我國TOD項目發展情況及建議淺析

文／徐寧、祁佳、婁薇 北京城建設計發展集團股份有限公司 北京 100000

引言：

近年來，隨著我國城市人口急劇膨脹、經濟總量不斷擴大，2020年我國常住人口城鎮化率達到63.89%。而隨著我國核心城市的空間結構由單中心向多中心方向的演化，交通對于城市的影響也愈發強烈。習總書記也曾在2019年9月25日視察北京新機場時提出“城市軌道交通是現代大城市交通的發展方向。發展軌道交通是解決城市病的有效途徑，也是建設綠色城市、智能城市的有效途徑。北京要繼續大力發展軌道交通，構建綜合、綠色、安全、智能的立體化現代城市交通系統，始終保持國際最先進水平，打造現代化國際大都市。”而恰好是以軌道交通為基礎的新型集聚方式，為城市TOD實踐提供了獨有機會，也為城市更新提供了新的發展契機?！爸?020年末，全國城市軌道交通總運營里程達到7978.19 公里，已開通城市數量達45 座，其中有29 座城市已在嘗試和優化軌道交通TOD模式，以特大城市為例：軌道交通站點緊鄰用地占建成區用地比值的均值超過3 成；同時近一半城市出臺了軌道交通TOD開發的相關政策，且政策出臺的城市經歷了從一線城市為主到二線城市為主的變化。越來越多的城市開始重視城市層面的TOD發展，并積極引導城市開發土地儲備秩序，僅2019年全國TOD土地儲備規模已近5000 萬平方米?！弊阋奣OD模式已成為軌道交通發展及發達城市的城市更新的強力助推器。

1、TOD發展恰逢其時

1.1 雙碳背景下，TOD大勢所趨

錢七虎院士曾在報告中指出：世界范圍交通碳排放約占總碳排放量的1/3，交通專項減排措施主要為城市交通進入地下與交通部門的電動化轉型；考慮到我國的現實國情，以多制式高品質公共交通系統為導向的發展模式對我國實現“碳匯”目標具有更為深遠的意義，而TOD則又恰好是充分利用公共交通引導降低小汽車使用從而實現“減排”的手段之一，同時也是實現城市資源重組、實現城市資源有效集約的手段之一，因此TOD的發展在一定程度上有利“雙碳”目標的快速實現。

1.2 城市更新行動的背景下，TOD勢在必行

時至今日，“人跟著產業走”已經轉變為“產業跟著人才走”，人才則跟著城市的公共服務和市場環境走，這也是城市發展模式從城市空間擴張向城市空間優化轉變的重要原因。而TOD城市發展模式正是通過對土地使用和交通規劃來協調城市發展中產生的交通擁堵和供地不足的矛盾，實現城市軌道交通與城市空間的高品質融合發展。這也正是打造優質公共服務和營造高品質城市環境所必須的手段之一。

1.3 貨幣政策與財政政策“穩中趨緊”，TOD發展恰逢其時

2021年，隨著經濟的逐漸復蘇、疫情影響的慢慢淡化以及外部環境的日趨改善，貨幣政策與財政政策“穩中趨緊”，財政赤字率和專項債發行繼續規范有序推進。各地基礎設施建設的主體及業主單位，地方政府、城投企業在基礎設施投融資方面將面臨新形勢下的機遇與挑戰。而TOD不僅在空間上能夠實現人口、空間、資源的再分配；同時也為項目組織方式提供了一條新的路徑，為軌道交通等基礎設施投融資的有效循環提供了一種可行的實施路徑。

2、TOD發展的問題

發展TOD能夠在疏解城市交通、功能、人才、產業，改善環境和交通擁堵的前提下，“以線串面”的帶動城市發展，打造疏密有致的城市格局。但是正由于TOD項目發展歷程較淺且項目自身的復雜性造成了TOD項目發展的三難“自身協調難、外部統籌難、可持續難”。

2.1 TOD項目難以實現各利益主體和全生命周期的統籌協調

TOD項目往往涉及主體眾多，項目周期漫長，協調統籌困難。從實際國情出發，在我國照搬日本和歐洲單一主體主導的TOD開發模式并不現實。而公共交通發展主體和物業發展主體間的各自為政，常常導致軌交與項目開發時間的錯位，造成巨大的成本浪費，使得許多優秀的TOD項目難以實現一體推動，無法落地。

即便TOD項目能夠落地，由于“投、建、運”之間缺乏系統性設計，后期運營階段需求難以在前期建設階段充分考慮，“一流設施、三流服務”的現象屢見不鮮。受到資金、征地等因素的影響，前期規劃方案在實操過程中常常大打折扣，對于項目的運營質量和周邊區域的發展造成顯著的不利影響。

