人類命運共同體視閾下的北極航道治理規則革新

摘要：全球變暖顯著增強了人類在北極區域的活動，北極航道利益也由此逐漸進入各國視野。北極航道的現有治理規則雖已具有軟法與硬法交織等特點，由國際法與國內法共同構成了一整套治理體系，但北極航道的治理規則體系存在著諸如國內立法根基缺失、沿岸國主權擴張等矛盾，并深受大國博弈以及地緣政治環境變化的影響。北極環境變遷所產生的后果將會輻射全球，北極航道作為北極環境治理中的重要部分，治理規則中的重重矛盾不僅會阻礙北極航道未來的進一步開發利用，更會影響北極整體的環境治理。北極航道公共產品的屬性決定其治理效果的完善需要多方協同合作。中國是重要的“北極利益攸關國”，北極航道治理規則的革新不僅密切關聯中國的國家利益，也涉及到“冰上絲綢之路”的建設及其與中國“一帶一路”倡議的全球布局。中國倡導的人類命運共同體理念可以為北極航道治理規則的變革貢獻中國智慧，為北極航道治理機制的優化發展指明方向。

關鍵詞：北極航道;北極治理;治理規則;“冰上絲綢之路”;人類命運共同體

中圖分類號：D993.5? 文獻標志碼：A

文章編號：2096-028X（2022）02-0054-10

Innovation of Arctic route governance rules from the perspective of a

community of shared future for mankind

ZHANG Cheng

（China Institute of Boundary and Ocean Studies，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Abstract：Global warming has significantly enhanced human activities in the Arctic region， and the interests of the Arctic route have gradually entered into the vision of various countries. Although the existing governance rules of the Arctic route have the characteristics of the interweaving soft law and hard law， and a set of governance system is formed by international law and domestic law， the governance rule system of the Arctic route has several problems such as the lack of domestic legislative foundation and the expansion of the sovereignty of Arctic coastal states， and the current system is deeply affected by the game of great powers and changes in the geopolitical environment. The consequences of changes in the Arctic environment will radiate to the whole world. As an important part of Arctic environmental governance， many contradictions in the governance rules will not only hinder the further development and utilization of Arctic route in the future， but also affect the overall environmental governance of the Arctic. As a public product， the Arctic route requires multi-party cooperation to improve its governance effect. As an important Arctic stakeholder， the innovation of the Arctic route governance rules is not only closely related to China’s national interests， but also involves the construction of the Polar Silk Road and its global layout with China’s Belt and Road Initiative. The concept of a community of shared future for mankind advocated by China can contribute Chinese wisdom to the reform of the governance rules of the Arctic route， and point out the direction for the optimization and development of the governance mechanism of the Arctic route.

Key words：Arctic route;Arctic governance;governance rules;Polar Silk Road;a community of shared future for mankind

北極治理作為嵌入全球治理的重要區域治理，在百年變局的世紀背景下正呈現出機遇與挑戰并存、競爭與對峙態勢上升的同步演進特征，其中的北極航道在國際格局中的戰略地位也愈益顯著。中國作為北極事務的重要利益攸關方，參與北極航道治理規則的革新既是中國在北極整體利益得以實現的基礎性路徑，也有助于推進中國的海洋強國和交通強國建設。當前的北極航道治理規則體系在發揮作用的同時，也暴露出一系列的體系性治理短板，由此限制了北極善治效果的進一步實現。從本質上說，作為公共產品的北極航道具有突出的人類命運共同體屬性。現有的北極航道治理規則在內容上亟待新理念和新動能的注入，中國倡導的人類命運共同體理念契合北極航道治理機制在新時代優化發展的現實需求，可以為北極航道在未來的進一步開發以及“冰上絲綢之路”面向全球的互聯互通建設貢獻積極正能量。

一、北極航道的現有治理規則概述

北極航道已形成以《聯合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea）為中心，以國際海事組織（International Marine Organization，簡稱IMO）項下規則、北極理事會項下協定、北極八國內部協定以及東北航道與西北航道沿岸國國內立法為基礎的較為完備的治理規則體系。以上治理規則發揮作用的主要領域集中在北極航道環境保護、經濟開發、污染防治與航行安全等方面，呈現出“軟法”與“硬法”并行的現實特點。

（一）《聯合國海洋法公約》項下的“冰封區域”規則

《聯合國海洋法公約》項下關于航行的一般規則均適用于北極，包括北極航道屬于沿岸國家的領海部分的無害通過權、專屬經濟區的航行自由等。在1973—1982年的第三次聯合國海洋法會議期間，加拿大推動在“冰覆蓋區域”建立一種特殊的環境保護制度，并以“原則上不反對在該區域適用國際航行的海峽制度”為策略，爭取到了美國等其他反對加拿大1970年《北極水域污染防治法》（Arctic Waters Pollution Prevention Act，簡稱AWPPA）的國家的支持，[1]“冰封區域”條款得以在1982年通過的《聯合國海洋法公約》文本中誕生。

