“行政”與“刑事”執(zhí)法的邊界與監(jiān)督

吳錳潾

公安機(jī)關(guān)是國家維護(hù)公共安全的重要執(zhí)法機(jī)關(guān)，依法行使行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法兩種性質(zhì)不同的職權(quán)，發(fā)揮國家政權(quán)建設(shè)的重要作用。

從實(shí)踐看，公安機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過程中，容易出現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法職責(zé)混淆、職權(quán)混用甚至濫用刑事執(zhí)法權(quán)等問題，既不利于依法規(guī)范行使公安權(quán)力、提升公安治理效能，更無益于對(duì)人民群眾合法權(quán)益的保護(hù)甚至產(chǎn)生侵犯人權(quán)等問題。正確認(rèn)識(shí)行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法的權(quán)力屬性，深入剖析刑事執(zhí)法與行政執(zhí)法職能交叉行使問題、原因及其規(guī)范監(jiān)督對(duì)策，對(duì)于提高公安執(zhí)法規(guī)范化水平，維護(hù)公民合法權(quán)益，增強(qiáng)公安治理效能等，具有重要意義。

職能界限

公安執(zhí)法即公安機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的活動(dòng)，包括行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法。公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法是指公安機(jī)關(guān)依法行使行政處罰、行政強(qiáng)制措施以及行政許可等行政執(zhí)法權(quán)力并產(chǎn)生行政法律效果的所有活動(dòng)，或稱之為公安行政法律行為。公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法是指公安機(jī)關(guān)依法行使刑事偵查、決定執(zhí)行刑事強(qiáng)制措施、執(zhí)行及代為執(zhí)行刑罰等刑事執(zhí)法權(quán)力并產(chǎn)生刑事法律效果的所有活動(dòng)。這里的刑事執(zhí)法行為，具體包括刑事案件立案、偵查、預(yù)審，決定執(zhí)行刑事強(qiáng)制措施，對(duì)依法不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的不予立案、已經(jīng)追究的撤銷案件，對(duì)偵查終結(jié)應(yīng)當(dāng)起訴的案件移送人民檢察院審查決定，對(duì)判處有期徒刑并在交付執(zhí)行前或剩余刑期在3個(gè)月以下的服刑犯負(fù)責(zé)代為執(zhí)行，同時(shí)負(fù)責(zé)執(zhí)行被依法判處拘役、剝奪政治權(quán)利、驅(qū)逐出境等犯罪分子。

從理論上講，行政與司法雖然同屬國家行為、廣義的執(zhí)法活動(dòng)，但行政是實(shí)現(xiàn)國家目的的直接活動(dòng)，司法是實(shí)現(xiàn)國家目的的間接活動(dòng)，二者在性質(zhì)和條件、追求的價(jià)值目標(biāo)和社會(huì)功能、運(yùn)行方式等方面，都有明顯的不同。具體地說，一是性質(zhì)和條件不同。公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法具有行政屬性，刑事執(zhí)法具有司法屬性。行政的特點(diǎn)是上下一體、上命下從，保證政令暢通，下級(jí)必須接受和服從上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)、命令和指示等;司法的特點(diǎn)是相對(duì)獨(dú)立，排斥外來干預(yù)，維護(hù)法律公正。二是追求的價(jià)值目標(biāo)和社會(huì)功能不同。行政，更多的是追求行政效率和國家政策執(zhí)行;司法活動(dòng)，更重要的是追求法律公正、保持中立，對(duì)社會(huì)矛盾沖突作出最終裁判，是社會(huì)公正和公民合法權(quán)益保護(hù)最后一道防線。三是裁判方式和效力不同。行政行為是否合法，由司法機(jī)關(guān)最終審查，而不能由行政機(jī)關(guān)自己判斷;司法權(quán)具有終局性，對(duì)社會(huì)矛盾沖突所作裁判是最終裁判，司法機(jī)關(guān)以外的其他國家機(jī)關(guān)不能直接對(duì)其裁決作出法律上的否定。四是運(yùn)行方式不同。行政權(quán)具有積極主動(dòng)性，可以主動(dòng)介入公民的工作、生活和社會(huì)管理，不以矛盾沖突存在為前提，根據(jù)實(shí)際情況可以實(shí)施單方面的措施;司法權(quán)具有被動(dòng)性，堅(jiān)持不告不理，被動(dòng)接受矛盾沖突雙方的請(qǐng)求，對(duì)矛盾沖突作出公正裁判。

職能交叉情形

案件發(fā)現(xiàn)和移送環(huán)節(jié)。一是一時(shí)無法確定性質(zhì)的案件。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（下稱《程序》）第六十五條，先按照行政案件和程序辦理。在辦理中認(rèn)為涉嫌構(gòu)成犯罪的，按照《程序》相關(guān)規(guī)定辦理。二是其他行政機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送刑事案件。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第三條，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在辦理行政執(zhí)法案件中，發(fā)現(xiàn)可能構(gòu)成刑事犯罪的，應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送案件。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自涉嫌犯罪案件移送之日起3日內(nèi)進(jìn)行審查，確認(rèn)是否立案。

