東莞軌道TOD規劃工作的回顧與反思

文／黃皓彬、李紅玲、席倩穎、梁舒欣 東莞市城建規劃設計院 廣東東莞 523000

1、東莞軌道TOD開發和規劃的概況

1.1 東莞軌道交通規劃和建設的背景

東莞憑借優越的地理位置，最早乘上改革開放的東風，承接來自港澳地區的產業轉移，一躍成為“世界工廠”。早在90年代，東莞城市道路密度就已居全國前列，更被譽為“馬路上的城市”。隨著城市的發展，小汽車的數量迅速增加，東莞的汽車保有量突破341 萬輛，位列廣東第二，全國第十。為了緩解交通壓力，東莞謀劃軌道交通網絡規劃。2009，國家批準了東莞市城市軌道交通近期建設規劃，東莞率先建設軌道交通2 號線，并于2016年5月開通試運營，東莞交通正式進入“軌道時代”。

在粵港澳大灣區發展戰略下，為適應新一輪發展形勢，東莞緊抓機遇，遵循軌道引導城市發展的理念，高標準推動新一輪軌道交通線網規劃（2035-2050），以“開放外聯、統籌內聚、強心提質”為發展策略，構建由市域快線和通勤普線兩個層次組成的城市軌道交通網絡。此外，規劃還充分考慮與周邊城市的銜接，滿足城市總體戰略和快速交通聯系的需求，以加快融入灣區一體化交通體系。至此，東莞軌道建設進入全新階段，外聯內暢的大交通格局正在形成。

隨著軌道建設的發展，為解決日益增長的交通壓力，促進產城融合，籌措軌道建設與運營資金，推動城市可持續發展，東莞提出“軌道與城市高度融合，一體化發展的軌道TOD綜合開發模式”，以TOD創新模式引領城市高質量、高品質發展，軌道交通TOD綜合開發全面鋪開。

1.2 東莞軌道TOD開發的意義

一是融入粵港澳大灣區。軌道交通與常規道路交通相比，更加具備準時性與便捷性，對促進人口、產業等各種要素的流動和集聚更有優勢，是東莞融入粵港澳大灣區的重要抓手。

二是優化城市結構。目前，東莞TOD規劃站點分級分類與城市總體結構一致，軌道密度和走向基本與城市發展方向和熱點城市基本吻合，在優化城市空間和重塑城市形態中起到重要的作用。

三是提升空間品質。通過TOD綜合開發，改善沿線整體交通現狀，提升交通服務水平的同時，通過站點引導周邊區域發展，進一步改善城市面貌，提升空間品質的以及提高配套設施豐富度。

四是促進城市更新。TOD作為高強度開發模式，有助于推動站點地區城市更新進程，與TOD地區關于對交通設施的落地政策、對人本空間的關注、對城市品質的精細化管理要求等配套政策還可以引導和控制城市更新高質量發展。

五是籌措軌道資金。通過“軌道+物業”、“軌道+社區”等開發模式，實現軌道站點與周邊用地一體化、綜合化發展，吸引人口集聚、商業集聚，提升站點周邊土地使用效益，并通過反哺的方式，進一步彌補軌道交通建設及運營的資金缺口。

2、東莞軌道TOD規劃的工作回顧

2.1 東莞軌道TOD規劃工作歷程

2013年，東莞市政府發布東莞市軌道交通TOD規劃建設工作實施方案，正式提出軌道TOD綜合開發規劃。

2017年，東莞市政府正式批復成立市軌道交通建設及TOD開發領導小組及其辦公室。

2018年，東莞市委常委會審議通過軌道交通建設發展“1+N”政策文件，東莞將進一步突出軌道交通在中心城區的通勤作用，改變原來的財政直接投資傳統模式，突出“以地籌資”和TOD綜合開發，最大程度發揮軌道交通在城市品質提升的綜合效益。

2018年10 月，市軌道交通建設及TOD開發領導小組及其辦公室發布《東莞市軌道交通TOD范圍土地容積率調整工作方案》，旨在充分挖掘TOD范圍內土地價值，進行“高強度、高集聚、高價值”開發，加快實現“以地籌資、以地養鐵、以鐵提質、以鐵興城”目標。

