部門整體績效評價指標體系的構建

○重慶工商大學會計學院 秦 慶 左夢瑤

一、前言

我國績效評價的相關工作起步較晚，在績效評價理論研究、指標體系建立、權重設置合理性與執行規范化程度等方面都還處在探索完善的過程。政府職能部門承擔著重要的社會服務性職能，而績效評價在政府管理實踐中具有“指揮棒”的功能。部門整體績效評價將規范部門行政行為、評價核心業務實施效能、加強預算撥款管理等內容有效聯結起來，是提高政府部門整體效益水平、優化公共管理模式的重要手段。在政府部門全面實施績效管理，不斷探索和創新績效評價指標體系，才能有效推動政府體制改革和國家綜合治理能力的提升。

二、我國政府部門整體績效評價指標體系的現狀及問題

(一)績效評價指標體系的現狀

我國地方政府對于績效評價指標體系的研究中，各地區間指標體系質量差異較大，自發性強，相關的研究成果中實踐性與應用性存在不足，并沒有形成一套公認的政府績效評價指標體系[1]。近年來，隨著政府會計制度改革與績效評價應用的不斷深化，能有效反映政府部門整體資源配置與執行效率的部門整體支出績效評價體系越來越受到研究學者的重視，研究的內容涵蓋目標設定、工作思路、方法路徑等[2]。

整體支出績效評價是預算管理中的重要環節，相關政策制度的改革也不斷落到實處。2011年財政部出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，首次規范了政府財政支出績效評價的范圍與對象，部門整體支出績效作為預算支出績效的主要內容是評價的重點。財政部隨后又頒布了《預算績效評價共性指標體系框架》，將績效評價中的共性指標進行規范性的說明，為共性指標體系框架的構建提供指導性的意見。各地方政府也在積極開展部門整體支出績效評價工作的學習與探索，《北京市市級預算部門整體支出績效評價操作規范(試行)》為北京市開展部門整體支出績效評價工作提供了明確性的指導方向；廣東省通過部門實踐與理論研究推行《績效管理試點實施辦法(試行)》，實現了從中央到地方部門政府績效管理體系的完整構建；上海市也通過部門整體支出績效評價試點，探索部門績效評價的方法與途徑，印發了《關于全面推進預算績效管理的意見》。各地對于部門整體支出績效評價的建設都在一定程度上促進了部門職能職責，提高了資金的運用效率，對于預算管理的創新變革也起到重要作用。

(二)績效評價指標體系存在的問題

1.過于重視經濟發展指標的設置

經濟發展的好壞能部分反映政府部門的能力與水平，但整體績效評價體系強調的是綜合與全面，由上至下的財政資金要以服務民生、提高公民生活質量水平為最終目標。在一些職能部門的績效評價指標體系中，過多地以經濟指標為主要考評對象，而對于涉及民生、科教文衛、行政管理效率、行政支出比例等指標卻設置較少，權重也較小。單純追求地區經濟的高速發展，忽視對于社會民生、行政效率、公共基建等績效指標的重視，容易造成相關職能部門盲目追求更好的經濟數據，甚至弄虛作假，嚴重阻礙了社會健康持續的全面發展。同時行政效率及公共基建等考評的缺失，也容易使地方政府及職能部門效率低下、機構人員冗雜，出現社會保證體系不健全等問題[8]。

2.指標體系不統一，各地差異較大

當前我國各級政府部門都在廣泛地開展績效指標評價，但對于各級職能部門績效評價指標體系的設計，相應的法律、制度保障還處在頂層設計及試行的階段，績效評價制度并沒有完全統一，評價的隨意性較大、主觀性較強、規范性不足。不同地區相同部門的評價內容、方法、標準及重點差異較大，評價結果缺乏可比性。中央和行業主管部門也難以依據各地的考評結果進行分析，缺乏相應的職能交流。同時，一些部門在指標體系設置過程中，出現大量模仿抄襲的情況，績效考核指標設計并沒有從當地的社會經濟發展實際入手，忽略了職能部門設置的意義與承擔的使命，僅僅為了設置指標去抄襲，偏離了績效評價體系設計的初衷，無法發揮其應有之意[9]。

