人類命運共同體視域下北極漁業資源治理國際機制研究

唐堯 夏立平

摘要：極地海冰消融的后果波及整個地球，并以多種方式影響著人們。北極漁業資源就受到了這種變化的影響。2018年《中國的北極政策》白皮書提出積極推動構建人類命運共同體。北極漁業資源治理是中國在北極推動構建人類命運共同體的重要抓手。一個世紀以來，北極漁業資源治理國際機制得到了蓬勃發展，它們表現出了三個特點：科學在國際機制的制定和實施過程中發揮越來越重要的作用;非國家行為體參與國際機制的制定和實施的深度不斷加強;通過不斷加強區域漁業管理組織來克服多邊集體行動難題。中國的遠洋漁業起步于1985年，且一直積極參與北極漁業資源治理。為了更好地參與北極漁業資源治理國際機制的制定、實施和完善過程，未來中國首先要加大對中北冰洋的科學考察力度，積累和分享關于漁業資源的知識;

其次要深入廣泛地運用好非國家行為體;最后要加強和建立區域漁業管理組織或安排。

關鍵詞：人類命運共同體;北極;漁業資源;國際機制

中圖分類號：D993.5? 文獻標志碼：A

文章編號：2096-028X（2022）02-0064-08

A study on international regimes for the governance of Arctic fishery

resources from the perspective of a community of shared future for mankind

TANG Yao1，XIA Li-ping2

（1.Polar Research Institute of China，Shanghai 200136，China;2.School of Political Science & International Relations，

Tongji University，Shanghai 200092，China）

Abstract：The consequence of melting of polar sea ice is affecting the entire planet and affecting people in many ways. Arctic fishery resources have been affected by this change. The 2018 white paper of China’s Arctic Policy proposes to actively build a community of shared future for mankind. The governance of Arctic fishery resources is an important starting point for China to promote the construction of a community of shared future for mankind in the Arctic. Over the past century， international regimes for the governance of Arctic fishery resources have developed vigorously. They show three features： science plays an increasingly important role in making and implementing international regimes; the participation of non-state actors in making and implementing international regimes has been continuously strengthened; the difficulties of multilateral collective action can be overcome by continuously strengthening regional fisheries management organizations. China’s distant-water fishery started in 1985 and has been actively participating in the governance of Arctic fishery resources. In the future， to better participate in making， implementing and improving international regimes for the governance of Arctic fishery resources， China should take the following measures. The first is to increase its scientific investigation of the central Arctic Ocean and accumulate and share knowledge about fishery resources. The second is to make in-depth and extensive use of non-state actors. The last is to strengthen and establish regional fisheries management organizations or arrangements.

Key words：a community of shared future for mankind;Arctic;fishery resources;international regimes

一、問題的提出

聯合國政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change，簡稱IPCC）2019年9月的報告指出，極地地區正在失去冰層，其海洋正在迅速變化。這種極地變遷的后果波及整個地球，并以多種方式影響著人們參見IPCC：Special Report on the Ocean and Cryosphere in a Changing Climate，訪問網址：https：//www.ipcc.ch/site/assets/uploads/sites/3/2019/11/07_SROCC_Ch03_FINAL.pdf。北極魚類就受到了極地變遷的影響。出于對已有和潛在漁業資源養護和管理的考慮，國際社會制定了一系列漁業資源治理（governance）國際機制（international regimes），既包括針對北極的區域性國際機制，也包括適用于北極的全球性國際機制，比如20世紀20年代制定的《斯匹次卑爾根群島條約》（Spitsbergen Treaty）規定締約方有在北極特定海域捕魚的權利。北極漁業資源治理的范圍包括次北極海域（sub-Arctic seas）和中北冰洋（central Arctic Ocean）北極漁業資源治理的地理范圍大于通常所說的北緯66°34′北極圈以內的地區。目前，各國在北極的漁業活動集中在次北極海域。北極自然環境惡劣，魚類的種類與熱帶海域相比較少，大約有200種左右，其中絕大多數是海水魚類。[1]北極漁業資源治理的目標是解決或緩解北極漁業資源枯竭的問題。漁業資源枯竭的原因有過度捕撈，非法、不報告、不管制捕撈以及副漁獲和拋棄。那么，北極漁業資源治理國際機制的發展脈絡為何？其又表現出了哪些特點？