《聯合國海洋法公約》第234條規定：“沿岸國有權制定和執行非歧視性的法律和規章，以防止、減少和控制船只在專屬經濟區范圍內冰封區域對海洋的污染，這種區域內的特別嚴寒氣候和一年中大部分時候冰封的情形對航行造成障礙或特別危險，而且海洋環境污染可能對生態平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂。這種法律和規章應適當顧及航行和以現有最可靠的科學證據為基礎對海洋環境的保護和保全。”“冰封區域”條款也被稱為《聯合國海洋法公約》中的“北極例外條款”，這一規則源自加拿大為維護AWPPA以實現本國對于北極航道的實際控制而提出的國際公約文本草案，本質上是裹挾各國利益的微妙存在，但實踐中對極地區域的海洋環境保護起到了積極的正面作用。不同于《聯合國海洋法公約》第211條中沿海國為防治船舶對海洋環境的污染所進行的國內立法需要通知國際組織或受限于“一般接受的國際規則和標準”，“冰封區域”條款賦予沿海國豁免于國際組織審核的自主立法權，[2]同時也將制定權與執行權未分離地一同賦予沿岸國。但“冰封區域”規則基于權利義務的相稱性，也規定沿岸國在制定以及執行規則時，需要受到“非歧視性”“現有最可靠的科學證據”以及“適當顧及航行”的限制。

（二）IMO項下的治理規則

IMO項下的北極航道治理規則由《國際防止船舶造成污染公約》（International Convention for the Prevention Pollution from Ships，簡稱MARPOL公約）、《國際海上人命安全公約》（International Convention for Safety of Life at Sea，簡稱SOLAS公約）、《1978年海員培訓、發證和值班標準國際公約》（International Convention on Standards of Training，Certification and Watchkeeping for Seafarers，1978，簡稱STCW公約）以及專門適用于南北極的《國際極地水域營運船舶規則》[The International Code for Ships Operating in Polar Waters（Polar Code），簡稱《極地規則》]構成，形成了關于船舶構造、航行技術、海員培訓互聯互通的一整套船舶航行、航道污染防治與人員救助規則體系。

適用于全球的航行規則因極地環境敏感脆弱的特殊性而不具備適用于南北極水域的普適性。極地惡劣的航行環境與脆弱的環保狀況，均對船舶本身、船員操作等條件提出了相較于普通航行更高的要求。2017年1月1日《極地規則》正式生效，且對于現存的極地船舶具有溯及力。作為專門適用于極地地區的針對性規范文件，《極地規則》以技術性規范為其規則的制訂導向，通過促進航行安全以實現對于極地海上安全和污染防治的全覆蓋。《極地規則》采取了較為獨立的立法安排，將強制性規范與建議性規則相結合，用以提升各國對其的接受度，同時采取將《極地規則》文本融入MARPOL公約與SOLAS公約的立法技術，增強了《極地規則》自身的可實踐性與執行力。《極地規則》雖然對MARPOL公約的四個附則進行了修改以實現污染防治的目標，但其并未對附則六“防止船舶對空氣污染部分”進行修訂，因此船舶航行的黑碳排放問題并未得到解決。2021年11月IMO海洋環境保護委員會第77次會議通過了關于黑碳排放的決議，敦促成員國和船舶運營商盡快普及對清潔燃料的使用，以減少船舶航行的黑碳排放。

（三）北極理事會項下的協定、宣言與報告制度

北極理事會作為具有準國際組織性質的政府間國際論壇，自成立以來通過諸多“軟法”與“硬法”性質協定的協同規范形式，為北極治理進程的推進作出了貢獻。北極理事會部長級會議所發布的各類宣言，以及北極理事會下屬的北極海洋環境保護工作組（Protection of the Arctic Marine Environment，簡稱PAME）所發布的各類報告，也已形成固定的宣言與報告制度，在北極航運治理領域分別發揮著檢視既存問題和提供專家組建議的積極作用。

1991年由芬蘭發起的《北極環境保護戰略》開啟了北極國家共同參與北極環境治理的新時代，PAME也因該戰略的執行而正式設立。2013年北極理事會的第八次部長級會議通過了《北極海洋石油污染預防與應對合作協定》（Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic）。該協定以加強各國合作防治石油污染為宗旨，在大規模石油開發的現實背景下以合作協定的方式明確了各締約國責任，相較于1991年的《北極環境保護戰略》而言具有更高的約束力與執行力。2015年4月北極理事會的第九次部長級會議通過了《加強黑碳和甲烷減排的行動框架》，[3]而后為推動該框架的進一步細化，在2017年5月召開的第十次部長級會議上發布了《費爾班克斯宣言》。前述行動為遏制北極地區的氣候變暖趨勢、減輕北極航運帶來的黑碳排放污染提供了軟法上的規制力。自2019年2月起，PAME開始著手實施北極船舶交通數據（ASTD）項目，旨在收集北極航運活動有關數據，為北極航道的進一步治理與規劃提供保障。2020年3月PAME發布的《北極航運增長報告》指出北極船舶數量急劇增長的現實境況，[4]這意味著北極航道的使用頻次增加，出現海上碰撞等安全風險的可能性激增。此外，2019年PAME發布的《北極水下噪聲知識狀態報告》詳細分析了北極水下噪聲的來源以及水下噪聲等級的日漸提升對北極動物所造成的影響，清晰指明水下噪聲問題仍存在的眾多研究領域空白。即使北極理事會的上述報告均屬專家組建議或倡議呼吁的性質，但北極理事會對于北極航運治理中的前沿問題、存在爭議的治理議題的重視與把控，奠定了其在北極航運治理體系中無可替代的重要地位。

（四）沿岸國（俄羅斯、加拿大）制定的治理規則

《聯合國海洋法公約》第234條賦予了北極航道沿岸國通過國內立法制定航道水域航行規則的法理基礎，可以說是對加拿大、俄羅斯等國訴求的妥協。北極航道最大的沿岸國俄羅斯與加拿大雖然在國內法的規則制定方面遵循了《聯合國海洋法公約》的基本框架，但對于航道管控方面一直秉持著“內水觀”，并通過一系列規則的制定，用以宣示、鞏固其對于北極航道的主權。