2.2 TOD模式的土地利用缺乏相關政策的實施保障

目前，我國許多城市的TOD發展非常依賴地方政府一手推動，尚未形成健全的組織管理機制和成熟的發展模式，政策的連續性和可復制性較差。

（1）TOD更新如何在規劃調整中落實？由于我國大多數城市地鐵發展滯后于城市建設，因此地鐵在建設時，大多數周邊的土地已先期開發完畢，那么，就衍生出早期拍賣出去的土地能否結合TOD進行調整的問題：TOD更新如何在規劃調整中落實？

（2）TOD倡導的空間多層次利用如何在設計中落實？TOD倡導空間的豎向上的復合利用，倡導城市功能性空間與軌道交通空間的無縫銜接，因此便衍生出“城市道路下方等地下空間使用問題；TOD項目用地性質問題以及產權劃分的問題”等。

2.3 TOD項目缺乏有效的、可循環的經濟助推機制

軌道交通作為準公益產品，僅靠自身經營難以實現營利，其建設和運營補貼的雙重負擔給地方政府帶來了較大的財政壓力。現行軌道交通基礎設施投融資體制存在資金來源渠道有限、建設投資主體單一、法律法規形成滯后等問題。而TOD項目目前的經濟模式也大多與我國基礎設施的投資模式相似，大致可分為以下三種模式：

模式1：通過地方融資平臺，為地方政府基礎設施建設融通資金。

模式2：地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。

模式3：PPP 模式。

3 種模式為迭代關系，但即便是最新的投資模式也存在市場參與主體間缺乏公平性，退出機制困難等問題，因此TOD項目也亟需匹配一種新的投融資模式，以確保TOD項目的有效可循環。

3、TOD項目發展的三點建議：

3.1 建立新的TOD建設組織機制

TOD本身涉及市政、交通、規劃、建筑等多專業多領域，因此TOD項目先天具備一定的復雜性，這也給項目的組織及推動帶來了天然屏障，總的來說，TOD項目的組織特點是“雙游多端”，雙游指的是項目的上下游，即審批端與建設端，即整個TOD項目的政府審批方與項目實際的建設和設計方，上下游兩方分別涉及多端口、多領域。因此，為了TOD項目能夠穩步推進，建議建立上游的統籌機制，希望建立政府統籌的TOD統一的決策機制，使得TOD項目自立項之日起便能建立起“頂層設計”的上位思維，以穩步推進TOD項目的有序進行。

3.2 建立健全規劃方式方法，實現時間+空間多維度的規劃管控措施

由于TOD項目與城市發展的非同步性，考慮到TOD模式的可應用性，建議適當調整規劃和土地管理的方式方法如下：（1）學習東京的規劃模式，比如通過采取“基準容積率+獎勵容積率”的模式，為TOD項目的落地提供空間獎勵；（2）通過完善及建立“分層出讓”等方式為TOD項目土地復合利用提供基礎；（3）促進“地下空間利用”法規化，為TOD模式下的地下空間的有效利用提供法規依據。

3.3 建立健全融資模式，從根源上實現TOD項目的可循環發展

2021年基礎設施的投融資工作將有別于往年，不太可能出現投融資模式的主流模式，而是更多地謀求適合項目自身特點，在依法合規的前提下，在地方財政可承受能力范圍內有序開展項目投融資模式的設計和組合。

結合現階段TOD發展的情況來看，由于投入與產出的資源錯配，造成基礎設施建設的融資問題成為影響其穩定發展的最主要的因素，面對這樣的問題，REITs 模式營運而生，為我國基礎設施建設的發展提供了新的思路。國家發改委也于近幾年先后發布了許多文件支撐REITs 試點的建議，并且近期又出臺了針對公募REITs 業務的綱領性文件，即《關于進一步做好基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點工作的通知》（簡稱“958”號文）。都是實現TOD項目可循環的有效支撐。因此，在未來發展過程中，建議應有效對相關法律法規與規章制度進行優化，同時提升監管力度，完善機構建設與配套管理，使REITs 良好銜接PPP 模式，構建專項項目公司，促進TOD項目可持續建設。

結語：

我國TOD發展模式仍需要不斷探索，從簡單的將乘客送到目的地，再到加強站點與周邊城市區域的聯系，TOD的發展是螺旋上升的，不是一蹴而就的。因此，首先建議建立頂層的TOD統籌機制，以從系統性的角度統籌推進TOD項目，其次，希望建議二和建議三可以結合具體項目分步分項以試點的形式，先試先行，在探索的過程中摸索出一套適合我國現狀TOD發展的系統性的實現方式。為我國城市更新與可持續發展提供一個確實可行的綜合性、系統性的解決方案。