務舞弊、重大財政造假、重大會計信息失真、重大生態損毀等突出風險，及時反映影響經濟安全的苗頭性、傾向性、普遍性問題。但是，金融風險抬頭、財務舞弊案件頻發、基層財政“亂象”等問題依舊存在。為此，必須深刻領會、準確把握新時代審計監督的要求，積極推進新時代審計監督增質提效，切實將制度優勢轉化為治理效能。

1.以依法治國戰略引領審計監督法治建設。國家憲法和審計法授予審計機關依法獨立行使的審計監督權，保障了審計監督的權威性，讓審計監督有法可依、有法必依。審計監督作為依法治國的重要手段，將權力關進制度的“籠子”里，維護憲法權威，推動國家治理體系和治理能力現代化。以法治為后盾，完善審計法律制度，保障審計人員依法獨立行使審計監督權，維護審計人員合法權益；以法律為依據，規范審計行為，嚴格審計程序，提高審計質量，審計人員依法履職盡責，切實發揮審計監督的保障作用。

2.以風險治理思維創新審計監督體制機制。審計監督的前瞻性在于可以提前預防風險、發現風險和控制風險，所以將防范化解重大風險作為審計監督的一項重要工作有助于防患于未然。以風險治理為導向，前移審計關口，創新審計監督機制，推進審計信息化建設，提升金融、財政等監管部門的風險治理水平，審計金融監管部門制定的政策是否有效、制度設計有無漏洞、制度貫徹執行效果如何，提出可操作性建議；提高企業的內部風險管理能力，敦促企業加強對風險的識別和研判，建立健全風險預警機制，全面提升風險管理能力，嚴守不發生重大風險的底線。

四、推動發揮審計監督職能的建議

（一）堅持黨的領導，切實服務國家治理體系和治理能力現代化建設。做好新時代審計監督，必須始終堅持黨的領導，守住政治立場，增強審計監督的系統性、預見性、創造性，履行好新時代審計監督的職責使命。第一，明確審計監督的政治屬性。增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，把握正確方向，將思想和行動統一到黨中央決策部署工作要求中，構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系。第二，加強黨史學習教育。在審計系統中常態化組織開展學黨史活動，提高思想政治素質，以黨史學習教育的成效推動更好發揮“治已病、防未病”作用。第三，利用審計監督推進反腐敗斗爭。聚焦重點領域和關鍵環節靶向發力，揭示和依法移送重大違法違紀問題線索，對一切腐敗行為進行打擊和遏制。第四，切實服務好國家治理，監督政策執行，保障政策執行效率和效果。

（二）以法治理念為先導，建立健全審計監督法規體系。加快構建系統完備、規范高效的審計監督體系離不開法律制度的保障，讓審計監督做到有法可依、有法必依，從而提升審計監督的權威性。一方面，完善《審計法》《注冊會計師法》等相關法律法規，從國家層面賦予審計監督法制屬性，不斷完善組織方式、評價標準等。審計部門牽頭明確審計監督的實施方案、應用指南、操作流程，開展理論研究和業務培訓，切實提高審計監督能力，提升工作質量水平。另一方面，構建統一的審計監督行業規范體系，并嚴格落實，在不觸及國家、社會公眾利益的前提下公示審計監督結果，倒逼審計監督質量的提升。

（三）立足主責主業，構建高效審計監督聯動機制。我國進入新發展階段后，審計機關要統籌謀劃“十四五”時期的審計工作，扎實推進審計全覆蓋，牢牢把握經濟監督這個定位，聚焦主責主業，種好“責任田”，干好“分內事”。高質量的審計監督離不開其他監督主體的積極配合，例如在一些違紀違規案件中，審計、紀檢和監察既需要相互配合又需要各司其職，在法律賦予的權限中密切配合，完成案件的查處。一方面，審計部門要著眼于審計監督“全面覆蓋”和“權威高效”，緊緊圍繞黨和國家中心工作，聚焦財政財務收支真實合法效益開展審計監督，保持工作定力，恪守權力邊界，找準審計工作切入點。另一方面，審計部門需要整合監督資源，加強監督聯動，與各個監督主體加強信息互通、技術互助、成果共享，形成高效、便捷的協同工作機制。“十四五”時期，國家審計要繼續發揮審計監督職能，扎實服務好國家治理，努力把審計成果轉化為政府治理效能，高質量完成審計目標的同時推動經濟高質量發展，更好地完成黨和國家交給審計機關的任務。

（四）加快審計信息化建設，科技賦能審計監督。隨著數字經濟和產業數字化的發展，審計也需要通過科技賦能實現審計監督的轉型，在審計實務中，會面臨大量宏觀、中觀、微觀數據，需要利用最新信息科技手段，對海量數據進行挖掘分析，擴大審計監督的時間、空間覆蓋面，有效發揮審計監督的保障作用。