2018年11 月，市軌道交通建設及TOD開發領導小組及其辦公室發布《東莞市軌道交通站場TOD與TID規劃研究技術指引（試行）》,明確軌道交通站場TOD綜合開發規劃及TID 概念方案編制技術內容、組織及審批管理流程，加快推進軌道交通建設和站場周邊土地綜合開發，實現站場周邊土地高效集約利用，優化城市空間布局，提升軌道服務水平。

2018年以來，東莞火車站、虎門火車站、松山湖北站TOD范圍多個地塊陸續出讓。

2019年1 月，東莞市成立軌道交通局，主要工作為研究擬訂我市軌道交通行業相關的規范性文件和政策并組織實施；組織全市軌道交通一體化規劃研究；組織編制軌道站點TOD總體策略研究、軌道站點TOD綜合開發規劃、軌道站點綜合體概念方案等。

2020年7 月，東莞軌道交通局發布《東莞市軌道交通TOD地區土地與空間復合利用管理規定（試行）》。

至2020年底，東莞基本完成55 個TOD規劃編制，并重點推進東莞火車站、東莞西站、虎門高鐵站、常平“香港城”等TOD項目建設。

2021年2 月，東莞市人民政府頒布東莞市軌道交通TOD范圍內城市更新項目開發實施辦法。

2.2 東莞軌道TOD規劃項目概況

2.2.1 東莞市軌道站點總體分布情況

根據東莞市軌道交通近期建設規劃及東莞市第二期軌道站場TOD綜合開發總體策略，東莞市城市軌道交通近期方案由2 號線一、二期，1 號線一期，2 號線3 期及3號線一期，構成，共計78 個站點。至2021年底，東莞已完成TOD綜合開發規劃編制的有75 個。

圖2-1 東莞市城市軌道站點分布圖

2.2.2 東莞市軌道站點分類分級情況

根據站點周邊地塊功能的不同，東莞市域軌道站點分為樞紐型、城市型、社區型、產業型、特殊型五類，其中按站點區位的不同，再將城市型站點細分為市域級、片區級、鎮區級三個層級。

表2-1 東莞城市軌道交通1、2、3號線規劃概況

表2-2 東莞城市軌道站點分級分類情況

圖2-2 東莞市城市軌道站點分級分類情況

2.2.3 東莞市軌道站點開發模式

東莞軌道站點開發模式分為整體開發和分散開發，其中整體開發是土地連片綜合開發，具有較高的聯動性，與上位及其他規劃的同步性高，能有效節約一級開發成本，具有良好的綜合效益。分散開發是單獨宗地開發，相對獨立，具有較高的靈活性，土地出讓價格相對較高，短期獲利可觀。東莞軌道TOD采用整體開發的站點38個，分散開放站點41個。

以1 號線為例，有連片空地和三舊地塊、基礎設施建設(如市政道路等)尚未成熟的為整體開發站點，其余為分散開發站點。

2.2.4 東莞市軌道TOD規劃編制統籌

東莞市軌道交通局負責組織編制軌道站點TOD總體策略研究、軌道站點TOD綜合開發規劃、軌道站點綜合體概念方案。在各站點的編制中，市統籌站點由市軌道交通局會同市自然資源局編制、市鎮聯合統籌站點由市軌道交通局會同市自然資源局以及屬地鎮街編制、鎮統籌站點由屬地鎮街

圖2-4 東莞市城市軌道站點一號線開發模式示意

2.3 東莞軌道TOD規劃編制存在的問題

無論TOD規劃基于哪些原則、如何開發，要實現其所追求的理想目標需要不同要素相互協調、共同作用。軌道TOD開發對東莞來說意義非凡，其有助于資金回籠、緩解交通壓力，但在規劃實施過程中，由于經驗不足，仍存在相關問題有待改進。

2.3.1 規劃定位同質化

東莞TOD站點大多采用高強度商辦、居住等開發模式，將現狀工業改居住，做房地產開發，與東莞產業立市的初衷相違背。在整體規劃定位上，大量站點的定位大同小異，關鍵詞重復率高，常見的有“城市客廳”、“城市門戶”以及“城市活力中心”等，其中定位為“城市客廳”或“城市門戶”的站點數量高達30%。在空間形態及設計策略等方面，站點與站點間缺乏特色與差異化，與城市發展方向不協調，無法有效支撐東莞城市高品質建設的愿景。

