公共價值主導下膠東經濟圈建設的核心命題及發展策略研究

王寧 任大欣 劉濤

摘 要：膠東經濟圈建設理應思考以下三個命題：一是如何在非常規性挑戰中識別公共價值。二是實現復雜風險下卓有成效的治理協作。三是在工具理性與價值理性間平衡城市個體賦能差異。解決這些問題的思路在于運用突變式思維進行公共價值的整合，打破平面聯動機制，塑造全方位價值共識，減少不同政策情境下的認知與行動摩擦，最終實現后疫情變局下凸顯公共價值的現代城市群治理效能。

關鍵詞：公共價值;城市群治理;命題;策略研究;膠東經濟圈

本文索引：王寧，任大欣，劉濤.<變量 2>[J].中國商論，2022（12）：-107.

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2022）06（b）--03

后疫情時代的開啟意味著傳統城市治理的謝幕。結合“百年未有之大變局”的論斷，現代城市群建設迎來了新的機遇和挑戰。在產業一體化發展過程中，由地域與經濟基礎所限定的壁壘客觀存在，“市場”“公眾”與“政府”之間的關系需要進一步厘清，由單方面主導的發展模式難以為繼，必須深剖合作與共享的內涵，延伸一體化的水平與程度，將發展的重要著力點落在公共價值的實現上。在這一過程中，探索高質量的聯動機制，延伸合作領域，以輸出治理效能為靶向性目標，推動城市群建設由產業合作向治理協作的方向轉變。

1 公共價值主導的城市群治理邏輯

2021年3月，十三屆全國人大四次會議表決通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，明確提出“推動城市群一體化發展作為完善城鎮化空間布局的重要一環”，無疑對整合區域資源、發揮區域優勢、挖掘區域潛力提出了更高的要求。在經濟新常態的驅動下，粗放型發展模式已難以為繼。區域是一個空間經濟組織，“協調發展”“成本共擔”“利益共享”應成為新時期區域經濟一體化建設發展的立足點，也是在后疫情時代優勢城市群集合發展的突圍要點。“大變局”驅動下，構建現代城市治理的價值取向，關鍵在于展示中國城市治理的自信，城市治理自信是新發展理念的一個集中縮影，是在非常規風險挑戰下推動國家治理體系與治理能力的地方實踐。

城市群建設是資源、權力與行動者多方疊加的過程，考驗著公共需求的匹配度。在基層實踐的具體場域中，不同行動者以不同的利益站位參與其中，極易在強調經濟發展速度的過程中模糊公共價值，這就要求在城市群的建設中，必須從體制機制上提供一個好的內外部環境。然而，遠距離的政策瞄準實則與現實存在諸多偏差，這種偏差并非單純技術層面的問題，從治理層面而言，是基層治理在社會關系多維度間協調運作的偏差。現代城市群建設發展是更寬維度上多元主體的互動，如何更好地協調和滿足公眾的需求與價值偏好，實現并創造公共價值在治理現代化進程中格外重要。基于這一目標，膠東經濟圈建設還面臨一系列的問題與挑戰，如何在協作的基礎上深化共享，找準城市群發展的均衡項，將社會價值融灌在城市群建設的過程之中是亟需探討的。

2 公共價值主導下膠東經濟圈建設的三個命題

所謂公共價值，是以某種闡明方式，面向公共服務所產生的獨特類型的價值，這就要求政策與服務既要響應公眾的價值，又要塑造公眾的需求。由此可見，公共價值是治理的產物，同時源于公眾、利益相關者等多元主體間的合作，在共同的愿景之下達成的合作交互網。公共價值理論闡釋了一個基本概念，即公共價值產生的基礎是社會組織與成員。對社會公眾而言，社會價值的實現是以公共需求為導向的，突出體現集體偏好;對政府而言，識別公共價值需求，有助于在政策制定與執行過程中減少不必要的行政損耗，同時增強政策的公信力，為精細化治理奠定良好的基礎。但必須認識到城市群治理的價值識別難度遠大于單個城市的區域性治理：一方面，在把控經濟圈建設的增長極問題上，地方往往會根據現有資源稟賦的分布，將區域優勢明顯、經濟存量突出的城市優先發展為核心增長極，有可能出現經濟圈單極突出，副中心頹靡的困境。另一方面，在風險多樣化的現實挑戰中，平衡價值沖突已然成為考驗地方公共領導力的關鍵指標。因此，在經濟圈構建過程中，強調公共價值是基于現實需求、順應治理現代化發展浪潮的必然之選，具體而言要明晰經濟圈發展中的三個關鍵命題。

