民營資本參與鐵路建設與站城一體開發策略研究
——以杭紹臺鐵路及沿線站點為例

文／謝啟德、張蘭 上海星艾工程設計咨詢有限公司(復星與AECOM 的合資公司) 上海 200000

引言：

截止2021年4月,全國鐵路營業里程達14.63 萬公里,高速鐵路運營里程達3.79 萬公里,“四縱四橫”高鐵網提前建成,“八縱八橫”高鐵網加密成型。高速鐵路、城際鐵路正快速發展，然而長期以來，鐵路建設一直是政府整體統籌并主導后續開發建設實施。2018年中國鐵路總公司鐵道債額度為2400 億元，2019年增至3000 億元，比2018年增加多達25%[1]。傳統開發建設模式面臨政府債務壓力較大、項目融資缺口巨大的問題。另一方面，鐵路及高鐵樞紐站建設也帶來了部分城市割裂的問題。

2013年國務院出臺《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見國發〔2013〕33號》[2]，提出全面開放鐵路建設市場，向地方政府和社會資本放開城際鐵路的所有權、經營權，鼓勵社會資本投資建設鐵路；2018年國家發改委發布《關于推進高鐵站周邊區域合理開發建設的指導意見（發改基礎〔2018〕514 號）》[3],鼓勵地方政府牽頭建立投資建設主體、管理運營主體、綜合開發主體等多方合作開發機制，完善支持高鐵建設投資主體及出資人參與高鐵車站周邊區域綜合開發的政策措施；2020年國家發改委發布《關于支持民營企業參與交通基礎設施建設發展的實施意見(發改基礎〔2020〕1008 號)》[4]，鼓勵民營企業通過獨資、股權合作等方式參與依托既有樞紐的城市更新和新建樞紐區域綜合開發，為民營資本參與鐵路開發建設提供政策保障。

基于上述背景，我國第一條民營資本控股的杭紹臺鐵路于2017年10月投入建設，并計劃于2021年12月投入運營（已于2021年11月試運營）。杭紹臺鐵路的開通是民營資本參與我國鐵路基礎設施建設的重要節點，本文以杭紹臺鐵路及其沿線站點為例，闡述民營資本參與鐵路建設和站城一體規劃設計新模式的相關經驗。

1、民營資本參與投融資的鐵路建設概述

1.1 相關概念闡述

民營資本參與投融資的高速鐵路建設，是PPP 模式在基礎建設中的重要應用。廣義的PPP（Public Private Partnership）是指政府和社會資本方為提供某一公共產品或者公共服務而建立的一種合作伙伴關系，是公共基礎設施建設中發展起來的一種優化的項目融資與實施模式。在這種模式中，政府方主要發揮統籌及決策作用，通過與民營資本企業簽訂項目合同協議，給予民營企業相應的權利，利用政府、民營資本方共同協作，從而產生經濟效益與社會效益。

1.2 項目主要運作模式

PPP 模式又可細化為多種不同的項目運作模式，在民營資本參與投融資的鐵路建設項目中，主要可以歸納為以下三種：

（1）BOT（Build-Operate-Transfer）模式：即建造-運營-轉讓模式，公共部門通過特許權協議，授權民營合作方承擔項目的融資、設計、建造、經營和維護，并在特許期內擁有項目的運營權，期滿后將項目移交給公共部門。

（2）BOO（Build-Own-Operate）模式：即建設-擁有-運營，由政府進行調控和決策，企業投資并承擔工程的設計、建設、運行等工作，最終產權歸屬企業。

（3）BOOT（Build-Own-Operate-Transfer）模式：即建設-擁有-運營-轉讓，參與項目建設融資的民營合作方，在協議期內擁有項目的所有權及運營權，期滿后逐步移交給政府部門。

表1 各階段參與程度與收益比較[5][6][7][8]

2、民營資本參與推動站城一體開發

2.1 高鐵樞紐站城一體開發相關概念

站城一體開發主要是指位于大城市中心區的軌道交通樞紐站（可以進行多個軌道交通線路換乘的車站和高鐵樞紐站等）和周邊的城市街區進行一體化開發的模式[9]。該模式需要通過高度、復合的土地利用及政府和民間的聯合開發方式開辟出樞紐站建設所需開發用地。其中民營資本參與高鐵樞紐站城一體開發工作包含了投融資、設計、建設、運營等關鍵階段，充當重要角色。

圖1 高鐵樞紐站城一體化開發模式圖示

2.2 民營資本參與站城一體開發的優勢

站城一體化具有促進站點土地經濟價值增加，使得土地效率最大化，拉動相關區域經濟發展，確保城市整體持續健康發展等優勢。民營資本參與高鐵樞紐的站城一體開發，主要有以下兩大優勢：