2017年習近平主席在聯合國日內瓦總部的演講中指出：“中國愿同廣大成員國、國際組織和機構一道，共同推進構建人類命運共同體的偉大進程。”[2]命運共同體一詞最早出現在2011年3月國務院新聞辦公室發布的《2010年中國的國防》白皮書中。黨的十八大報告指出：“倡導人類命運共同體意識，在追求本國利益時兼顧他國合理關切。”這是中國首次正式提出人類命運共同體理念。[3]黨的十九大報告指出：“堅持和平發展道路，推動構建人類命運共同體。”構建人類命運共同體作為全球治理的中國方案和中國理念，是新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。[4]

人類命運共同體的內涵包括“四個必須”：必須堅持各國相互尊重、平等相待;必須堅持合作共贏、共同發展;必須堅持實現共同、綜合、合作、可持續的安全;必須堅持不同文明兼容并蓄、交流互鑒。[5]人類命運共同體是歷史性思維的體現，也是共時性思維的體現。就前者而言，人類命運共同體根植于中華優秀傳統文化、馬克思主義共同體思想、新中國外交戰略理念、當代全球政治理念;[6]就后者而言，人類命運共同體在構建中美新型大國關系以及推進“一帶一路”建設等諸多領域均有實踐。比如，2017年以來，構建人類命運共同體已寫入聯合國“非洲發展新伙伴關系的社會層面”決議和“不首先在外空部署武器”決議之中。2018年《中國的北極政策》白皮書指出：“積極推動構建人類命運共同體。”

海洋命運共同體是人類命運共同體的重要組成部分，是中國參與全球海洋治理的基本立場和方案。[7]海洋命運共同體有著深厚的法律基礎，良好的海洋治理（good marine governance）就是其中之一。[8]北極漁業資源治理是海洋治理的內容之一，已成為構建海洋命運共同體的前沿議題。《中國的北極政策》白皮書指出，中國依法合理利用北極資源，其中就包括對于漁業等生物資源的養護和利用。出于對經濟和外交等因素的考慮，中國積極參與北冰洋漁業的治理、養護和資源開發。[9]特別是2018年以來中國、日本和韓國等作為原始締約方簽署的《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》（Agreement to Prevent Unregulated High Seas Fisheries in the Central Arctic Ocean，簡稱《公海漁業協定》）使北極作為構建人類命運共同體的最佳實踐區的地位日益顯現。

從人類命運共同體到海洋命運共同體，再到海洋治理，北極漁業資源治理更像是一個交叉點，把中國與世界緊密聯系在一起。基于上述背景與問題，筆者首先梳理分析北極漁業資源治理國際機制的歷史發展，進而歸納總結北極漁業資源治理國際機制的特點，最后提出中國參與北極漁業資源治理國際機制的制定、實施和完善過程的對策建議。

二、北極漁業資源治理國際機制的歷史發展

在梳理分析北極漁業資源治理國際機制的歷史發展之前有必要闡釋治理和國際機制的概念。英語中的治理可追溯到古拉丁語和古希臘語中的“操舵”一詞，原意主要是指控制、指導或操縱。20世紀90年代以來，治理一詞在西方學術界（特別是在經濟學、政治學和管理學領域）流行起來。機制一詞源于拉丁文regimen，意指規則、指導、指揮、管轄。國際機制的概念于1970年始用于政治經濟分析。美國學者奧蘭·揚（Oran R. Young）指出，機制是一種治理資源。[10]20世紀70年代至80年代，以約翰·魯杰（John Ruggie）、約瑟夫·奈（Joseph S. Nye， Jr.）、羅伯特·基歐漢（Robert O. Keohane）和斯蒂芬·克拉斯納（Stephen D. Krasner）為代表的美國學者圍繞國際機制開展了一系列理論與實證研究。其中斯蒂芬·克拉斯納關于國際機制的定義得到了相對多的引用：國際關系特定領域里由行為體愿望匯聚而成的一整套明示或默示的原則、規范、規則和決策程序。[11]

