重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付政策效應(yīng)研究*
——以廣西為例

廣西大學公共管理學院 宋京安

一、引言

過去幾十年里我國經(jīng)濟進入高速增長階段，區(qū)域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，但伴隨經(jīng)濟增長而來的是一系列急需解決的環(huán)境問題，這些問題嚴重影響了經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性，我國使用轉(zhuǎn)移支付政策用來解決區(qū)域環(huán)境保護過程中的各種問題。我國20世紀80年代起探索生態(tài)補償機制，但面臨補償資金受限、補償路徑不健全以及缺乏系統(tǒng)的生態(tài)補償制度等問題。因此，為進一步細化環(huán)境保護細則，優(yōu)化國土開發(fā)空間格式，推動區(qū)域環(huán)境保護和資源利用相互協(xié)調(diào)，國務(wù)院2010年發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》。根據(jù)通知，整個國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。政策落實后，我國環(huán)境保護取得了明顯成效，大部分區(qū)域單位面積水源涵養(yǎng)量都超過10000t/ha，生態(tài)系統(tǒng)的土壤保持能力也在不斷強化。

雖然在環(huán)境保護上有所建樹，但政策落實過程中也遇到了各種問題。尤其是當補償標準不足以彌補地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展機會時，政策產(chǎn)生的正面影響會顯著下降，而且以限制重點生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展機會作為代價不利于形成全面均衡的區(qū)域發(fā)展格局，會加劇鄉(xiāng)村空心化、人口流失等問題。此外，2008年環(huán)境保護部發(fā)布的《生態(tài)脆弱區(qū)保護規(guī)劃》顯示，我國生態(tài)環(huán)境極其脆弱的貧困邊遠地區(qū)聚集著80%以上的重點貧困縣和95%的深度貧困人口，其中重點生態(tài)功能區(qū)分布最廣，占比高達76.52%。為保護整體區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，部分原本就貧困的地區(qū)失去許多發(fā)展機遇，一旦生態(tài)補償缺失或不足以彌補區(qū)域喪失的發(fā)展機會，就很容易返貧。面對這種情況，如何平衡生態(tài)保護區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾成為迫切需要解決的問題。

針對這些問題，僅靠宏觀的政策引導是不夠的，我們需要立足當前國家重點生態(tài)功能區(qū)給區(qū)域發(fā)展帶來的實際效用加以完善，才能了解實施過程中的不足，進一步優(yōu)化政策。

二、文獻綜述

在我國的轉(zhuǎn)移支付政策中，地方政府是轉(zhuǎn)移支付制度的重要的發(fā)起者，也是規(guī)則制定者、實施者和監(jiān)管者，財政資金在轉(zhuǎn)移支付制度中發(fā)揮著重要作用，并且補償方和受償方之間的生態(tài)利益關(guān)系比較明確，由于涉及較小的空間范圍和較少的利益主體，實施難度不大。但是協(xié)商過程中缺乏利益主體的參與，我國轉(zhuǎn)移支付政策實施時也會面臨許多問題，有時不僅沒有提供一些重點生態(tài)功能區(qū)農(nóng)民擺脫貧困的機會，反而會使其陷入在發(fā)展與環(huán)境之間進行抉擇的困境，遲遲沒有獲得很好的發(fā)展機會。

目前我國的研究主要集中于政策內(nèi)容解讀或者激勵機制效應(yīng)方面，而且研究方法也越來越偏向于實證研究。Su(2020)以電子商務(wù)領(lǐng)域的收益范圍和收益金額為研究出發(fā)點，研究了鄂爾多斯市防沙生態(tài)系統(tǒng)提供的空間范圍、數(shù)量和效益水平，建議生態(tài)補償計劃應(yīng)側(cè)重于跨區(qū)域差異。徐鴻翔、張文彬(2017)通過使用最小二乘法檢驗重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付帶來的區(qū)域生態(tài)保護效用時發(fā)現(xiàn)，區(qū)域財政收入越高、補償水平越高，生態(tài)補償效果越好?？傮w而言，我國轉(zhuǎn)移支付制度尚有許多不足之處，距離形成規(guī)范化、系統(tǒng)化的制度體系還存在一定的距離，要進一步完善政策還需要從以下幾個方面進行探討：