表2-3 東莞城市軌道部分站點定位情況

圖2-5 東莞市軌道站點土地現狀利用情況

2.3.2 規劃落地實施難度大

在全市已編制TOD規劃的35 個軌道站點中，其中8 個站點已編制城市設計（獲批4 個），4 個站點已編制或調整控規（獲批1 個），由此可見，TOD方案指導控規調整或控規編制的落地性方案不多。其原因可歸結為：1.建設用地規模指標中，新增用地規模指標多；2.已有權屬用地多，站點周邊土地大部分為私人或者集體所有，近期無改造意愿。據初步匡算，全市站點控制區內可開發用地不超過50%，可開發用地里面超過1/3 是三舊用地，涉及征拆補償，剩下空地很大一部分是生地（無規劃、無基礎設施），近期難以開發；3.部分站點TOD范圍內原控規公共服務配套設施落實在舊村等區域，TOD用地方案按現狀落實，控規調整階段取消配套設施難度大。

圖2-6 東莞市軌道站點用地權屬示意

2.3.3 規劃開發增量大

根據《東莞市軌道交通專項規劃大綱(2020-2035)》，對站點土地利用調整建議的不完全統計，初步建議未來TOD規劃范圍內需新增建設用地規模1119.96 公頃。例如，厚街站TOD范圍內新增建設用地規模為則高達110.02 公頃，其核心區范圍內新增建設量為93.32 萬㎡，站點開發增量大，公共設施難以支撐開發規模。但是東莞市在編制國土空間規劃的過程中，發現東莞建設用地不足的問題較為嚴重，因此TOD規劃新增建設用地的設想在實際運行中將面臨較大的阻礙。

表2-4 規劃范圍內新增建設用地規模表

圖2-7 厚街站TOD建設現狀圖（上）、用地現狀圖（中）、城市設計平面圖（下）

圖2-8 厚街站TOD核心區建設現狀圖（左下）、用地現狀圖（上）、城市設計平面圖（下）

2.3.4 與其他規劃不協調

根據東莞已編制的總規與控規拼合方案統計得出，城際與市內軌道TOD規劃建設用地占規劃用地的比重為86%，其中地鐵1 號線的建設用地比重最高，達到96%。其中，居住用地比重為22%；公共設施用地為14%；工業用地比重為10%。根據東莞市當前已完成的TOD規劃方案統計得出，城際與市內軌道站場周邊建設用地占規劃用地的比重為87%，其中地鐵3號線的建設用地比重最高，為92%。在建設用地中，居住用地占比27%；商住混合用地占比9%；商業服務用地占比8%；工業用地占比8%；綠地占比12%；公共設施用地占比11%。

通過統計數據結果來看，可以發現TOD規劃方案整體建設用地的占比與上位規劃銜接緊密，但具體落實到地鐵各線路存在一定的出入。其中，TOD規劃居住開發增量大，在滿足城市軌道資金收入的同時，也會給城市土地及城市公共設施等帶來壓力，例如TOD規劃新建的住宅、公寓的量對城市配套訴求大，需配置相應的學校和學位等。新增的開發量給城市市政設施及公共服務配套均帶來負擔，而TOD規劃公共設施用地比重相對上位規劃下降3%。同時，工業用地的比重在TOD規劃中也有所下降，總體均值下降2%，尤其是地鐵2 號線工業用地比重明顯降低，由8%降到2%，與東莞“產業立市”的初衷有所相悖。

表2-5 東莞市軌道站場周邊控規及總規拼合各類用地比重

表2-6 東莞市軌道站場TOD規劃各類用地比重

2.3.5 對城市景觀和生態環境帶來沖擊

在TOD規劃理念的指導下，城市發展日趨同質，自然資源結構模糊，TOD開發也是高速城市化的過程，其高強度開發、“大拆大建”促使城市風貌特色與生態環境受到極大破壞。

如東莞市內某軌道線，其幾個站點TOD開發的整體城市形態大大沖擊了鎮區城市面貌和生態環境。

圖2-9 東莞非城區某軌道沿線整體城市形態與開發強度

3、東莞市軌道TOD規劃工作的改善建議

3.1 引導TOD規劃多元化、特色化定位

TOD規劃定位將直接作為后續制定各功能類別TOD綜合開發規劃設計指引的基礎，為通過差異化TOD定位更加有序地引導地區協調發展，避免均質化發展，一是需要通過TOD頂層設計，明確TOD綜合開發戰略目標、分級分類等；二是基于群體多元化需求，因地制宜，引導TOD與產業融合發展；三是強化TOD開發與城市發展軸線、空間節點之間的聯系，系統考慮每個級別、每個類型的TOD在功能、產業、空間及交通等方面的作用。