加拿大對西北航道的國內立法規制起始于1969年的“曼哈頓”號事件，以AWPPA為核心，輔之以2010年進一步出臺的《加拿大北方船舶交通服務區規定》（Northern Canada Vessel Services Zone Regulations，簡稱NORDREG）以及其他國內法，面向西北航道建立了一整套以污染防治為核心內容的完整管控體系。AWPPA禁止任何未經許可的污水排放行為，以“零排放”標準要求北極水域的船舶;NORDREG則在北方船舶交通服務區（NORDREG Zone）內設立強制性的通過報告制度，以便于加拿大海岸警衛隊保障船舶在該水域內的安全行進，并對載有石油等易污染物船舶的行蹤進行監控。俄羅斯對東北航道的管控自蘇聯時期即已開始，歷經一系列立法沿革，于2013年出臺了《北方海航道水域航行規則》（Rules of Navigation on the Water Area of the Northern Sea Route）。由于俄羅斯沿線的北方海航道的適航性較強，該航行規則更多關注的是航行安全方面的問題，對強制引航制度的規定也有所松動。但與加拿大相同，俄羅斯出臺的該航行規則也要求駛入船舶履行不同時段的強制報告義務。《極地規則》頒布并于2017年1月1日正式生效后，加拿大和俄羅斯對本國原有的北極航道治理法規進行了相應調整，將《極地規則》的規范條款引入本國的國內立法之中。加拿大運輸部于2018年1月宣布實施新的《北極航運安全和防治污染條例》（Arctic Shipping Safety and Pollution Prevention Regulations），俄羅斯也于2017年1月對《北方海航道水域航行規則》進行了一定的修正。除加拿大和俄羅斯外，其他北極國家也對經其水域的船舶設立了一定的規制條款。以丹麥為例，隨著格陵蘭島周圍水域通航船舶的日益增多以及北極航道利益的日顯重要，丹麥在格陵蘭水域對以格陵蘭為航行目的地的船舶作出了更加具體的航行規制。[5]

二、北極航道現有治理規則所存在的問題

（一）海冰融化所致的立法根基缺失

《聯合國海洋法公約》第234條“冰封區域”條款最主要也是最重要的限定即為“特別嚴寒氣候和一年中大部分時候冰封的情形對航行造成障礙或特別危險”。對于這一限定條件是否具有時間含義，即是以《聯合國海洋法公約》簽訂時的情況為準，亦或是以變化的現實為準，當前存在實踐爭議。

參照第234條的締結歷史與最終呈現的條款文本，《聯合國海洋法公約》對第234條中的“冰封區域”與第211條第6款中的“其他脆弱區域”采取了分離處理的立法技術。《聯合國海洋法公約》第211條第6款中明確規定了一個“適當協商”的要件，要求“因與其海洋學和生態條件有關的公認技術理由……采取防止來自船只的污染的特別強制性措施，該沿海國通過主管國際組織與任何其他有關國家進行適當協商……”。與之相比，《聯合國海洋法公約》第234條并未設置“通過主管國際組織與任何其他有關國家進行適當協商”這一要件，即《聯合國海洋法公約》第234條中有關“冰封區域”的規定相較于《聯合國海洋法公約》第211條第6款的“其他脆弱區域”更為特殊，適用條件也更為精確。根據《聯合國海洋法公約》第234條的締結目的，“冰封區域”規則旨在保護因冰封而具有特殊性的脆弱敏感海洋環境，“冰封”是造成環境特殊性因而需要以立法形式加以保護的直接動因。隨著北極海冰的加速融化，當“冰封”條件發生改變時，北極海域與其他海域之間的自然差別正在逐漸縮小。據科學家預測，約有一半的北極夏季海冰都會在21世紀內融化。[6]在北極海冰融化趨勢不斷加劇的現實境況下，《聯合國海洋法公約》第234條作為沿岸國授權制定更高國內法管制標準的法理基礎，其規則本身的立法根基正在遭受愈發強烈的普遍質疑。美國學者林肯·E·弗萊克（Lincoln E. Flake）認為《聯合國海洋法公約》第234條之特殊性完全依賴于海冰的存在。[7]雖然目前在北方海航道航行的國家都遵守俄羅斯頒布的國家海事法規，然而當北冰洋與其他海洋難以區分，其他國家的遵從意愿很可能會減弱。[1]當“冰封區域”不再“冰封”，沿岸國所制定的國內法規則是否應受到《聯合國海洋法公約》第211條中關于“沿岸國因保護海洋環境之立法應符合一般接受的國際規章”的標準的限制，而不再享有豁免于國際組織審查的標準制定之權限？在《極地規則》的商討歷程中，加拿大提出過本國國內法規優先適用的想法，但最后由于美國的反對而未有結果。[8]