(1)之所以不同文獻在研究轉(zhuǎn)移支付政策對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的影響時會出現(xiàn)較大爭議，是因為轉(zhuǎn)移支付政策與區(qū)域發(fā)展狀況之間存在顯著的雙向因果關(guān)系，這可能會導致實證研究過程中出現(xiàn)內(nèi)生性問題。

（2）對重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策效用評價的研究關(guān)注點過于片面，要想實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付政策的“雙贏”，不能只看經(jīng)濟或者環(huán)境的某一方面，而是需要綜合考量影響兩者的因素，才能有針對性地完善相應(yīng)的政策。

三、研究假設(shè)

轉(zhuǎn)移支付政策作為一種生態(tài)保護手段，環(huán)境保護應(yīng)是重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策應(yīng)完成的首要任務(wù)。作為一種能為土地所有者提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的方法，其用于保護區(qū)域森林和生物多樣性、增加碳封存和改善水質(zhì)。生態(tài)補償?shù)奈蓺w因于為土地所有者提供經(jīng)濟激勵，以杜絕對生態(tài)系統(tǒng)不利的行為，并將其轉(zhuǎn)向生態(tài)系統(tǒng)的保護和恢復。生態(tài)補償政策從本質(zhì)上將生態(tài)保護和恢復轉(zhuǎn)變?yōu)榭山灰椎纳唐?，并為提供這些商品的土地所有者提供經(jīng)濟激勵。現(xiàn)有研究大多支持生態(tài)保護政策對于環(huán)境保護的正面影響，如馬本（2021）使用2009-2014年陜西格縣級行政單位相關(guān)數(shù)據(jù)展開研究，認為重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策對區(qū)域生態(tài)環(huán)境起到了顯著的改善作用，優(yōu)化了當?shù)卮髿猸h(huán)境質(zhì)量，有效地促進了區(qū)域生態(tài)和水質(zhì)的提升。

關(guān)于轉(zhuǎn)移支付政策政對地區(qū)經(jīng)濟的影響這一議題，現(xiàn)有研究主要分為兩類。一些學者認為只要PES相關(guān)政策計劃得當，就能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展之間的 雙 贏。Muradian(2013)認 為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)相關(guān)政策不是解決一切問題的靈丹妙藥，過度依賴其作為雙贏解決方案可能會導致無效的結(jié)果。Kronenberg &Hubacek(2016)則認為，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)會迫使當?shù)孛癖娖蜃非髠鹘y(tǒng)的發(fā)展道路或替代發(fā)展道路，從而失去他們可能擁有的活力和創(chuàng)新潛力。

基于此提出假設(shè)1：重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策有利于減少環(huán)境污染，促進區(qū)域環(huán)境的保護。假設(shè)2：重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策不利于促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，無法實現(xiàn)脫貧與環(huán)境保護的“雙贏”。

四、研究設(shè)計

在查詢相關(guān)文獻資料后，由于難以獲取2010年以前重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境數(shù)據(jù)以及轉(zhuǎn)移支付具體實施情況，所以本文在排除了2008年廣西區(qū)域內(nèi)第一批被劃為重點生態(tài)功能區(qū)的縣級行政單位后，將研究目標放在2016年第二批實施重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策的地方。確定方向后，明確本文的模型構(gòu)建過程如下：將2016年開始實施的轉(zhuǎn)移支付政策看作一個準自然實驗，并將樣本分為受到政策影響的實驗組與沒有受到政策影響的控制組。本文的研究重點在于就轉(zhuǎn)移支付政策對重點生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟、環(huán)境以及政策績效進行實證分析。轉(zhuǎn)移支付政策對區(qū)域發(fā)展的實際作用是否顯著及其具體影響因素有哪些、其作用是否可持續(xù)是本文研究的重點問題，其影響差異主要存在于兩個方面：被劃為重點生態(tài)功能區(qū)的縣級行政單位與沒有劃為重點生態(tài)功能區(qū)的區(qū)域的差異，以及重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策實施前后的差異。具體的基準回歸模型如下所示：