刑事案件處理環(huán)節(jié)。包括刑事案件辦結(jié)后轉(zhuǎn)行政處理和行政案件辦結(jié)后轉(zhuǎn)刑事處理兩種情形。第一，刑事案件辦結(jié)后轉(zhuǎn)行政處理的案件。根據(jù)《程序》第一百七十七條規(guī)定，包括由治安處理或移送其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)追究行政責(zé)任。第二，檢察院和法院對(duì)刑事案件辦結(jié)后移送公安機(jī)關(guān)行政處罰的案件。包括檢察院不起訴、法院有罪判決或免予刑事處罰的案件，認(rèn)為依法需要由公安機(jī)關(guān)給予行政處罰的，向公安機(jī)關(guān)提出檢察或司法建議。第三，對(duì)當(dāng)事人追究刑事責(zé)任和行政責(zé)任的案件。通常而言，刑事處罰重于行政處罰，對(duì)法院判處自由刑、罰金刑等處罰的案件，一般不再作行政處罰。但是，如果行政處罰不能被刑事處罰所吸收，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人的行政違法行為作行政處罰。比如聚眾斗毆罪，根據(jù)刑法第二百九十二條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行為人構(gòu)成犯罪的應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹椋?duì)首犯和其他積極參加者進(jìn)行刑事偵查;對(duì)一般性參加者則不追究刑事責(zé)任，但視情可追究其行政責(zé)任。

行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法交叉混用甚至濫用等違法情形。公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法往往大量交叉，主要在于環(huán)節(jié)界限有的規(guī)定模糊、不清晰，有的執(zhí)法人員以相關(guān)理由而隨意規(guī)避執(zhí)法，進(jìn)而發(fā)生各種違法行為，實(shí)踐中常見的有：

以行政執(zhí)法替代刑事執(zhí)法。包括以罰代刑、以行政強(qiáng)制措施替代刑事強(qiáng)制措施、對(duì)其他行政機(jī)關(guān)移送的案件不立案等。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，在涉及行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為明顯涉嫌犯罪的，應(yīng)及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書面受理并及時(shí)審查，依法作出是否立案的決定。在實(shí)際操作中，為減少麻煩或其他原因，公安機(jī)關(guān)有的以各種借口不受理案件甚至將案件退回行政機(jī)關(guān)，致使違法行為逃避刑事處罰。

以刑事執(zhí)法代替行政執(zhí)法。包括故意作刑事處罰、違規(guī)刑事偵查、遺漏行政處理、違法行使刑事強(qiáng)制措施。治安管理中錯(cuò)用、濫用刑事強(qiáng)制措施，嚴(yán)重侵犯公民人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利。如以刑事拘留代替治安拘留，往往會(huì)使公民違法超期羈押。

職能交叉違法問題對(duì)策

罪刑法定，是刑法的基本原則。當(dāng)前，由于法律規(guī)定不明確，以致公安機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法職能的濫用與混用。比如，引誘、介紹、容留、介紹他人賣淫的行為，因立法不明確而導(dǎo)致行為定性與處罰嚴(yán)重失衡，類似情形不勝枚舉。由于行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法有很大程度的相似性，對(duì)于達(dá)到刑事犯罪標(biāo)準(zhǔn)的啟動(dòng)刑事立案程序，達(dá)不到的只能采取行政執(zhí)法程序。從司法實(shí)踐看，刑法中大量的犯罪構(gòu)成在量化標(biāo)準(zhǔn)方面是不明確的，以致執(zhí)法中罪與非罪的認(rèn)定有一定難度，比如情節(jié)嚴(yán)重、數(shù)額較大、造成嚴(yán)重?fù)p失等模糊表述且缺乏可操作性的犯罪構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)。從倫理上講，公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法屬于不同法律范疇，法律規(guī)定可能有不同甚至沖突，從而影響兩者之間的有效銜接，并容易導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法職能的混用甚或?yàn)E用。為此，應(yīng)當(dāng)從立法上加以完善，確保觸犯刑律的案件進(jìn)入刑事執(zhí)法程序，并對(duì)行政、刑事立法中相互沖突或相互矛盾的條款以法律解釋或修正案的形式予以修正。

從實(shí)踐看，公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)與現(xiàn)行的“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理模式相互適應(yīng)，體現(xiàn)了行政效率優(yōu)先、兼顧公平的價(jià)值傾向。“作為典型的行政機(jī)構(gòu)，我國公安機(jī)關(guān)隸屬于政府部門是不爭(zhēng)的事實(shí)。”但是，公安機(jī)關(guān)的刑事執(zhí)法權(quán)來自我國憲法、刑法、刑事訴訟法等法律授權(quán)，并且由全國人民代表大會(huì)審議通過，屬于中央事權(quán)，理應(yīng)由中央統(tǒng)一行使。但由于我國國土遼闊、情況復(fù)雜，全部由中央統(tǒng)一行使，可能在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。從現(xiàn)實(shí)考慮，可以先行做到由省級(jí)機(jī)關(guān)行使。從當(dāng)前司法改革進(jìn)展看，具有同樣中央事權(quán)屬性的檢察權(quán)、審判權(quán)均由省以下統(tǒng)一管理。實(shí)行警務(wù)分設(shè)制度改革，也可以借鑒這一思路，形成公安行政執(zhí)法權(quán)由地方為主管理，其刑事執(zhí)法權(quán)由省以下垂直管理，并明確兩種職能不得混用與共享，形成“兩權(quán)有別”“兩權(quán)分用”新格局。此外，還應(yīng)對(duì)刑事執(zhí)法人員實(shí)行執(zhí)業(yè)資格管理，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化水平。

此外，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任追究，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，建立律師救助制度等，可在一定程度上減少行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法職能交叉所產(chǎn)生的負(fù)面影響，提升公安機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法、保障人權(quán)等水平和效果，在推動(dòng)新時(shí)代法治中國建設(shè)和平安中國建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮更加重要的作用。

（作者系閩南師范大學(xué)碩士研究生）

（責(zé)編惠寧寧美編趙佳）