在北極航道現有治理規則的適用過程中，還涉及到“一般接受的國際規章”的識別和適用問題。《聯合國海洋法公約》的文本前后有8處涉及“一般接受的國際規章”的規定，其中絕大部分均和船舶航行的規制問題相關。在《聯合國海洋法公約》未直接對“一般接受的國際規章”的具體識別和適用標準進行文義解釋的前提下，在該領域與之有最密切關系的IMO對于“一般接受的國際規章”的認定問題采用了定量的解釋方法。IMO秘書處在其發布的研究報告中指出，國際條約或習慣中具有約束力的規則當屬“一般接受的國際規章”范疇，因此SOLAS公約、MARPOL公約以及STCW公約均屬此列。[9]《極地規則》作為IMO項下規制極地航運的最為重要的規則，且其同屬于SOLAS公約與MARPOL公約體系的組成部分，國家對《極地規則》的承認及實踐均指明其屬于“一般接受的國際規章”。此外，由于《公約》

第234條中“現有最可靠的科學證據”的限制，在《極地規則》通過并正式產生法律約束力的背景下也對北極航道沿岸國的航運管理政策提出了更高的規范要求。如沿岸國的國內立法高于《極地規則》中的標準，沿岸國需自己進行數據監測并提出科學證據以證明其國內立法標準的正當性。由此可見，在“冰封”自然條件逐漸削弱的今天，沿岸國關于北極航道國內立法所依賴的《聯合國海洋法公約》第234條的制度賦權，正在面臨越來越多的爭議和質疑。在此情形下，相對于《公約》第234條已顯僵化過時的“特權標準”，作為“一般接受的國際規章”的《極地規則》正因其制度彈性以及技術規范性，在治理規則的適用條件上更具有可加期待的現實空間。

（二）沿岸國管制權的擴張

如前所述，在《極地規則》頒布后，加拿大與俄羅斯雖然為達到與《極地規則》技術標準相契合的國際規范要求，先后對本國的國內立法進行了相應調整，但仍然存在超出《極地規則》與《聯合國海洋法公約》第234條授權范圍之規定。相對于以統一極地水域航行規則、減少規則不一致所帶來的航行阻礙為其制定目的的《極地規則》，以加拿大和俄羅斯為代表的沿岸國國內立法的管制權擴張行為，對于航行規則在適用上的一致性以及其他國家在北極水域的航行自由顯然會造成負面影響。

加拿大的《北極航運安全和污染防治條例》中對于冰區領航的規定超出了《極地規則》中對于領航的要求。在《北極航運安全和污染防治條例》中，其領航制度項下的第10條第1款規定：“除500總噸或以上的貨船或經認證符合SOLAS公約第一章要求的客船外，在附表一第14項所列期間以外，在附表一第2至17欄所列船舶安全控制區航行的，船上必須有一名冰上領航員。”這體現的就是強制性的領航規定。而《極地規則》規定，在船舶自身已經配備合格的領航員的情況下無需強制性領航。[10]

俄羅斯的《北方海航道水域航行規則》對于進入北方海航道的船舶適用申請許可制，要求進入北方海航道水域的船舶必須至少提前15日向俄羅斯主管部門提出申請。然而，北方海航道水域是橫跨俄羅斯內水、領海與專屬經濟區的，對于進入俄羅斯內水的船舶適用申請許可制無可厚非，但對于僅進入俄羅斯領海與專屬經濟區船舶適用申請許可制顯屬不當，會分別減損其他國家正常使用北方海航道的無害通過權和航行自由權。此外，俄羅斯的《北方海航道水域航行規則》還對進入北方海航道的船舶附有購買保險與經濟擔保等前置條件。雖然《極地規則》也要求船舶在航行資質上必須有“極地船舶證書”，這也可以被視為對駛入極地水域的船舶的前置要求，但該證書僅是從船舶結構等技術角度進行考察以確認船舶的極地適航性，并未如俄羅斯在立法中附加有其他額外的強制性前提條件。俄羅斯對于《極地規則》的“層層加碼”，與《聯合國海洋法公約》第234條的“適當顧及航行”要求相悖，對駛入北方海航道水域船只依照《聯合國海洋法公約》所享有的航行自由權利也造成了阻礙。其他同處于“冰封區域”的北極國家，如挪威、美國等均采納《極地規則》對極地水域進行規制的航行標準，并未進行單邊立法。[10]加拿大和俄羅斯管制權的擴張以及與其他北極國家不同的立法實踐不僅阻礙了北極航道治理國際規則的形成，更因缺乏法律確信而難以構成有約束力的國際習慣。美國雖然于1988年接受了加拿大關于美國船舶應在加拿大政府同意的前提下使用西北航道的要求，但美國同時也表示這并不影響其反對加拿大對北極水域實施“內水化”管制的法律立場，這也是“法律確信”缺失最為明確的證據之一。

（三）大國博弈對航道治理的負面影響

冷戰的結束也改變了北極作為美蘇冷戰對峙前線的地位，北極地區的地緣政治環境以及安全局勢有了顯著好轉。自冷戰末到21世紀初，北極航道的國際合作治理出現了一個發展上的黃金時期。但在晚近十年，隨著國際局勢變化的日趨復雜，大國博弈逐漸向北極區域外溢。2007年的俄羅斯北冰洋底插旗事件成為北極地緣政治環境與安全局勢的重要轉折點。[11]雖然這一事件直接誘發的是北極外大陸架層面的主權及資源之爭，但自該事件后，北極的“再安全化”態勢明顯，大國博弈日漸升級，這也從經濟與安全治理層面為北極航道的進一步國際合作帶來了一系列消極影響。