其中，yit表示被解釋變量，由于本文分別探究轉(zhuǎn)移支付政策的三個影響層面，因此主要有區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況(GDP)、區(qū)域內(nèi)工業(yè)廢水排放量(WATER)和工業(yè)煙塵排放量(DUST)，Xit則表示核心解釋變量，表示政策實施對區(qū)域發(fā)展起到的實際效用，以“是否是重點生態(tài)功能區(qū)”和“是否是重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策實施年份”的交互項didit=timeit×treatit；timeit為時間虛擬變量，定義時間虛擬變量time={0,1}，在數(shù)據(jù)可獲得的情況下，time=1為重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度實施之后，即2016-2019年，time=0為重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策實施之前， 即2010-2015年。treat為地區(qū)虛擬變量，treat=1代表被劃為重點生態(tài)功能區(qū)的區(qū)域，treat=0指的是未被劃入重點生態(tài)功能區(qū)的區(qū)域；Zit代表一系列控制變量，主要有區(qū)域人口（POP）、農(nóng)業(yè)水平（Cul）、工業(yè)化水平（lnd）、工業(yè)企業(yè)數(shù)量（Enter）、公路里程（Mile）。βi代表個體固定效應(yīng)，βt代表時間固定效應(yīng)，μit為隨機擾動項。各變量描述性統(tǒng)計如表1所示。

表1 變量定義描述

五、實證結(jié)果與分析

本文在基準回歸分析中運用基本DID模型進行實證研究，分析轉(zhuǎn)移支付政策對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護以及生態(tài)績效的影響，實證過程中分為加入控制變量和不加入控制變量兩類，結(jié)果如表2所示。

表2 基準回歸結(jié)果

六、結(jié)論與政策建議

本文以2010-2019年廣西區(qū)域內(nèi)的64個縣級行政單位的面板數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，利用DID方法測算轉(zhuǎn)移支付政策為重點功能區(qū)帶來的實際效應(yīng)，為進一步完善轉(zhuǎn)移支付政策提供思路。從本文的實證研究結(jié)果中我們可以得到如下結(jié)論：

首先，結(jié)果不支持假設(shè)1，轉(zhuǎn)移支付政策的實施顯著改善了沒有改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，對人均工業(yè)廢水排放量以及人均工業(yè)煙塵排放量有顯著的正面作用。這說明未能有效實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付政策的首要目的，不利于保障生態(tài)空間安全。其次，結(jié)果支持假設(shè)2，轉(zhuǎn)移支付政策無法促進經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的“雙贏”。轉(zhuǎn)移支付政策的實施并沒有改善區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況，反而會對區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)生一定的負面影響，即轉(zhuǎn)移支付政策的實施顯著減少了區(qū)域生產(chǎn)總值，這也反映出當下重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策在促進經(jīng)濟發(fā)展層面還有很大的改善空間，引入高標準的工業(yè)企業(yè)不僅有利于環(huán)境標準的提高，也可以促進經(jīng)濟進一步發(fā)展。

根據(jù)研究結(jié)論提出如下建議：（1）政策目標多元化，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護。有必要把區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況納入考核標準，圍繞區(qū)域內(nèi)的不同利益主體設(shè)置打分項。（2）完善生態(tài)補償機制，建立長效機制。政府應(yīng)建立多元投入的保障機制，增加市場補償和社會補償機制。以鼓勵設(shè)立生態(tài)補償資金池、綠色債券等方式加強生態(tài)補償，提高試點地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的積極性。同時地方政府應(yīng)合理分配和投入生態(tài)保護和福利改善資金，解決資金分配中普遍存在的以民生為主的生態(tài)環(huán)境問題。（3）完善產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，建立可持續(xù)發(fā)展路徑。充分利用生態(tài)優(yōu)勢和資源稟賦，發(fā)展生態(tài)綠色經(jīng)濟，促進經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。試點地區(qū)的縣市政府可以依托自身的生態(tài)優(yōu)勢，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光旅游、休閑農(nóng)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)等實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級來促進綠色生態(tài)發(fā)展。