3.指標量化不足，未分級分檔表述

績效指標的可衡量性是財政支出績評價的基礎之一。在分解部門的績效目標時既要做到客觀與全面，也應該考慮該目標是否易于衡量與評價，對于難以量化的重要評價目標可以采用分檔分級的定性化處理，能更為全面地評價職能部門對于財政資金的使用情況。如果對于定性評價指標，只是表述為需要實現的最終結果，那么在最后的績效評價中就容易出現完成或未完成兩種結果，對于特殊情況及完成度等實際內容難以反映與考評，只能依據主觀經驗判斷進行定奪，不利于績效指標體系的規范化推行。

4.績效指標存在過于具體的情況

（3）動 名 詞 +名 詞 ：checking-fixture 檢 驗 夾 具 ；reciprocating-engine活塞式發動機。

在一些績效指標體系設計中，存在將與部門行業發展無關緊要的目標大量列示，或是將某一績效目標擴列到過程、細節進行考評的情況，這會使指標體系更加冗雜，同時也無法體現相關性與重要性的要求。部門整體支出績效評價與項目支出績效的差異在于綜合性，財政資金應用于部門龐雜的各項工作之中，規模總量大目的性強，如依舊采用項目績效目標的模式把部門的一切工作任務目標進行簡單堆砌，會導致部門整體支出績效目標中包含過多難以反映部門整體工作的低質量指標，而能夠反映部門整體工作的重要指標或綜合性指標難以體現。

三、政府部門績效評價指標體系的構建

(一)構建的框架

隨著政府績效改革不斷深入，對各政府部門績效目標廣度深度要求更高，單一項目的支出績效評價已經不能滿足管理與評價的要求，以部門整體支出為評價對象的績效管理模式將更加適應政府工作的需求，能更全面、有效地掌握資源配置和整體績效情況。部門整體支出的績效評價指標體系是依據績效理論與邏輯，更為綜合有效地反映財政資金配置與部門整體效益為目的，結合各部門實際情況從績效目標的分解及評價要素設計，再到具體指標的設計，構成一個具有特定結果與功能的完整體系[10]。同時，財政資金績效要反映部門整體支出情況，即要求部門支出不論是在產出還是過程的重要環節都要考慮到績效評價。

部門整體支出績效指標體系的構建，通常將政府的宏觀政策及部門的職能目標，如我國政府的五年計劃及各部門的整體年度計劃及安排依照部門管理特點及相關影響因素，細化為易于度量的政治、經濟、社會、文化、生態等方面的實施目標[11]；再將分解好的目標按完成時限、重要程度等分類排序，依照部門財政預算實際情況、人力物力資源條件、地方特色等，將目標按由大及小設置具體的績效指標；并對構建完成的指標進行解釋，指標出處、指標性質等做出說明，依據一定的參照設置各個指標的目標值以及每個指標再上級指標中的權重，完成以上所有的流程步驟。整體框架的構建如圖1所示。

圖1

(二)具體實施路徑

1.績效目標的分解

在部門整體績效評價指標體系的構建中，每一個環節都是圍繞績效信息進行處理。首先，在績效目標的分解上遵循SMART原則——明確性(Specific)、可衡量性(Measurable)、可實現性(Attainable)、相關性(Relevant)和時限性(Time)，在確定部門當年工作目標、分解政策文件任務、轉化績效信息的過程中，要用明確清晰的語言描述要達到的行為標準；其次，要驗證目標的相關信息與內容是可以獲取能夠衡量的，這樣績效評價的反饋功能才能發揮作用得到體現；第三，績效目標是在現實情況下可以實現的較為合理的要求，既不能過高也不能過低；第四，目標的相關性指每一個目標的設置雖然獨立，但也一定是在一個大的宏觀規劃下的具體要求，他們之間必然存在一定的相關性，共同推動宏觀政策的落實與推進；第五，時限性要求績效目標的設置需要在一個合理的實現范圍內完成，作為考評部門工作職能的指標體系設置，通常時限為一個工作年度。