北極漁業資源治理國際機制的歷史發展可分為三個階段：第一階段是20世紀20年代至80年代，即從《斯匹次卑爾根群島條約》到《聯合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea）。按照時間先后，相關國際機制包括《斯匹次卑爾根群島條約》（區域性）、《保護太平洋大比目魚公約》（Convention for the Preservation of Halibut Fishery of the Northern Pacific Ocean，雙邊）、《養護大西洋金槍魚國際公約》（International Convention for the Conservation of Atlantic Tunas，區域性）、《漁業事務合作協議》（Agreement on Cooperation in the Fishing Industry，雙邊）、《西北大西洋漁業未來多邊合作公約》（Convention on Future Multilateral Cooperation in the Northwest Atlantic Fisheries，區域性）、《東北大西洋漁業未來多邊合作公約》（Convention on Future Multilateral Cooperation in the Northeast Atlantic Fisheries，區域性）和《北大西洋鮭魚養護公約》（Convention for the Conservation of Salmon in the North Atlantic Ocean，區域性）。

這些國際機制的適用范圍主要涉及次北極海域。根據2005年《北極氣候影響評估》（Arctic Climate Impact Assessment）報告的內容，次北極海域涵蓋四個區域，它們是北太平洋：白令海;東北加拿大：紐芬蘭/拉布拉多區域;東北大西洋：巴倫支海，挪威海;中北大西洋：冰島/格陵蘭區域。這一階段北極漁業資源治理國際機制形成的原因在于解決或緩解已有北極漁業資源枯竭的問題。比如，英國、法國、葡萄牙和西班牙早在1502至1503年就在北美捕撈鱈魚，直到20世紀中葉捕魚國才認識到西北大西洋“取之不盡”的資源面臨的主要威脅，從而在1950年建立了國際西北大西洋漁業委員會（International Commission for the Northwest Atlantic Fisheries），也就是西北大西洋漁業組織（Northwest Atlantic Fisheries Organization）的前身。除《斯匹次卑爾根群島條約》以外，上述所有區域/雙邊機制都創設了區域漁業管理組織或安排。《斯匹次卑爾根群島條約》與其他國際機制有所不同，它僅有個別條款涉及漁業問題。

第二階段是20世紀80年代到21世紀10年代，即從《聯合國海洋法公約》到《公海漁業協定》。第三次聯合國海洋法會議確立了專屬經濟區這一新制度，而全球絕大多數的漁業資源都位于各國專屬經濟區內，因此《聯合國海洋法公約》一直是北極漁業資源治理最重要的國際機制。同時，《聯合國海洋法公約》確立的公海捕魚自由同樣適用于中北冰洋。與前一階段有所不同的是，1995年通過的《執行1982年12月10日〈聯合國海洋法公約〉有關養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規定的協定》（簡稱《魚類種群協定》）規定了預防性做法，比如各國應廣泛適用預防性做法以保護海洋生物資源和保全海洋環境，顯然這是對“事后補救”做法的發展。在此階段，全球性國際機制得到了全面發展，聯合國糧食及農業組織制定了一系列有法律約束力和沒有法律約束力的漁業文件：前者如《促進公海漁船遵守國際養護和管理措施的協定》（Agreement to Promote Compliance with International Conservation and Management Measures by Fishing Vessels on the High Seas）;后者如《負責任漁業行為守則》（Code of Conduct on Responsible Fisheries）。區域和雙邊機制得到了同步發展。2000年簽訂的《中西部太平洋高度洄游魚類種群養護和管理公約》（Convention on the Conservation and Management of High Migratory Fish Stocks in the Western and Central Pacific Ocean）建立了中西部太平洋高度洄游魚類種群養護和管理委員會（Commission for the Conservation and Management of High Migratory Fish Stocks in the Western and Central Pacific Ocean），同時規定了應用預防性做法。北極理事會（Arctic Council）是極具特色的北極漁業資源治理國際機制，它本身并不處理漁業問題，比如在2007年就沒有接受美國關于在北極理事會討論北冰洋漁業管理問題的提議，但它仍然通過發布涉及北極漁業資源的科學報告以及參與制定《公海漁業協定》的會議等方式參與北極漁業資源治理。2013年5月北極理事會部長級會議通過的《北冰洋考察總結報告》（Arctic Ocean Review Final Report）從范圍、資源、相關國際文件、合作應對挑戰、合作行動的機會幾個方面闡述了北極漁業資源的相關問題，比如合作行動應當采取預防和生態系統方法。另外，北極海洋環境保護工作組（PAME）和北極動植物保護工作組（CAFF）參與了關于制定《公海漁業協定》的北冰洋公海魚類種群科學家會議。

