在縣域治理中，權力是怎樣落到一線的？

【編者按】

在中國的治理體系中，縣委書記是“一線總指揮”和發展的開路人，在發展經濟、保障民生、維護穩定、夯實黨組織根基和國家政權根基中，發揮著統攬全局、舉足輕重的作用，對一個地方的發展至關重要。

一位優秀的縣委書記，能“為官一任，造福一方”，反之，則對地方發展造成明顯傷害，可見縣委書記手中的權力在縣域治理中的重要性。

那么，在縣域治理中，權力怎樣才能有效落地基層治理一線？武漢大學社會學院教授、博士生導師楊華長期關注縣域治理，以下是他對這個問題的詳細剖析。

基層治理主要做人的工作，要充分發揮鄉村干部的能動性。

常言道，“官大一級壓死人”，意思是某個級別或崗位的權力大、地位高，權力小、級別低的官員不得不聽從他的命令。這里凸顯的是權力的剛性和絕對性。但是在基層治理一線，權力的行使具有柔性和相對性，權力關系相對緩和、不緊張。

那么，在基層治理一線，權力是怎么落地的？在基層治理中，權力掌握者與權力實施者之間，又是一種怎樣的交互關系？

“二號首長”、“官二代”與新任副縣長的故事

在中西部一縣域調查時，縣里的干部給我講了兩則故事：

一則是“二號首長”的故事。省委主要領導的秘書到該縣掛職副書記。干部們對他畢恭畢敬，畢竟人家頭頂“二號首長”光環，位高權重。

但是到縣里后，好光景不長，在一次全縣干部大會上，“二號首長”上臺做報告。可能他之前沒在這么多人的場合做過報告，到臺上之后一緊張，講話就結結巴巴，滿頭大汗。

參加全縣干部大會的有縣級領導、鄉鎮黨委書記、鄉鎮長，縣直屬單位、條管單位主要負責人，規模在二百人左右。這是他第一次在全縣干部面前露臉，給演砸了，沒有得到基層干部認可，他后面開展工作，基層干部配合不高。沒待半年，“二號首長”就返回省里了。

另一則是“官二代”的故事。該縣縣委副書記是本地成長起來的干部，在本地根基很深。他的兒子也是本縣公務員，三十歲左右出任該縣工業財稅大鎮的黨委副書記，可謂前途無量。

但是就任不到半年時間，在年底的全鎮村支書、主任參加的總結大會上，他上去作報告，念了幾句后發現拿錯了稿子，場面十分尷尬。第二年，該副書記也當得很艱難，村干部都不買他的賬，他負責的工作推動不下去，最后只能悄悄地離開該鎮。

掌握權力并不意味著天然地擁有權威，而要看權力掌握者是否有足夠的能力解決治理一線的問題，獲得權力實施者的擁護。

在北方某縣調研時，則了解到一則相反的案例，也很典型。新任副縣長是從基層一線上來的，干過一個鄉鎮的黨委副書記和一個鄉鎮的鄉鎮長，兩個鄉鎮的黨委書記，后晉升為副縣長，分管幾個重要的委辦局。

這幾個委辦局的“一把手”也在下面干過黨委書記，都少不了幾把刷子，一般的副縣長他們還不放在眼里。據說前一任分管副縣長是從市團委下來的，很是斯文，頭一次召集開會時對這些委辦局長們說，初來乍到，又是新手，請大家多支持工作。委辦局長們當時就聽不下去了，有的打聲招呼先走了。后來該副縣長再召集他們開會時，他們干脆就叫副職參加。

新任副縣長也召集委辦局長們開會，來的頭一句是，所謂分管，就是黨委政府把我分配過來管你們，你們工作做得好，全是我的功勞，你們工作沒做好，都你們自己扛著。幾句話就把下面的委辦局長們給鎮住了，此后工作開展異常順利。

上述三則故事講述的道理是，體制賦予的權力很重要，但是在基層治理一線，權力并不是按照科層設置那樣有板有眼地運行。權力運行有其基礎，那就是上下級的權力關系性質。

在基層，直接面對治理一線，權力要與社會對接。在體制內運行，權力通過壓力型體制可以暢通無阻，而觸及到了社會，權力的運行是否有效就與權力掌握者和權力實施者的關系有關。