2.1 在非常規性挑戰中識別公共價值

大變局之下，城市應對非常規風險的能力被擺在了最突出的位置。膠東經濟圈建設的出發點不僅站位于經濟增長，還應打造強有力的治理協作圈，先在于識別經濟圈構建中的公共價值。膠東經濟圈作為新時期開創雙循環經濟格局下的一次突破性創新，勢必要走出一條具有地方特色、符合社會價值選擇且多維立體的一體化發展模式，傳統的粗放型經濟體顯然已不能滿足這一要求。長期以來，我國各項事業發展始終堅持服務群眾、普惠百姓，應該意識到，膠東經濟圈的構建需立足于滿足公眾的需求。經濟圈的發展必須以“人”為核心，在產業協作發展共享的過程中，挖掘并創造公共價值，引導多元主體參與城鄉建設，推動膠東經濟圈從“可業可居可游”向“樂業樂居樂游”轉變。

只有最廣泛地推動公眾參與才能為政府識別公共價值提供機會，城市經濟圈不是單個城市的簡單疊加，從單一主體出發的行為往往導致現實需求與治理方式的脫節，城市群一旦形成后其公共價值就會進一步復雜化，在深度合作之中難以避免治理的多軌發展，價值沖突難以避免。同時，經濟圈一體化發展包含著公共服務對接一系列的復雜問題，從深層次而言這甚至是一次制度變遷。膠東經濟圈的一體化建設并非完全同質的制度、資源與文化的重組，每個城市間存在明顯的地域邊界，存在各自的場域邏輯，這種情況需要更加暢通的公共表達渠道，同時政府與市場應提高對公眾需求表達的接收能力，在多元化的價值排序中識別符合真實價值偏好的價值集合，并成為膠東五市深度合作的共同價值取向。在這一共識的指導下構建發展藍圖，視為立柱架梁之基本。

2.2 復雜風險下卓有成效的治理協作

習近平總書記指出：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度”。以往學界將多個原本彼此獨立的實體通過既定規則逐步在同一區域或體系下相互合作、彼此融合稱之為“一體化”發展。膠東經濟圈建設一個重要的出發點是提高抗風險能力，以更加強有力地扶持尋找新的經濟增長點，對城市群之間的協作治理提出了更高要求。五市在經濟發展水平、資源稟賦、城市治理能力等方面尚不均衡，一體化發展進程中，政策以何種形式落地與地方性知識間存在極大的關系。本文認為，在治理現代化背景下談經濟圈一體化建設，應將更多的注意力投入不同場域的治理合作之中，而非關注某單一城市、政府的行動策略。城市群建設過程中，應以現實社會發展的基本情況為背景，以實現城市治理效能為目標，在推動產業一體化發展的同時，實現卓有成效的治理協作是治理新格局之下經濟圈建設的內在要求。

國家通常運用政策工具對公共資源進行配置，然而公共價值與地方性知識有關。經濟圈一體化進程中需要強有力的政府領導，這種政府領導力不僅局限在現實區域界線內，還需要突破合作壁壘，把協同的范圍擴大到社會治理的邊緣位置，而非局限在產業一體化的合作中。政策協同作為保證城市群建設的基本項，構建共同的政策情景是維持城市合作持久化的必要條件，資源與行動者的配合需在相似度較高的情景下進行，盡可能減少合作間的摩擦損耗，凸顯領導力的可塑性與柔性轉化，弱化地域權威的對立，減少飽受詬病的解釋，真正實現在治理層面的協同，從而減少多重邏輯的干預，從被動適應轉向主動接受。