第三階段是21世紀10年代至今，即從《公海漁業協定》至今。2018年中國、美國、俄羅斯和加拿大等共十方簽署了《公海漁業協定》，隨著中國在2021年5月完成國內核準，該協定生效在即。《公海漁業協定》使得北極漁業資源治理進入了新的發展階段，它是首個針對中北冰洋的區域性機制，根據該協定，在未來16年內，此公海區域中禁止商業捕撈活動。這使得預防性做法從理念發展到機制中的個別條款，再發展到整個預防性機制。《公海漁業協定》是北極域內外國家合作解決北極地區問題的成功實踐，也是對北極國際合作的積極探索。[12]在建立區域漁業管理組織或安排問題上，《公海漁業協定》采取了“分步走”方法，即先為未來北冰洋公海漁業管理積累科學數據，再建立正式的區域漁業管理組織。另外，2018年至今國家管轄范圍以外區域生物多樣性（BBNJ）政府間會議已舉行4次。BBNJ國際協定是國際社會通過訂立專門補充協定對《聯合國海洋法公約》的完善，而中北冰洋則是BBNJ國際協定最得以充分適用的區域。[13]由于漁業問題存在被納入BBNJ國際協定的可能，該協定或將成為適用于北極漁業資源治理的新全球性國際機制。

三、北極漁業資源治理國際機制的特點

通過以上梳理分析可以歸納總結出北極漁業資源治理國際機制的三個特點，第一，科學在國際機制的制定和實施過程中發揮越來越重要的作用。北極周圍邊緣海域在歷史上都曾遭遇過漁業管理危機。早在15世紀90年代人們就發現了西北大西洋的魚類資源，捕魚活動也隨后開始，但到1949年才簽訂了《國際西北大西洋漁業公約》（International Convention for the Northwest Atlantic Fisheries）。同樣，19世紀末隨著更大更強的漁船、更好的漁具的出現以及更好的保存和銷售漁獲物的方法的發展，大規模商業捕魚開始于巴倫支海。俄羅斯和挪威正是基于兩國在巴倫支海的長期漁業活動而簽訂《漁業事務合作協議》。與此不同的是，直至今日人們對于中北冰洋漁業資源知之甚少。

在制定《公海漁業協定》過程中，有關各方召開了5次北冰洋公海魚類種群科學家會議（2011年美國安克雷奇;2013年挪威特羅姆瑟;2015年美國西雅圖;2016年挪威特羅姆瑟;2017年加拿大渥太華）。參與方包括北冰洋沿海國（美國、加拿大、俄羅斯、挪威、丹麥）、中國、日本、韓國、冰島和歐盟，以及國際海洋考察理事會（ICES）、次北極海域生態系統研究（ESSAS）、歐洲極地理事會（EPB）、國際北極科學委員會（IASC）、北極動植物保護工作組、北極監測與評估工作組（AMAP）、因紐特人北極圈理事會（Inuit Circumpolar Council）、北極可持續觀測網（SAON）、北極海洋環境保護工作組、北太平洋海洋科學組織（PICES）、北極太平洋扇區工作組（PAG）。

其中，收集關于魚類種群及其生態系統和遷徙模式的最新信息和數據是第一次北冰洋公海魚類種群科學家會議的任務之一，第五次北冰洋公海魚類種群科學家會議報告指出，中北冰洋公海區域被證實有12種魚類，其中3種具有潛在商業利益參見NOAA Fisheries：Final Report of the Fourth Meeting of Scientific Experts on Fish Stocks in the Central Arctic Ocean，訪問網址：https：//apps-afsc.fisheries.noaa.gov/documents/Arctic_fish_stocks_fourth_meeting/508_Documents/508_FourthFiSCAOreportfinalJan26_2017.pdf。，[14]但該報告仍然指出，當務之急是填補在中北冰洋公海關鍵區域魚類分布方面的知識空白參見NOAA Fisheries：Final Report of the Fifth Meeting of Scientific Experts on Fish Stocks in the Central Arctic Ocean，訪問網址：https：//apps-afsc.fisheries.noaa.gov/documents/Arctic_fish_stocks_fifth_meeting/508_Documents/508_Final_report_of_the_5th_FiSCAO_meeting.pdf。可見，關于中北冰洋漁業資源知識的匱乏貫穿《公海漁業協定》的制定過程。另外，在西北大西洋漁業組織、東北大西洋漁業委員會（North East Atlantic Fisheries Commission）和挪威-俄羅斯聯合漁業委員會（Joint Norwegian-Russian Fisheries Commission）的實踐中，國際海洋考察理事會會為這些區域漁業管理組織或安排確定和制定魚類種群的捕撈總額、季節、配額提供科學建議。《公海漁業協定》設計了針對科學合作的規定，即第4條“聯合科學研究和監測計劃”。因此，科學的作用從早期單一的提供建議發展到如今更廣泛的引領指導。