因此，到了治理一線，掌握權力并不意味著天然地擁有權威，而要看權力掌握者是否有足夠的能力解決治理一線的問題，獲得權力實施者的擁護。

基層治理所面對的特殊情境

在第一則故事中，“二號首長”擁有制度性權力，還能直通省委書記。但是下面聽會的人都是鄉鎮長、委辦局長們，是治理一線的人，每個人都有豐富的治理經驗和治理技術。

“二號首長”可能很會寫材料、服務領導，但基層干部認為他鎮不住場面，對他不“服氣”。因此他手中的權力在基層一線就落不了地。

同樣的，在第二則故事中，面對最一線的村支書們，“官二代”掉了鏈子，村支書本來就不在體制內，更不會買他的面子。

而在第三則故事中，新任副縣長擁有豐富的基層一線治理經驗，可謂底氣十足，他在委辦局長面前沒有膽怯心，氣勢上可以力壓他們。他說重話狠話，委辦局長們聽起來也很受用。但是他的前任既沒有底氣，又沒有技巧，為委辦局長們所看不起。

之所以如此，與基層治理所面對的特殊情境有關系：

一是責權利不匹配，人的資源是最大的資源。鄉鎮不是一級完整政權，大量專業人員、物力、職權、財權等都沒有下放到鄉鎮，上級卻通過各種渠道將事權及責任壓實到了鄉鎮。村一級是自治組織，沒有任何執法的權限，也沒有做事的資源。鄉鎮也把一些事情壓到了村一級，跟村里簽訂責任狀。鄉村兩級在法定配備的權力和資源不充足的前提下，還要完成大量治理事務，鄉鎮就得想辦法調動一切可以調動的力量和資源，集中資源解決問題。

在鄉村兩級，最大的資源是人的資源。鄉鎮可以調動鄉村兩級干部及相關工作人員。通過創新工作機制，充分調動和合理配置鄉鎮干部資源，最大限度地發揮人的積極性，有針對性地解決問題。1F4006D5-E36D-4BC1-93FD-30923C302E76

二是主要做人的工作，要充分發揮鄉村干部的能動性。農村工作無論是解決具體的事，還是針對具體的人，最終都要轉化為做群眾工作。

做群眾工作就是做人的工作，一個是要做細，要了解群眾所思所想所盼，掌握群眾的家庭關系、社會關系、現實困難、歷史恩怨等，這樣才能有著力點、有針對性地開展工作。另一個是要通過一定的形式如生產形式、文化形式、自組織形式將農民組織起來，這樣就可以在共同利益、共同情感、共同奮斗目標的基礎上做好群眾工作。組織起來的農民更有公心、覺悟和奉獻精神，更容易將他們的思想觀念轉移到黨委政府的精神上來。

要做到這兩點，就需要發揮鄉村干部的主觀能動性和創造性，一方面要真正扎根在群眾中，了解群眾，服務群眾，總結不同群眾工作的不同經驗，找到不同群眾之間利益的結合點。

另一方面還要創造性地開展工作，探索新時代條件下群眾工作的新形式和新方式。比如在廣大青壯年外出務工背景下，可以通過建立微信工作群的方式，讓他們參與村級治理事務的討論，既讓他們有歸屬感和參與感，又能夠激活他們的社區性。這群利益在村外的青壯年就可以成為做他們父輩工作的積極分子。

一線政治的狀況決定了基層治理的績效

治理事務細小瑣碎，干部的主動性十分重要。農村治理事務有細小瑣碎、無規律可循的特點，每件事情都是“特例”，都可能需要“特事特辦”。

這些事情對于體制來說是小事，但對于農民來說則可能是影響其生活、生產和交往的大事。如果鄉村干部沒有服務意識，認為小事不值得去做，可能小事就會成為大問題。

伴隨著農民生活向城鎮化、現代化轉型，農民不但有了新需求，而且在生活中也會出現新問題。如果這些新需求得不到滿足、新問題得不到解決，也會降低農民的美好生活質量。

鄉村干部不能被動地等待有問題才去解決，還要主動去尋找農民真正的需求和問題。因此，只有發揮鄉村干部的主動性，才能解決和回應農民細小瑣碎的問題和需求。

從實際情況來看，作為治理主體的鄉村兩級，在缺少其他可替代和補充的資源的情況下，人的因素最為關鍵。但是另一個事實是，激勵基層干部的措施少之又少，經濟激勵？沒錢。政治激勵？沒位置。榮譽激勵？名額有限。

沒有體制性的激勵，還要讓人去干活，就只能調整權力掌握者與權力實施者之間的關系。通過調整這對關系，讓權力掌握者能夠充分調動權力實施者的人力資源，讓權力實施者可以充分釋放潛能和積極性。如何調整，就是一線政治。一線政治的狀況決定了基層治理的績效。

反之，如果權力掌握者有足夠的資源和手段來調動干活的人去干活，那么權力掌握者就可以按照體制設置的權限和規則行使權力，“不換思想就換人”。這樣，權力的行使就是自上而下一貫的，也就不存在所謂“一線政治了”。

（作者系武漢大學社會學院教授、博士生導師）1F4006D5-E36D-4BC1-93FD-30923C302E76