在全球變暖的語境下，北極航道的經濟價值與戰略地位逐漸提升，已經引發了北極域內外國家的廣泛關注。在多個國家相繼頒布各自北極目標政策的背景下，北極國家日漸感受到本國沿岸北極水域的主權及管轄權所面臨的威脅，這也成為各國不斷加強自身在北極軍事存在的動因。如果說2014年之前各國在北極地區的安全競爭態勢還未從整體上危及北極區域的國際合作治理進程，那么2014年烏克蘭危機的爆發則可被視作是北極合作走勢出現重大轉折的主要分水嶺事件。在當年克里米亞事件發生后，西方啟動了對俄羅斯的制裁并且持續至今，所帶來的影響加速外溢至北極地區的安全合作。在2017至2020年的美國特朗普政府施政時期，北極安全對峙局面快速升級。俄羅斯破冰船數量與質量上的優勢、其與中國等國家合作開展的北方海航道開發，及其在航道沿線進行的軍用機場與深水港的建設，均被美國視為對其國家利益的挑戰。特朗普政府于2020年6月9日簽署了《關于維護美國在南北極地區國家利益的備忘錄》，大幅增加了對極地破冰船隊、海岸警衛隊武器裝備升級的預算投入，要求美國必須于2029年奪回在北極地區的“安全優勢”。[12]拜登政府上臺后，在氣候及環境議題上對前任特朗普政府的北極政策進行了修正性調整，在與美國北極安全議題有關的訴求上則延續了特朗普政府強化美國北極安全及能力建設的具體政策方針。[13]自冷戰后作為“在超越傳統地緣政治基礎上尋求參與各方共享式治理”的地區合作治理樣范的北極，曾被奧萊·陽等北極國際關系專家認為是“從舊地緣政治的邊陲地帶躍升為當代全球治理的中心”，[14]但當前北極地區的原有國際合作似已讓位于地緣安全與集團政治語境下的對抗邏輯，北極地區正儼然復歸為美俄兩國的大國博弈新前沿。2020年5月，美國海軍與英國皇家海軍共同組成的艦艇編隊駛入巴倫支海;2020年8月，俄羅斯在美國阿拉斯加水域附近舉行了針鋒相對的大規模軍事演習。除與英國進行聯合軍事演習之外，美國與挪威、美國與加拿大均在北極地區開展了軍事合作，并在北極地區加緊部署先進武器。以美俄為核心的北極軍事安全博弈態勢緊張，而北極軍事安全緊張態勢的沖力也當然地波及至北極航道，嚴重干擾了其作為聯通歐亞美三洲三洋“黃金大動脈”的開發前景。[15]軍事基地的建設、聯合軍事演習頻次的增加對北極敏感脆弱的環境造成了負面影響，更降低了北極航道在現實使用上的安全價值。

進入21世紀20年代，地緣政治的回歸全面加劇了北極地區已有的“再安全化”的態勢。2022年2月，烏克蘭危機再次爆發，俄烏劇烈沖突的陰影也已擴展至北極航道。受俄烏沖突與西方進一步強化對俄羅斯制裁的波及，北極地區的國際航運正面臨新一輪危機。多國選取北極航道的目的之一即為繞行因美國退出《伊朗核問題全面行動計劃》而導致局勢緊繃的海灣地區，但北極軍事安全博弈的不斷升級以及俄羅斯周邊地緣政治環境的強震動沖擊，已極大地減損了北極航道尤其是北方海航道的安全價值，為北極航道的國際經濟合作治理帶來了極為深遠的多重負面影響。且由于俄羅斯已在2021年接任北極理事會輪值主席國，西方國家自2022年3月起已開始抵制在俄羅斯主持下召開的相關北極會議，北極理事會在接下來的一年半時間面臨著停擺的風險。更為嚴峻的是，與冷戰時期北極地區的大國博弈情境不同，當年北極博弈的參與主體僅限于蘇聯與美國及其少數西方盟國，現階段的北極大國博弈態勢更具有復雜性和挑戰性。當前在美國的挑動下，西方已刻意凸出北極地緣政治博弈中的“中國因素”，自2019年起，美國開始全面針對和污名化中國在北極的活動。拜登政府上臺后積極修補美國與西方盟友的關系，更加仰仗盟友體系來抗衡中國日益增長的北極影響，在北極問題上極力動員盟友強化對中國和俄羅斯的施壓。

三、北極航道的人類命運共同體屬性

（一）北極航道的全球公共產品屬性

公共產品這一概念來源于經濟學，具有消費的非競爭性與受益的非排他性的特征。全球公共產品突破了國家、地區與集團的限制，將受益者范圍擴大至全世界任何國家的任何人。[16]且其并不只使一代人受益，而是使數代人受惠于其中。[17]