第二，非國家行為體參與國際機制的制定和實施的深度不斷加強。以國際組織為代表的非國家行為體在整個20世紀得到了蓬勃發展。與漁業資源治理關系密切的國際組織主要有國際海洋考察理事會和聯合國糧食及農業組織，它們參與了國際西北大西洋漁業委員會的建立。1949年1月26日至2月8日在華盛頓哥倫比亞特區（Washington，D.C.）召開了一次單獨的會議，11個對北美東海岸漁業感興趣的國家出席了會議，聯合國糧食及農業組織和國際海洋考察理事會作為觀察員出席了會議。國際海洋考察理事會還為簽訂于1994年的《中白令海狹鱈資源養護與管理公約》（Convention on the Conservation and Management of Pollock Resources in the Central Bering Sea）提供了重要的客觀數據，促進不同群體參與建立和實施管理措施。

如上所述，參與制定《公海漁業協定》的非國家行為體主要有三類：國際組織如國際海洋考察理事會;非政府間國際組織如國際北極科學委員會;國際論壇如北極理事會。具體來看，國際海洋考察理事會/北太平洋海洋科學組織就“氣候變化對魚類和漁業空間分布影響的全球評估”研討會的結果在第二次北冰洋公海魚類種群科學家會議上進行了報告參見NOAA Fisheries：Report of 2nd Scientific Meeting on Arctic Fish Stocks，Troms 28-31 October 2013，訪問網址：https：//apps-afsc.fisheries.noaa.gov/documents/Arctic_fish_stocks_third_meeting/508_Documents/508_Report%20of%202nd%20Scientific%20Meeting%20on%20Arctic%20Fish%20Stocks%2028%2031%20October%202013_unlocked.pdf。國際北極科學委員會北極數據委員會主席彼得·普西弗（Peter Pulsifer）提供了一份獨立的白皮書，其中就今后開展北極研究和監測常規清單的途徑和方式提出了建議參見NOAA Fisheries：Final Report Third Meeting of Scientific Experts on Fish Stocks in the Central Arctic Ocean，訪問網址：https：//apps-afsc.fisheries.noaa.gov/documents/Arctic_fish_stocks_third_meeting/508_Documents/Meeting-and-Breakout-Reports/508_3rd_Arctic_Fish_Final_Report_10_July_2015_final-unlocked.pdf。北極海洋環境保護工作組和北極動植物保護工作組更多以聯合國際海洋考察理事會等非國家行為體的方式參與完成北冰洋公海魚類種群科學家會議所列任務，比如北太平洋海洋科學組織、國際海洋考察理事會和北極海洋環境保護工作組聯合主持“中北冰洋綜合生態系統評估工作組”參見NOAA Fisheries：Final Report of the Fourth Meeting of Scientific Experts on Fish Stocks in the Central Arctic Ocean，訪問網址：https：//apps-afsc.fisheries.noaa.gov/documents/Arctic_fish_stocks_fourth_meeting/508_Documents/508_FourthFiSCAOreportfinalJan26_2017.pdf。與此同時，因紐特人北極圈理事會參與了第二次北冰洋公海魚類種群科學家會議。在2017年第五次北冰洋公海魚類種群科學家會議上，因紐特人北極圈理事會還被認為可能提供相關信息，促進監測計劃任務的完成。

與北極理事會關于北極海洋問題的基于科學的評估和建議不同，國際海洋考察理事會和北太平洋海洋科學組織進行的是原始科學研究。同時，北冰洋的大部分地區在國際海洋考察理事會和北太平洋海洋科學組織的工作范圍之外（前者僅覆蓋北冰洋的北大西洋部分;后者僅覆蓋北緯30度以北的太平洋地區）。[15]因此，三者在北冰洋公海魚類種群科學家會議的合作是一種“強強聯合”。有學者提出可以建立北極海洋科學組織（Arctic Marine Science Organization）并賦予其強大的職能，比如制定和支持標準協議以加強實際合作，同時《公海漁業協定》的所有締約方均應納入其中。[16]另外，《公海漁業協定》規定，相關科學與技術組織、機構和項目可以參與有關數據的分享。綜而觀之，非國家行為體參與國際機制的制定和實施超出了提供數據和建議的范疇。