2.3 在工具理性與價值理性間平衡城市個體賦能差異

膠東經濟圈建設是城市功能的重組與再造，然而各城市間客觀存在賦能能力的差異。相較其他四市，青島以其原有的政治、經濟和區位優勢，理所當然地承擔起山東半島城市群乃至黃河流域的龍頭任務，可謂重擔在肩。但經濟圈建設的一個重要目標是實現共享式發展，采取硬性指標評估的做法無形中將資源的匹配以工具理性的邏輯下沉。對于工具理性而言，一切問題都可以技術化處理，經濟體量、發展規模、城市建設、產業化程度等條件在工具理性的主導下，極可能重點投放在“優勢”城市，以實現更高的產出。然而，誠如學界所擔憂的城市角色定位問題：城市群的帶狀關系突出顯現為點的簡單連結，副中心的建設問題迫在眉睫。在這一向度之下，需要慎重評估城市的賦能級別，針對賦能差異較大的城市應充分考慮社會價值的需求，即保持相對的價值理性，避免完全遵從“以事為本”的價值取向完全壓倒經濟一體化過程中的社會價值關懷，進而異化為發展中的數字懸浮。因此，工具理性與價值理性間的關系需要在新情境之下重新定義，避免某一種理性偏好在實踐中主導行動者參與，導致合作中另類競爭關系的扭曲。

3 公共價值主導下膠東經濟圈一體化發展的策略建議

綜上所述，在膠東經濟一體化發展過程中，應樹立公共價值的驅動意識，更加系統地識別公共價值。針對本文提的三個命題，提出相關建議。

3.1 構建區域數字開放平臺

大數據時代，利用數據已然成為提高地區競爭力的主要途徑。在城市群建設過程中，打造區域內具有絕對權威性的數據公開平臺，能夠加強不同城市間的“共享性”聯動，解決諸多數據統計口徑的規范性問題，消除數據對接中的張力。針對不同的組織群體，提供滿足其需求的數據，從而創造種類多樣的公共價值。信息公開及時透明，免費為公眾開發利用，是政府加強雙向溝通的基礎，幫助減少溝通中的行政成本損耗，避免城市之間的單向設置。

3.2 建立跨區域多主體協作中心

隨著城市群建設的完善，城市間多重要素的流通率顯著提高，公共服務的邊界隨著人口流動的日益頻繁而模糊，碎片化的治理協作將不再適用，并存在較大的風險隱患。構建區域間互聯互通的“處理樞紐”是筑牢風險屏障的關鍵任務，更廣泛地動員社會多元主體參與協同建設，突破傳統依靠行政力量維持的管理模式，提高處理公共事務的能力與效率。膠東五市要立足合作共享，避免行政層級的無效疊加，建立跨區域、多主體協作中心，為區域發展問題匯總提供一個相對穩定的平臺。在處理公共性問題時，能夠更好地把握共性需求，調動公眾、社會組織參與城市群治理建設，有效協調行動者之間的利益關系，避免城市群建設中發生多次博弈，提高公眾對經濟圈一體化建設的認同感，從而實現并創造公共價值。

3.3 建立以公共價值為主導的評價體系

在城市群建設伊始，對各個城市進行評估評價是必要的，但評價的內容不應局限于經濟發展的單一要素。在治理范式之下，政府將部分公共權力讓渡給公眾，有效的公眾參與成為減輕行政成本的一大舉措。在城市群建設過程中，每個城市建設的內容與方法，因其現實條件存在差異。因此，在評價城市群建設的問題上，應樹立區域合作績效觀念，制定相應的獎懲措施，激發政府與社會主體參與區域合作的動力，考核公共服務的輸出質量，在評價指標建構初期，廣泛地吸納社會公眾的觀點與意見，評估公眾關注的問題，保障公眾參與的程序正義，進一步完善問責機制，維護多元主體的有效在場。

膠東經濟圈建設考驗的不僅是經濟與發展資源的優勢重組，還需在治理的高度謀求合作。新時期膠東經濟圈一體化，包含了公共價值的考量，在社會治理層面達成共識性認知，著力刻畫統一社會情境下公眾的需求，減少沖突性資源分配，在互動的基礎上達成城市群之間的共享合作意愿。破除體制壁壘，在保障生產要素充分流動的基礎上，加強城市治理協作，突破地域行政區劃，給公眾需求發聲以更寬闊的渠道，克服傳統的公眾“不在場”困境，提升膠東經濟圈的立意高度，從而形成跨區域治理的有效協同機制，不斷提高服務公眾、應對風險的能力。

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