資本投入及效益層面：民營資本一定程度上代表了復合市場的需求，參與站城一體開發是以市場為主導，政府引導的雙輪驅動方式。一方面，可以統籌考慮綜合開發項目的規模與功能，合理控制土地成本，部分緩解政府投融資壓力。另一方面，可以更好的實現鐵路建設帶來的外溢效應內部化，為鐵路的可持續發展提供資金保障。高度聚集及復合化能提升城市魅力，并能增加開發商的收益，加快房地產項目的投資回收。

規劃設計層面：民營資本參與站城一體開發提高了高鐵樞紐片區設施規劃的效率，是實現城市產業與樞紐交通功能融合的重要手段。統籌規劃站城關系打破了傳統站即站、城即城的片區格局，極大提升居民出行的便利性。同時民營資本參與有效提升了樞紐建設的可行性，降低前期溝通成本與投入，并能清晰明確后續實施路徑。

3、杭紹臺鐵路及沿線站點開發建設經驗

3.1 項目概況

杭紹臺高速鐵路是國家發展改革委員會第一批推出的8 個民營資本參與投資鐵路的示范性項目之一，是我國鐵路建設投資領域第一條民營資本控股的高速鐵路。該鐵路設計速度為每小時350 公里，全長266.9 公里，其中新建線路226.369 公里，與既有杭甬客專線在紹興北站接軌、與甬臺溫鐵路在溫嶺站接軌。全線設紹興北、東關、三界、嵊州新昌、天臺、臨海、臺州中心、溫嶺8 個車站；除了紹興北、臨海、溫嶺為既有車站的改造，其余皆為新建車站。項目于2017年底開工建設，計劃2021年12月底建成通車。

圖2 杭紹臺鐵路走向示意圖

臺州中心站為杭紹臺鐵路中規模最大的沿線新設車站，建筑面積8.5 萬平米；其中包含站房5 萬多平米，以及站內配套商業3 萬平米。該站是杭紹臺鐵路的重點控制性工程，杭紹臺鐵路、甬臺溫高鐵、金臺城際、市域鐵路S1和S2線等在此交匯，是集高鐵、輕軌、公交等于一體的大型綜合性交通樞紐。

3.2 杭紹臺鐵路開發模式闡述

3.2.1 引入民營資本的投融資

杭紹臺鐵路的可研批復總投資為448.9 億元，2017年9月11日，浙江省政府與復星牽頭的民營資本聯合體正式簽署《杭紹臺鐵路PPP項目投資合同》，各方參與的股比分別為：復星牽頭的民營聯合體51%，國鐵集團15%、浙江省交通投資集團13.6%、臺州市鐵路建設投資有限公司10.2%、紹興市交通投資集團有限公司10.2%。

圖3 臺州中心站站城融合概念設計方案效果圖

圖4 杭紹臺鐵路項目股比

3.2.2 項目運作模式

項目采用BOOT 模式進行運作，政府與社會資本聯合體的合作期為34年，預估建設期4年，運營期30年。民營企業將與政府方出資代表及中國鐵路總公司共同合資組建項目公司（SPV），由政府方授權SPV 負責本項目的投資、建設、運營、維護、移交等工作，并獲取合理回報，運營期滿后SPV 將全部項目無償地移交給浙江省政府。

圖5 杭紹臺鐵路建設合作結構圖

3.2.3 項目回報機制

在杭紹臺高速鐵路開發建設中，政府與以復興集團為首的社會資本方按照風險分擔、利益共享的原則合作，采取多種措施提高民營資本的盈利水平[7]。

杭紹臺項目“使用者付費+可行性缺口補貼”的回報機制。在運營期內，杭紹臺項目公司將根據車流量，收取線路使用費、接觸網使用費、電費、旅客服務費等清算收入，支付委托運輸費、鐵路維修整治費用、電費、管理費等運營成本與財務費用，從而產生經營利潤，投資人獲得投資收益。若運行初期客流不足，政府可以通過在約定期限內將按照PPP 合同向項目公司支付可行性缺口補助，以保障投資人獲得合理收益[10]。

（1）項目在運營期前十年設立了可行性缺口補貼，具體金額由政府與以復星集團為首的社會資本方磋商確定，分散了項目運營初期民營資本所承擔的風險，確保杭紹臺高速鐵路項目穩步推進。

（2）在協議的特許期內，民營部門擁有項目的所有權，浙江省政府鼓勵以復星集團為首的民營企業聯合體，以 “站城一體”的模式開發杭紹臺高速鐵路沿線的建設用地，并同時導入多種商業項目，延伸高鐵產業鏈，增加投資回報及高鐵項目盈利點。