第三，通過不斷加強區域漁業管理組織來克服多邊集體行動難題。建立區域漁業管理組織或安排的要求在《聯合國海洋法公約》和《魚類種群協定》中均有體現。然而，美國學者杰克·戈德史密斯（Jack L. Goldsmith）和埃里克·波斯納（Eric A. Posner）指出：“諸如保護漁場、減少大氣污染以及維護和平等真正的國際性公共產品……屬于多邊囚徒困境，而非協調博弈。”“我們對真正的多邊集體行動難題能夠通過條約解決表示懷疑，尤其是在涉及眾多國家的情況下。”[17]這一論斷在《西北大西洋漁業未來多邊合作公約》的實踐中有所體現。《西北大西洋漁業未來多邊合作公約》適用于“公約區域”和“管制區域”，其中“管制區域”限于“公約區域”的一部分（即公海）。西北大西洋漁業組織在其存在的前15年沒有成功解決“公約區域”過度捕撈和資源枯竭的問題。20世紀90年代初期，“公約區域”的漁業資源到了危險狀態。同期歐盟和加拿大之間還爆發了“西北大西洋海洋漁業爭端”。“公約區域”的很多資源直到2008年都沒有得到恢復，西北大西洋漁業組織管理的20種資源中的10種在數年內被暫停捕撈。[18]西北大西洋漁業組織一度被認為是完全失效的組織。

即便如此，國際社會仍然不斷加強區域漁業管理組織。東北大西洋漁業委員會是唯一涉及中北冰洋的區域漁業管理組織。它在漁業管理方面具有很多亮點，比如1998年通過了“對在國家管轄海域外的東北大西洋漁業委員會管轄區漁船控制和執行計劃”（Scheme of Control and Enforcement in Respect of Fishing Vessels Fishing in Areas beyond the Limits of National Fisheries Jurisdiction in the Convention Area），開展嚴厲打擊非法行為的行動。東北大西洋漁業委員會的北極漁業管理措施多樣且全面，也體現了預防性措施等先進的管理理念。關于中北冰洋漁業資源治理的2014年努克（Nuuk）會議和2015年華盛頓哥倫比亞特區會議等都提及并承認了東北大西洋漁業委員會在中北冰洋的漁業管理職責。挪威-俄羅斯聯合漁業委員會作為區域漁業管理安排同樣發揮了作用，使《漁業事務合作協議》得到了較好的遵守。

《公海漁業協定》關于建立區域漁業管理組織或安排的“分步走”方法是對傳統做法的發展。根據《公海漁業協定》，未來可能啟動談判，為管理協定區域的捕魚活動建立一個或多個新的區域或分區域漁業管理組織或安排。區域漁業管理組織或安排又對“聯合科學研究和監測計劃”條款的實施至關重要。

四、北極漁業資源治理國際機制與中國的參與

北極環境變化增加了中國利用北極漁業資源的機遇。[19]中國的遠洋漁業起步于1985年遠洋漁業是指在公海或因簽署協定獲準在別國水域（主要是在沿海國專屬經濟區）從事的漁業活動，參見薛桂芳：《國際漁業法律政策與中國的實踐》，中國海洋大學出版社2008年出版，第147頁。，目前的北極漁業活動涉及的區域有西北白令海俄羅斯專屬經濟區、北太平洋公海、法羅群島和格陵蘭島漁業管轄海域。[20]中國分別在1925年和1996年加入了《斯匹次卑爾根群島條約》和《養護大西洋金槍魚國際公約》，尤其是通過簽署《中白令海狹鱈資源養護與管理公約》明確了在高緯度北極海域的公海進行漁業捕撈與管理的權利。[21]依據《聯合國海洋法公約》，中國有在中北冰洋、次北極海域公海以及北冰洋沿海國專屬經濟區（特定情況下）捕魚的權利和義務。中國雖未批準《魚類種群協定》，但并不拒絕參與養護機制變革，比如在《中西部太平洋高度洄游魚類種群養護和管理公約》框架下接受了他國的登臨和檢查。[22]在制定《公海漁業協定》過程中，中國先后三次參加北冰洋公海魚類種群科學家會議。在會議上中國提出禁止商業捕魚應是臨時性的，而不是永久性的，這使得禁令的期限最終定為16年。[23]同時，北冰洋公海漁業圓桌會議由中國發起，而該會議又促進了《公海漁業協定》文本的最終達成。如今，中國已是北極漁業資源治理國際機制的積極參與國，并在特定議題上發揮了引領作用。