績效目標的分解除了遵循SMRAT原則，還需突出重點。對于一個部門最具控制性、重要性、特色性的因素即為有價值的目標，而機械性、重復性、內部可控的無需列入考核目標的范疇，涉及到財政支出或職能、職責的將其體現在共性指標中即可。績效目標的分解要緊緊圍繞財政支出績效評價的功能，對于績效目標的監督評價不僅要關注資金預算執行的準確性與合規性，更要關注績效目標的實際效益，對支出效果的評價會影響后期的預算安排與政策改進。績效目標的分解也會影響到三級指標的參考設立，因此績效目標在內容上一定要系統全面，圍繞中長期發展規劃、上級部門的決策部署和行業發展規劃，聚焦部門整體績效和核心業務實施效果，從長遠宏觀的角度逐一梳理部門戰略目標和績效目標，不論是效益還是產出、結果導向還是過程度量都要在部門整體的角度下完整體現。

2.構建具體指標

體系構建中最關鍵的環節就是對績效評價指標的選擇與產生。政府部門作為國家推動社會發展建設、提供公共管理與保障的直接執行者，支出績效指標內容可以按照“職能+重點項目”的思路進行選擇與拓展，以部門主要職能編寫的預算支出績效為主，重點項目支出績效為輔，設計邏輯上采用“共性+個性”、“定性+定量”相結合的方式。共性指標基本無部門之間的差異，通常是在各個部門都會發生存在的考評事項，共性指標的設立有助于規范政府部門對于一些常規必要事項的考評設計，有利于部門間的橫向比較。而個性指標就是各部門設計的重點，需依據自身特殊的社會職能及當年工作要求部署，按照一級框架二級框架的分類細化設置部門的三級指標，如一級框架參考預算管理、管理效率、成本控制、社會效應和履職效能的角度設置，將部門全年分解完成的績效目標分列于一級框架內，并按同樣的流程分列于二級框架內，最終完成三級指標的設立。即等級框架就是對績效目標進行的分類匯總，方便財政資金的下撥與考察，個性化指標除了體現各部門的職能性外，還需評價各部門的重點項目，如對于以“公共管理”為主的部門，主要考察其管理的績效，對于以“社會服務”為主的部門，主要考察其服務的績效。

“定性與定量”相結合，是指設置的績效評價指標一定是要可衡量的，因為這是指標設計的基本原則，可衡量的體現自然就是指標應該以定量指標居多，這對于后續的評價工作也十分有利的，但現實中往往就是存在很多需要進行考核的難以量化的工作，此時就可以考慮通過工作細化和流程化考評項目的關鍵環節，若還是難以實施則應采用合理的定性指標，盡可能地將”定性“分級分檔，績效考評不是一味地陷入量化盲區，指標定性也不是對目標結果進行簡單描述，績效指標體系就是需要在提高信度與效度上不斷優化與完善。三級指標設立完成后，還需要完善其指標解釋、考評方法、指標單位等內容，至此完成了構建具體績效指標的環節。

3.指標賦值與權重設置

指標值的設置與填報將直接影響績效評價的最終結果，通常來說目標值的設置要有相應的參考，包括規定的目標值、上年實際完成值、前三年平均值、同類地區平均值、全國領先值、全國同類指標平均值、規劃目標值等，一個合理的目標值能對績效目標起到積極引導的作用，其對比性也能提高部門的行政履職效能，反映部門當前的運行情況及公共服務效率[12]。績效指標的權重是指每個指標在上級指標中的所占比重，是權衡被評價指標在上級指標中重要程度的量值，權重的構成是否合理將直接影響到評價的科學性。確認權重通常采用主觀賦權，如德爾菲法(專家調查法)、層次分析法、層次分析法和德爾菲法相結合的方法，而客觀賦權法與主客觀綜合賦權法應用較少。績效指標的目標值以及權重確認后，還需考慮績效評價的計分方式與評分細則，原則上不同類別的績效目標應采用不同的計分方式，而計分方式又應有各自的評分細則表述。計分方式還應堅持基本分和加減分相結合而的方式，績效評價指標的設計既要有基本評價事項與基本分，又要科學設定加分和減分的評價事項，才能更加科學有效地評價績效結果[1]。