3.3 臺州中心站站城一體開發相關經驗

臺州中心站站城一體化規劃設計的關鍵點在于民營資本的參與以及工程規劃一體化設計兩個層面。民營資本參與樞紐站點規劃設計能高效帶動片區產業引入以及車站與周邊業態整合；工程規劃一體化設計從實操層面打破站與城的割裂，其中步行系統與地下空間設計是最為關鍵的部分。

3.3.1 高鐵新城產業先導

車站所處的臺州市高鐵新區，符合近年典型高鐵車站選址的區位條件。在城市核心區以外的鄰近區位，藉由公共交通基礎設施的投資，帶動新區的投資與建設，也就是TOD公共交通導向的開發模式?；谂_州的城市站位、地理區位、產業基礎，結合高鐵帶來的產業特性，企業的產業資源優勢，遴選出數字經濟、生命健康、現代科教三大核心功能，明確車站周邊產業發展方向，并能有效確保產業引入的可靠性。

在高鐵新區的定位愿景引領下，民營企業的參與對于高鐵新城產業的導入能起到嫁接社會資源及當地政府的橋梁作用，能更好的發揮各自資源優勢，快速的帶動片區的發展。

3.3.2 車站與周邊業態功能整合

本項目在車站與周邊業態功能整合上的經驗在于，以社會資本牽頭的高鐵建設投資主體，對于周邊地塊的開發也更有積極性與參與意愿，可以更大促進鐵路側與城市側之間的站城一體、內外聯通。同時從規劃設計角度，本項目以TOD的核心圈層布局理念為基礎，論證站內外功能業態安排的合理性，發揮民企的資源導入與招商優勢，更有利于在車站周邊形成所謂泛候車廳的理念：在站內站外針對不同人群，補充滿足樞紐所需要的相關職能。

圖6 站城一體城市設計與建筑概念方案

3.3.3 步行系統高效便捷化

站房設計時主動預留可能的步行接口，使得出入站的人群得以利用地下、空中的步行體系，通過站房，便利的換乘不同交通模式，到達東西廣場周邊的各個城市用地。人車分流的立體步行體系，提供了一個更為舒適便捷的城市漫游環境與換乘體驗，促進與鼓勵公共交通出行，進一步的帶動與增加土地的商業價值。

圖7 站城一體設計功能銜接圖

3.3.4 統籌共享地下空間

基于鐵路與地方雙方資源共享與協同實施的理念，統籌協調地下空間利用。車站與周邊地塊的地下停車場互聯互通，高鐵停車與社會停車空間能有效共享。以樞紐為核心，集中立體布局公交換乘設施，組織周邊地塊的地下人行通道設置，形成進出車站的完整步行網絡，實現高效便利的無縫換乘，同時從根本上解決樞紐對于城市割裂的問題。

圖8 地下空間整合方案

4、杭紹臺鐵路及沿線站點開發建設創新與啟發

（1）投融資模式：資本金與項目公司融資占比為3:7，資本金結構中民營資本及政府出資占比為6:4。有力破解了民營控股高鐵項目的融資難題，開創了投融資“杭紹臺模式”，拓寬了鐵路投融資渠道。相關經驗已在杭溫、杭衢等高鐵PPP 項目中推廣，起到了“先行先試”的示范作用。

（2）回報模式：在杭紹臺高速鐵路建設項目中，采用“使用者付費+可行性缺口補助”的投資回報模式，保障民營資本方獲得合理收益，提升社會資本的參與意愿。

（3）產業導入：民營企業控股的鐵路線路公司，具備了傳統鐵路線路建設運營方所欠缺的城市開發建設與產業資源導入的能力，更易于與地方資源互補聯合推進，實現多方利益共享的目標。

（4）站城一體化規劃設計：由民營企業參與的高鐵樞紐站城一體開發，能充分發揮民企參與效率高、積極性強等優勢；基于TOD理念，從設計層面提升樞紐片區的步行系統效率，充分利用地下空間，不但提升站城融合程度，對于帶動土地價值提升也有積極的作用。

結語：

社會資本參與國家高速鐵路投資在國內尚處于起步階段，杭紹臺鐵路的成功案例對于鐵路創新的建設模式以及樞紐站城一體化開發都具有啟發與示范的作用。民營資本參與建設高速鐵路的模式，在緩解國家財政壓力、減輕債務負擔、促進經營績效的提升及提高鐵路運行效率等方面具有明顯優勢。民營資本參與高鐵樞紐規劃設計，有助于推動站城一體開發，更高效的實現產城融合，整合周邊業態，提升土地價值，解決傳統鐵路樞紐開發帶了城市割裂問題。