為了更好參與北極漁業資源治理國際機制的制定、實施和完善過程，中國可從以下方面著手。首先，加大對中北冰洋的科學考察力度，積累和分享關于漁業資源的知識。較之于次北極海域，中北冰洋是中國可以大有作為的區域。中國已經具備了在中北冰洋科學考察的能力，比如2020年中國第11次北極科學考察中“雪龍2”號最高駛抵北緯86°。但中國的冰站考察存在一些問題，比如觀測局限于夏季，不能支撐完整冰季的觀測，目前僅通過參與北極氣候研究多學科漂流冰站項目（Multidisciplinary drifting Observatory for the Study of Arctic Climate，簡稱MOSAiC）實現了對中北冰洋的冬季觀測。MOSAiC由國際北極科學委員會啟動，德國阿爾弗雷德·魏格納研究所暨亥姆霍茲極地海洋研究中心（Alfred Wegener Institute，Helmholtz Centre for Polar and Marine Research）組織實施，來自20個國家的400多人參加了該次考察。如今中國已有兩艘極地科考破冰船，并且積累了20多年的北極科學考察經驗，將來可以組織實施類似MOSAiC的活動，彌補現有科學考察的不足，不斷豐富對于北極漁業資源的認知。

與此同時，中國應在《公海漁業協定》框架下積極開展相關活動，特別是與日本和韓國的聯合科學考察。

韓國就有官員提出，中國、日本和韓國可以用他們的極地破冰船領導中北冰洋的漁業科學調查。[24]2018至2019年上海海洋大學依托中國“雪龍”號、日本“開洋”號（Kaiyo Maru）、新西蘭“海神”號（Tangaroa）和澳大利亞“調查者”號（Investigator）科考船以及中國商業性磷蝦漁船“福榮海”輪和“龍騰”輪等實現全球首次以南極磷蝦資源為主要目標的環極調查，為北極漁業資源治理提供了很好的思路。基于獲得的科學考察成果，中國應當參與甚至主持關于北極漁業資源的科學報告，為《公海漁業協定》的實施和完善貢獻力量。另外，《公海漁業協定》規定：“本協定生效后，締約方可邀請其他真正感興趣的國家加入本協定。”因而不排除將來有更多國家加入《公海漁業協定》的可能，中國積累和分享關于北極漁業資源的知識正是推動構建人類命運共同體的體現。

其次，深入廣泛地運用好非國家行為體。一方面是要推動中國組織發起的非國家行為體在北極漁業資源治理中發揮作用。如前所述，幾乎沒有中國組織發起的非國家行為體參與制定《公海漁業協定》，這就使得中國在整個談判過程中更多扮演著“跟隨者”的角色，同時可能對中國今后參與該協定的實施帶來不利影響。以北極理事會為例，經過20多年的發展其已形成了“知識型壟斷”，[25]它在漁業資源治理等問題上發揮的作用越來越大。極地科學亞洲論壇（Asian Forum for Polar Sciences ）是中國組織發起的涉及北極的非政府組織，它的成立僅晚北極理事會八年，但其所發揮的作用相較之下極為有限。二者在成員國和觀察員國以及工作組等的設計上有相似之處。基于此，中國應當在極地科學亞洲論壇中加大研究力度，使其能夠像國際北極科學委員會和北太平洋海洋科學組織那樣作出知識貢獻。同時，極地科學亞洲論壇也可申請成為北極理事會觀察員。2021年3月的極地科學亞洲論壇會議，在原有參會國家基礎上還有來自澳大利亞、土耳其和埃及的科學家參會，這表明其影響力不斷增大。中國要將極地科學亞洲論壇的作用提升到與其影響力相適應的水平。