北極航道的受益范圍可以從空間和時間兩個維度進行延展。作為便捷人類海上交通的有形產品，北極航道自身具備明顯的跨邊界、消費的非競爭性與受益的非排他性特征。北極航道的開發和建設活動由加拿大與俄羅斯兩國主導，面向全世界所有國家開展開放合作。以中國和俄羅斯所主導的“冰上絲綢之路”建設為例，中國倡導多國共同參與北極東北航道的各航段合作建設。在俄羅斯航段是進一步探索俄羅斯北方海航道的航運潛力開發，在巴倫支海則是與挪威等國合作，將北極東北航道的北歐航段輻射向歐洲的商貿中心區域，實現“冰上絲綢之路”在“一帶一路”框架下的歐亞兩端交通與貿易動脈對接。同時，北極航道面向國際社會多元主體開放，可供所有參與者使用和消費。公共產品的價值實現更依賴于其自身的被使用方式與使用程度，北極航道的建設與開發能夠最大程度地實現亞洲與歐洲之間最為便捷的聯通，促進亞歐之間的海上貿易與經濟往來，推動人類文明的海洋交往交流實踐。北極航道建設與開發所帶來的便利性無需通過國家競爭的形式來進行消費，相反，北極航道的合作開發面向整個國際社會，歡迎并接納各國共同參與其中的建設活動。各國對于北極航道建設的支持以及對該航道的積極使用是北極航道綜合價值全面實現的最佳方式。歷史證明任何一國對北極航道的封鎖無法使航道的自身價值得以實現，公共產品的本質更決定任何一國無法以“獨占”形式來進行管轄和治理。公共產品誕生的動因是以解決人類社會所出現的各類問題為其宗旨目標，在巴拿馬運河運載受限、蘇伊士運河堵塞與索馬里海盜襲擊等背景底色之下，北極航道自身的國際共享性也更加夯實了其全球公共產品的價值和功能屬性，在一定程度上有利于協助解決現階段人類海洋實踐活動所累積的歷史性問題。

（二）北極航道環境治理中的人類命運共同體屬性

安全治理領域的問題從來都是關涉人類社會政治共同體存續與否的重大問題，氣候環境變化所引發的自然災害即是人類所面臨的安全威脅之一。[18]305北極地區的氣候環境變遷將會輻射全球，因而北極環境始終都是人類共同利益中不可分割的重要組成部分。不論是北極國家還是非北極國家，也不論是沿海國家還是內陸國家，都會受到作為地球生態系統重要部分的北極環境變化所帶來的現實或潛在影響。北極治理超越區域的全球性特征與北極環境“牽一發而動全身”的整體性，決定了北極航道是北極環境治理中的重要一環。[19]

隨著《極地規則》的生效與北極航道的建設，使用北極航道的船舶數量增加，這將會進一步加劇人類活動對北極的影響。船舶行進時所釋放出的二氧化碳、甲烷等氣體也會反過來加速北極海冰的融化，從而進一步加劇北極地區全球變暖效應的惡性循環。此外，北極航運船舶數量從2013年至2019年增加了25%，2019年參與北極航運的1 628艘船舶中有41%為漁船，[18]11船舶總數量的提高及漁船數量的大幅增加大大提高了船舶碰撞與油污泄漏的風險，北極低溫環境與浮冰遍布的現實因素提高了北極航道環境治理的經濟與技術壁壘，決定了航道治理并非可由一國或少數幾國輕易完成。然而，北極周邊多為發達國家，以美國和俄羅斯為核心的大國博弈正在日漸侵蝕北極地區脆弱的地緣政治環境，以軍事安全博弈代替和平合作對話，對峙雙方戰略博弈的沖力也將誘使各國日漸拘于狹隘、短期的現實國家利益，從而削弱了國際社會對于北極地區更為長遠的人類共同利益的維護力量。頻繁的軍事演習與軍事基地的建設活動，無疑也會對北極的航道環境、甚至北極的整體區域環境造成消極甚至惡劣的影響。“以實現人類繁榮為終極目標”的人類命運共同體理念要求各國跳出本國利益視角的狹隘窠臼，通過彼此合作以共同維護人類的整體利益和長遠利益。[20]北極航道的環境治理任務作為人類共同利益賴以實現的重要組成部分，是人類社會在21世紀所面臨的共同問題，有待于通過各國的攜手合作來達到促進北極航道周邊人與自然和合共生的終極目標，因而當然地具備人類命運共同體理念所包含的根本屬性與綜合特征。

（三）北極航道經濟治理中的人類命運共同體屬性

全球變暖一方面造成了海平面上升、海岸線向內陸侵蝕等負面影響，另一方面也顯著增強了北極航道的適航性。在經濟價值不斷上升的底色之下，北極航道經濟建設與開發日漸成為北極航道治理的核心。不論是亞歐之間航程地理距離的縮短，亦或是作為蘇伊士運河與巴拿馬運河等國際傳統運輸航道的替代選擇，北極航道的重要經濟戰略地位都是不言而喻的。但經濟開發與維護北極脆弱、敏感的生態環境之間的價值沖突，以及多方多主體對北極航道經濟價值日趨激烈的爭奪傾向，也引發了北極航道在經濟治理方面的不和諧態勢。

在西方“環保主義政治正確論”的引領之下，各國際航運巨頭已于2020年初帶頭簽署了《北極航運公司承諾》，將北極環境保護與經濟開發置于對立面。這是國際環保領域的非政府組織海洋保護協會（Ocean Conservancy）和零售巨頭耐克于2019年10月發起的一項自愿承諾，即要求各國的船只不使用北極航道。當前大約有21家國際航運公司簽署了該承諾。海洋保護協會的負責人聲稱，這些航運公司占據著全球航運業約1/3的市場份額，共涉及1 366艘船，其中三個航運公司位列全球前五。由于作出不使用北極航道決定的國際航運公司為數較多，并且占據了可觀比例的市場份額，其在全球航運業內的地位和話語權可謂舉足輕重。因此可以認為，上述國際航運公司的決定能在一定程度上反映當前國際航運界對于北極航道使用前景的整體看法。《北極航運公司承諾》正在得到更多有影響力的國際航運公司的簽署和接受，這也是多重內外因素共同作用的結果。