以上三個部分是政府部門整體績效評價體系構建的具體實施路徑，由此看來指標體系構建作為部門整體績效管理最重要的環節，它是整體績效管理的基礎與參照，是當前政府會計在權責發生制方面的改革，對目標和預算總額集中控制，重點關注預算產出和結果。這種以“結果導向”的績效管理方式尤其重視財政資金使用的合規性、合法性和安全性，但它同樣也注重對部門支出項目全過程進行監督評價。

四、對于部門整體績效評價指標體系的建議

為了科學構建政府部門整體績效評價指標體系，發展形成具有中國特色的政府績效管理模式，切實提升中國經濟發展質量，實現效率變革、動力變革，本文對于部門整體績效評價指標體系提出以下理論思考與建議。

(一)績效評價指標設計“動靜結合”

在績效評價指標體系的構建中，要把握好績效指標的“穩定性”和“動態性”，做到“動靜結合”。政府部門職能在短期時間內是不變的，但也會因經濟和社會環境的變化而進行相應變動，這就要求績效評價指標要依據政府部門職能的特性體現“穩定性”和“動態性”。通常情況下，指標體系一級指標的設計要保證在較長時間內不會隨意變動，而二級指標和三級指標則會隨著管理實踐的變化進行相應調整，這樣的績效指標體系才能更好地適應與反映部門職能績效。同樣共性指標適用于多個部門且通常不會隨意變動，個性指標則依據部門不同與績效目標不同有較大的差異，在一定程度上也體現了“穩定性”與“動態性”的特性。

(二)引入多元主體參與指標設計

當前我國許多部門的績效指標設計與評價都是財政部門主管，或依財政部門總體規劃，部門自主實施指標體系構建、目標編報、自評和整體績效報告。但這樣的形式缺乏一定的公民參與要素，沒有通過政府績效評價體系的設計反映民眾對于部門行業的意見和建議，不利于實現“協商民主”。因此，在績效指標設計的層級階段，一級指標應堅持依據部門職能和崗位職責的原則；二級指標作為一級指標的細化與展開應積極引入多元主體進行參與設計，既包括政府內部主體也包括政府外部主體，改變以往上級相關部門全程主導或是部門完全自主負責的情形，通過多層次多元化主體的參與，實現政府部門工作評價“民主”和“效率”的要求。多元主體的參與看似將指標體系的設計復雜化，實則解決了上級部門對于指標體系設計綜合性、全面性的難題，“上下”共同設計的模式除了能反映全國性的共性指標，對于個性特征及本地的特定要求也能夠很好體現。同時，專家學者等外部主體參與指標設計，也讓績效指標體系的理論性、完整性得到提升，強化了外部監督符合公眾參與政府績效管理的趨勢。

(三)推動績效指標信息一體化

要運用信息化的手段方式全面深化績效評價體系改革，可將部門整體績效管理模塊導入預算管理系統，提升部門整體績效管理的規范與效率，同時探索將當年部門設置的績效目標、評價結果與反饋情況統一上傳至財政信息系統，通過信息化地上報流程規范部門整體績效管理，不斷提升指標庫的指標質量，優化信息采集的方式。建立省級或全國性的部門整體績效指標庫，除一些特殊涉密指標外，要實行資源共享、統一管理、及時更新，讓部門整體績效指標體系的建設成為“選擇題”。財政部等主管部門還可以開展一些指導與交流的相關活動，指導市縣開展部門整體和分行業、分領域績效指標庫建設，實現部門績效管理的良性發展，優化部門整體績效指標管理體系。