另一方面是要關注北極理事會的永久參與者，除前文提及的因紐特人北極圈理事會以外，還有薩米人理事會（Sammi Council）、俄羅斯北方土著人民協會（Russian Association of Indigenous Peoples of the North）、阿留申國際協會（Aleut International Association）、北極阿薩巴斯卡理事會（Arctic Athabaskan Council）和哥威迅國際理事會（Gwich’in Council International）。較之于北極國家北極國家是指北冰洋沿海國、芬蘭、冰島和瑞典。

和觀察員，中國對于永久參與者的關注相對不足，這同樣可能導致在《公海漁業協定》的實施和完善中處于被動地位，該協定多處提及北極土著人民，比如“締約方可建立分委員會或類似機構，包括北極土著人民在內的北極社區代表均可參加”。今后中國可在主辦《公海漁業協定》或北極漁業資源治理相關國際會議時邀請永久參與者參會。與此同時，依據北極理事會規定，中國也可通過永久參與者提出項目參見Arctic Council：Observers，訪問網址：https：//arctic-council.org/about/observers。目前，阿留申國際協會是參與北極理事會項目最多的永久參與者，參與項目達到11個，而中國參與的項目僅有4個。中國可以圍繞北極漁業資源治理相關的科學議題通過永久參與者提出項目。

最后，加強和建立區域漁業管理組織或安排。不論是次北極海域還是中北冰洋，中國都是參與北極漁業資源治理的遠洋漁業國，而沿海國與遠洋漁業國之間開展有效國際合作的平臺之一就是區域性漁業組織。隨著《公海漁業協定》的實施，公海漁業資源養護和管理將基本實現區域漁業管理組織的全覆蓋。特別是基于《聯合國海洋法公約》和《魚類種群協定》對于區域漁業管理組織的肯定和鼓勵，中國要在北極推進相關工作。就次北極海域而言，中國要與有關各方共同應對區域漁業管理組織面臨的挑戰，包括捕撈能力過剩，區域漁業管理組織無法獲得相關的數據用于完善自己的數據，在科學委員會會議上通過的養護與管理措施缺乏有效的監督手段來保證其執行的有效性，部分制度設計不合理的問題。[26]作為參與北極漁業資源治理的船旗國和港口國，中國要嚴格遵守養護大西洋金槍魚國際委員會以及中西部太平洋高度洄游魚類種群養護和管理委員會等區域漁業管理組織的規定，尤其避免與沿海國發生類似西北大西洋漁業組織下的“西北大西洋海洋漁業爭端”的事件。

就中北冰洋而言，通過“分步走”方法建立區域漁業管理組織或安排的做法為中國參與制定新的北極漁業資源治理國際機制提供了思路。中國應積極推動在《公海漁業協定》框架下建立一個或多個新的區域或分區域漁業管理組織或安排。根據《公海漁業協定》，建立區域漁業管理組織或安排的基礎包括來自聯合科學研究和監測計劃、國家科學計劃和其他相關來源的科學信息等。這涉及三個層面的問題：中國與其他締約方的合作;中國的國家科學計劃;與可能提供科學信息的非國家行為體的合作。

基于此，中國應當積極參與“聯合科學研究和監測計劃”的實施;運用好國家科學計劃;重點關注同參與制定《公海漁業協定》的非國家行為體的合作。在建立區域漁業管理組織或安排的基礎上，中國還要依據《魚類種群協定》（第21條）等規定促進締約方的遵守，[27]通過《公海漁業協定》實現有效治理。

五、結語

冷戰結束后，北極迎來了國際合作的黃金時期，但好景不長，2007年北冰洋底“插旗事件”將北極推上了全球海洋治理的“風口浪尖”。當前中國參與北極事務的國際環境較之于20世紀90年代更為復雜多變。人類命運共同體的提出恰逢其時，使中國方案和中國理念拓展到了北極地區。海洋命運共同體的提出進一步為北極海洋治理指明了方向。北極漁業資源治理國際機制的歷史發展綜合了相關的區域性與全球性機制，它所表現出的特點在一定程度上彰顯了人類命運共同體理念。特別是區域漁業管理組織的加強和《公海漁業協定》的制定，表現出了人們解決世界事務難題的決心和信心。同時也應看到，參與北極漁業資源治理國際機制的制定、實施和完善涉及科技和經濟等諸多方面。北極漁業資源治理是中國在北極推動構建人類命運共同體的重要抓手。在此基礎上，中國可以通過北極漁業資源治理國際機制加快建設海洋強國和科技強國。參考文獻：

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