首先，這一局面出現的直接源于以非政府組織海洋保護協會為代表的西方環保主義公共團體對國際航運公司的強烈壓力。其次，各大國際航運公司集體作出不使用北極航道的決定也出于經濟層面的現實考慮，這反映了當前國際航運界對于北極航道利用前景的不樂觀評估。北極航道中目前僅有東北航道可以在每年夏季為各國船舶提供穩定的近三個月的通航環境，但構成東北航道主干的是完全由俄羅斯一國管轄的北方海航道，該航道在向外界承擔北極航運主要功能的同時，也同樣面臨著不少不利條件。受制于北方海航道的航程條件，當前北方海航道不能支撐足夠的回程貨量，而對于航運公司來說，空船返回無疑增加了成本;而且受限于俄羅斯及其北方沿岸地區的經濟發展水平，北方海航道沿線港口設施老舊，高達40%的港口功能性不強，大大降低了北方海航道的運輸能力。所以從北方海航道乃至東北航道的整體條件來看，整個北極航道的運輸能力目前仍然十分有限。在這樣的環境下，各大國際航運公司必然更傾向于從現實而非遠景出發來評估北極航道尤其是俄羅斯管轄的北方海航道的高運輸成本情況，這就使得北極航道在與世界現有主要航道的競爭中天然處于劣勢。再者，除了經濟收益層面的評估，各大國際航運公司的上述決定也凸顯了國際航運界既得利益者階層對于開發北極新航道的保守態度。讓各大國際航運公司放棄使用現有國際航道的現成豐厚收益，轉而投入高昂成本去研發適合冰區航行的破冰技術，同時還需承擔極難控制的環保風險和可以預見的輿論壓力，顯然屬于舍近求遠。而且環保主義的大旗也難掩國際航運資本對于私利的追求。各大航運巨頭在現實運營中，已與現有國際航運大動脈周邊的港口、國家及其上下游服務承包商之間形成了完整、鞏固的既得利益鏈條。北極航道一旦全面開通利用，其利用的常態化勢必對現有的國際航運格局形成巨大的沖擊，從而極大改變世界海運業的運行狀況，甚至可能使世界海運版圖發生根本變革。因此，《北極航運公司承諾》一方面盡可能限制北極航道探索開發對于國際航運界既得利益者階層的影響和沖擊，另一方面雖然這一協定只能約束已簽署的各公司，但西方盛行的“環保主義政治正確論”無疑會對尚未簽署該協議的有關國際航運公司形成隱形的壓力，從而達到國際航運界既得利益階層打壓有意參與北極新航道開發的業內同行的事實效果。最后，各大國際航運公司集體作出上述決定也有航運之外的因素。一方面，正如前文所述，目前可以利用的北極航道在很大程度上僅指為俄羅斯一國所管控的北方海航道，而作出不使用北極航道承諾的各大航運公司，基本上都是西方國家的航運巨頭。這清晰地反映出經濟效益評估之外的政治博弈因素，或者至少說是政治動因和經濟動因交織。西方國家一直指責俄羅斯對北方海航道的管理措施“不透明”，未遵守“通行的國際標準”。這表現在使用北方海航道的船只可能面臨俄羅斯昂貴的破冰、領航、護航、救助費用以及種類繁多的關稅，西方各國認定上述費用和關稅中的大部分都不符合“國際通行標準”，這反映出西方國家與俄羅斯在北方海航道管理措施上的根本性矛盾。西方國家所掌控的國際航運界巨頭對北方海航道使用的抵制現象，已然揭示出西方國家希望借航運巨頭對俄羅斯管理措施的不合作態度，對俄羅斯從政治上和經濟上形成雙重打擊。

《北極航運公司承諾》是否會形成未來的國際共識，還有待于后續對各方博弈結果的進一步觀察。總體來看，在北極航運領域形成真正的國際共識并達成相關國際公約的可能性是相當低的。至多會在西方相關企業和環保主義團體的力推下，達成由西方國家簽署的“暫停或有限使用北極航道”的西方陣營內部共識，其不僅很難約束一力振興北方海航運的俄羅斯，也不符合期望在未來更充分使用北極航道的中國、日本、韓國等東亞國家的發展需要。并且，即便是西方國家在未來達成更高位階的共識版本，也只能選擇采取較為寬泛的約束性字眼來作出限制性規定，如對北極航道“暫停或有限使用”，但絕不會完全照搬《北極航運公司承諾》的現有表述，對北極航道完全采取“拒絕使用”的強硬姿態。例如，仿照《防止中北冰洋不管制公海漁業協定》的相關表述，在一個固定期限內實現對北極航道使用方的各項約束。不可能通過構筑制度的壁壘來強迫北極事務的參與各方一概拒絕來自北極的動人前景召喚。從深層的經濟動因來分析，北極航道的開發利用已然是大勢所趨，北極航道實用價值的增強是日漸明朗的客觀事實，北極航道的通航里程和每年的通航時段正朝著理論最大值不斷逼近。這種發展趨勢不會因為一紙不使用北極航道的業內承諾書而停止。開發北極航道具有不可遏止的深層經濟動因，其重要意義不僅在于可以節約可觀的航運成本，規避傳統航道途經的巴拿馬運河、蘇伊士運河和索馬里海域等所面臨的安全風險，同時也有助于推動一個全新的環北極經濟圈的形成，借助北極航道的開發推動航道沿線相關產業的蓬勃發展、就業崗位和社會福利的不斷增加，因此，北極航道承載著各國巨大的經濟社會利益和價值。這對于北半球經濟最發達的各地區而言都是可以共享的新的寶貴發展機遇。所以，對于已經簽署了《北極航運公司承諾》的有關國際航運公司而言，在未來視情勢的發展變化而退出這一協議，重新參與到北極新航道的開發利用之中，也是不難預見的。對于中國來說，需要對《北極航運公司承諾》的簽署動向保持一定的關注，但從根本上講，還是需要保持戰略定力。北方海航道的發展已經為俄羅斯北極能源輸送到中國提供了巨大便利，在更廣泛的北極航道全面開通前，中國可以北方海航道為抓手，深耕中俄北極合作，建立以“冰上絲綢之路”為新起點的中俄藍色伙伴關系，在岸上基礎設施建設上尋求與俄羅斯的合作機會，同時也應當提前布局港口和航運服務業，為將來國家北極航運業的持續開展提供便利。