如成都的TOD以公園城市為理念，以現有城市生態體系為本底，構建“公園+小游園+微綠地”多層次公園體系，打造“TOD+社區”典范，一個TOD項目就是一個公園城市社區，一個商業、文化和生活中心。新加坡TOD則是立足當地產業基礎與市民需求，在強政府、長規劃下實現產城融合，發展“產業+其他業態”的復合功能，而不是簡單的房地產開發。倫敦的TOD與當地的地理區位、自然景觀、文化特色等緊密結合，主要形成了老城區商業零售區域、主城區CBD、主城區樞紐型、新城區樞紐型、郊區公園型和郊區城鎮中心型六個不同類型特色的TOD站點。

表3-1 新加坡軌道站場周邊用地布局

地鐵2 號線旗峰公園站TOD規劃將其定位為“東莞的都市景觀門戶”，打造具有東莞文化底蘊的一站式商業中心。定位缺乏特色，同時，商業與居住開發強度較高，公園體系不完善，沒有發揮出其生態優勢，未來可參考成都“TOD+公園”的規劃理念進行全面的優化。

圖3-1 旗峰公園站TOD規劃鳥瞰圖

圖3-2 旗峰公園站TOD規劃業態空間布局

3.2 深化高強度、高密度地區的公共設施開發研究

公共設施用地難以支撐TOD規劃開發增量已是東莞TOD開發建設中不可忽視的問題。應優先深化高強度、高密度地區的公共設施開發研究，保障基礎用地、提升土地的復合高效利用、打造高標準的開發建設，以期在有限的建設用地現狀上提高公共設施對規劃開發增量的支撐作用。例如東莞國際商務區CBD 中心公園，創新用混合用地性質G1+C，在公園綠地配建了社區綜合服務中心、文化活動設施、體育場館、地下公共停車場等，建設3 層地下室，并連通兩個軌道站。同時，CBD 學校地塊容積率為2.5，采用立體空間設計，包括抬升操場等設計手法，有效提升了土地利用以及公共設施服務效率。

圖3-3 東莞國際商務區效果圖

3.3 強化與城市設計及其他規劃銜接

城市設計是城市三維空間塑造的過程，是精細化管理與提升城市品質的手段，也是響應國家生態文明建設的重要工作內容。根據東莞住建局的關于城市品質的核心要求，城市建設要避免大拆大建、注重城市風貌。因此，軌道TOD開發要強化城市設計研究，把控好城市品質及風貌。

同時，還要加強與相關規劃的銜接工作，首先應加強與規劃部門、城市更新、住建部門的銜接，增強規劃管理的整體性；其次應考慮長遠發展，將軌道站點沿線及周邊土地開發進行統籌考慮，使軌道站點與城市各類功能、產業協調發展，互相聯動。

東莞市的相關指引要求編制軌道交通車站一體化規劃或TOD綜合規劃以及城市設計等，以間接的方式指導軌道交通車站地區控規的修編和調整。在規劃管理落實方面，控規是法定規劃的重要組成部分，是總體規劃與修建性詳細規劃之間承上啟下的關鍵環節，也是城市規劃管理的重要依據。因此，TOD指引以控規為落實載體，進一步將引導要求向修規與建筑設計層面進行傳遞。但不同指引的傳導路徑不同，主要包括間接傳導和直接傳導兩種方式。

圖3-4 東莞市TOD規劃與其它相關規劃的技術對應關系

結語：

目前，東莞軌道TOD規劃與建設已取得一定的成績，收獲了一定的經驗，但仍處于探索階段，在TOD規劃建設的過程中存在一定的困境。為進一步推動TOD綜合開發，在借鑒國內外城市經驗的基礎上，需要不斷加強和完善與TOD發展相關的政策文件、體制機制、規劃指引、開發模式、落地路徑等。同時，為適應新形勢下的城市需求，應該不斷創新TOD規劃理念，更加注重與城市長遠發展相結合，綜合考慮產業、交通、基礎設施、城市空間、生態環境等多方面的平衡，引領城市高品質發展。