1.構建信息化平臺數據庫。審計部門統籌審計監督信息平臺數據庫的總體設計、搭建工作。將數據庫劃分為行業、企業兩個維度，行業維度主要包括行業發展現狀和平均水平、制約風險點、普遍性和特殊性等，企業維度主要包括單位發展現狀、橫向對比和縱向對比、媒體評價、審計監督人員評價等。將數據進行錄入和動態更新，暢通信息溝通渠道，運用信息化手段減輕審計監督耗費的人力、物力。同時與其他部門進行聯動，實現信息化平臺的共建共享，拓寬數據來源，擴大數據基礎，提升數據質量。此外，常態化進行數據更新與維護，將發現的問題及時反饋給數據庫管理人員，處理解決錯誤數據和信息，持續優化信息化平臺。

2.提升信息化平臺的適用性。平臺的適用性不僅需要高質量的數據信息，還需要擴充其兼容性。為此，需不斷升級平臺版本，將平臺的適用范圍覆蓋從審計立項到落實、整改全過程，從審計發現問題到提前預測問題，從被動應付處置到主動預防風險，提高審計監督的效率效果性。同時，解決信息系統不兼容問題，使得審計信息化平臺可以對接多個平臺和系統，將審計監督工作進一步融入到大監督體系。

（五）加強審計組織方式統籌，充分利用內部審計成果。《審計署關于內部審計工作的規定》（審計署11號令）明確了國家審計與內部審計在法律上存在指導與監督關系，可以將內部審計制度的建立、內部審計機構的建設和發揮內部審計作用列入評價被審計單位主要負責人經濟責任審計工作的重要內容，落實到審計方案之中，將內審業務檢查指導融入具體審計業務之中。2019年審計署《關于做好審計項目審計組織方式“兩統籌”有關工作的通知》及2021年全國審計工作會議都要求進一步加強審計項目和審計組織方式統籌，優化審計資源配置，高質量推進審計全覆蓋，努力提升審計服務高質量發展的效能。各級審計機關積極促進建立國家審計與內部審計融合發展機制，力求形成審計監督合力。從資源整合理論來看，資源的汲取是資源整合的前提。由于審計人力資源有限，審計機關為了保證有足夠的審計資源用來配置，提高審計工作質效，要從資源的汲取上下功夫，不僅要著眼于審計機關內部，更為重要的是從外部挖掘。國家審計應加深與內部審計及社會審計的統籌合作，更好地利用內部審計工作結果來作為國家審計的參考，更好地利用社會審計力量來緩解國家審計壓力。

國家審計在履職盡責過程中，還應充分利用內部審計平臺和審計成果。隨著內部審計工作的不斷完善，內部審計成果也越來越豐富，如國網寧夏電力有限公司建立的數字化審計平臺，通過構建公司層面的“大監督體系”，形成了從省級到地市的自上而下的審計監督體系，在審計機關對其開展審計時，審計人員可以充分利用其數字化審計平臺獲取審計數據和關鍵信息，輔助開展審計取證工作，既節省人力物力財力，又能夠增強審計證據的多樣性與可信程度，降低審計機關自身的審計風險，同時還可以幫助審計人員通過采取現場審計與非現場審計相結合的方式，優化審計組織方式，提高審計質效。

除此之外，在未來的審計中，還可以建立外部專家庫，豐富審計人力資源。外部專家的來源可以是高校教師，也可以是集團公司專家或會計師事務所的注冊會計師等，進一步擴充審計專業力量。審計機關應加強對外部專家工作的利用，對于外聘專家的工作成果可以經過有效的檢驗后利用到審計成果中，使審計資源得到最大程度的有效利用。

（六）嚴格問責，增強審計監督的權威性和約束性。

1.建立審計結果公告平臺。及時披露審計監督發現的問題和整改情況，進一步增加審計公開內容的廣度和深度，以“公開為原則、不公開為例外”，盡可能擴大信息公開的范圍，保障公眾的知情權、參與權。此外，設立舉報受理中心，暢通社會公眾和新聞媒體監督的渠道，對于舉報腐敗、提供線索等設立獎勵措施，使財務異常、會計信息失真現象無處可藏，從而避免財務造假、舞弊等違法、違規行為的滋生。

2.完善審計監督結果整改機制。審計部門應當構建問題分類、難度分級的整改工作機制，實現審計價值增值。對于審計發現的問題提出可操作性整改建議，督促被審計單位進行徹底的整改，并且對審計整改情況進行抽查復審，整改不力、虛假整改的單位將嚴肅追責。此外，還需注重審計整改的時效性，對于一些歷史原因導致的問題，告誡被審計單位在以后工作中需要采取措施，及時避免問題的進一步擴大。被審計單位應當提高對審計整改的認識，提供后續整改工作的計劃和進度安排，總結問題，提出解決措施，完善單位內部控制制度。

3.設立審計人員績效考評體系。建立和實施績效考評制度，設置定性與定量相結合的績效評價指標，實施定期考評，績效指標的設置要符合可行性、可比性和可操作性的要求，量化、細化各項監督指標，統計分數進行高低排名。績效考評結果劃分為五級：優秀、優良、達標、基本達標和不達標，對于達到優秀等級的人員進行表彰獎勵，對于不達標等級的人員進行嚴肅問責，提高審計監督人員的積極性和創造性。