由上述之，北極航道作為海上貨物運輸的“生命線”，對全人類來說意義至關重要，不應因一己私利或一國私利而阻滯其開發使用，環保主義也不應成為謀取私利的遮羞布。人類命運共同體理念秉持“以人類為本”的人本思想，倡導和平對話、共同承擔與合作共贏。北極航道經濟價值博弈無法掩蓋其作為全球公共產品的本質屬性，而全球公共產品的話語權只能依靠國家自身的貢獻來取得。只有各國和平對話、共同承擔北極航道的保護與開發，才能最終實現各國共同使用北極航道、共同投入北極環境保護的共贏局面，這也是人類命運共同體理念在北極航道經濟治理層面的深刻應用。

四、結語

北極航道在本質上是一種全球公共產品，構建合作共贏、公平開放的北極航道治理機制網絡，無疑將契合未來北極航道治理走向的主要發展趨勢。在人類命運共同體視閾下，依托現有的《聯合國海洋法公約》和IMO項下各規則共同組成的治理機制，推動北極理事會治理機制的進一步完善，進而限制沿岸國國內治理規則的隱性擴張，應可作為推動北極航道治理規則革新具體實施路徑的總體思路。由于北極理事會的治理框架相對成熟，并且具有較大的包容性和制度自組織能力，因此需充分理解北極理事會內部核心主導國對北極理事會的改革意愿和改革思路，進而研究可行的利益組合和議題設計。考慮到北極理事會相對成熟但不完全合理的運作機制，可以認定當前的北極理事會治理結構遠未達到平衡狀態，在頂層結構的封閉性與底層結構的開放性之間存在顯而易見的張力。有鑒于此，推進北極航道治理規則的革新，并非僅以單一的革新路徑為憑據，相反，參與北極航道治理事務的各方，有必要從治理規則的具體內容、治理規則的制訂主體、治理規則的表現形式以及各國對治理規則的認知狀態等方面多管齊下通力合作，共同引領北極航道治理規則從規則文本到運作機制的一體化革新，借此更加充分地踐行人類命運共同體理念在北極地區的國際合作實踐。

在北極航道治理規則具體內容的革新層面，各國有必要以人類命運共同體理念作為推進合作商討的價值指引和責任擔當，為治理合作的推進排除不必要的意識形態障礙，進而確定北極航道治理規則在國際法和國內法兩大層面實現具體內容革新的合作研討議題，如徹底解決各國船舶在北極航道航行的黑碳排放問題、減少沿岸國對北極航道開放使用的不必要管制措施等;在北極航道治理規則制訂主體的革新層面，現有的北極理事會治理框架正在轉型進程中，面臨一定程度的運作機制與議程重構問題。隨著北極理事會頂層結構封閉性與底層結構開放性之間張力的不斷加強，新的北極理事會觀察員方數量的日漸增多，引領北極航道治理規則革新的動力機制，正從以往的由包括俄羅斯在內的北極八國的絕對主導，逐漸向有條件地向北極理事會其他參與方讓渡一部分治理權利的方向過渡。北極理事會治理機制的這一轉型趨向，背后就有來源于中國等參與北極事務的新興國家的集體驅動因素。在北極航道治理規則表現形式的革新層面，新的治理規則需要在經濟層面反映北極航運開發背后的深化推進走向，改良目前北極治理總體目標與具體利益層次相互背離的矛盾現狀，從而在規則層面實現對原有治理障礙及治理困境的最終克服;在各國對北極航道治理規則認知狀態的革新層面，則需要協調主要國家北極利益觀的認知沖突，在攜手合作的過程中共同應對可能出現的安全對抗風險。在各項革新議題的對話與合作進程中，逐步完成北極航道合作治理參與方及參與面的擴容，在克服“逆全球化”因素對北極航道治理的消極影響的情形下，為構建一個更受矚目的具有人類命運共同體屬性的北極航道治理框架奠定更加堅實穩固的規則示范基礎。

北極航道治理以海洋治理和規則之治為其最主要的表現特征，并與正在演進中的國際海洋法律體系變革緊密銜接。以人類命運共同體理念為視角，為推進更高質量的北極航道治理機制建設，中國一方面需要對人類命運共同體、海洋命運共同體的中國方案進行理論構建和價值推廣，[21]從觀念層面協調各國的利益，從國際制度層面協調國際和區域規則;[22]另一方面需要積極推動有關北極航道治理規則革新路徑的具體議題對話，助推北極航道的互聯互通，同時落實治理規則革新的具體議程，在已有規則的基礎上推動北極航道多邊合作治理體系的形成與完善，以合作共贏的理念攜手各國共同應對北極航道的治理挑戰，共創北極航道的生態福祉。參考文獻：

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