直面新污染物不確定性

畢競悅

新污染物是指新近發(fā)現(xiàn)或被關(guān)注，對生態(tài)環(huán)境或人體健康存在較大風(fēng)險，但尚未納入管理或現(xiàn)有管理措施不足以有效防控其風(fēng)險的有毒有害化學(xué)物質(zhì)。新污染物面臨極大的不確定性，亟待社會各界及監(jiān)管部門給予高度重視。

國務(wù)院辦公廳日前印發(fā)《新污染物治理行動方案》（以下簡稱“方案”），對新污染物治理工作進(jìn)行全面部署。從《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出“重視新污染物治理”，到今年政府工作報告強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)固體廢物和新污染物治理”，再到國辦此次印發(fā)方案，對新污染物的防范治理已成為當(dāng)下及今后一個時期生態(tài)環(huán)保工作重點(diǎn)。那么，新污染物究竟是什么？其到底具有怎樣的危害？

層出不窮與風(fēng)險不確定

首先，新污染物層出不窮。目前全球關(guān)注的新污染物超過20大類，每一類又包含數(shù)十或上百種化學(xué)合成物。隨著對化學(xué)物質(zhì)的環(huán)境和健康危害認(rèn)識不斷深入以及環(huán)境監(jiān)測技術(shù)不斷發(fā)展，可被識別出的新污染物還會持續(xù)增加。因此，聯(lián)合國環(huán)境署對新污染物采用了“Emergingpollutants”這個詞，體現(xiàn)了新污染物將會不斷新增的特點(diǎn)和范圍的不確定性。

其次，新污染物存在風(fēng)險的不確定性。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是危害嚴(yán)重性，多具有器官毒性、神經(jīng)毒性、生殖和發(fā)育毒性、免疫毒性、內(nèi)分泌干擾效應(yīng)、致癌性、致畸性等多種生物毒性，對生態(tài)環(huán)境和人體健康具有嚴(yán)重影響;二是風(fēng)險隱蔽性，短期危害不明顯，不易被人發(fā)現(xiàn);三是環(huán)境持久性，可長期蓄積在環(huán)境中和生物體內(nèi);四是來源廣泛性，我國現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)4.5萬余種，每年還新增上千種新化學(xué)物質(zhì)，這些化學(xué)物質(zhì)在生產(chǎn)、加工使用、消費(fèi)和廢棄處置的全過程都可能存在環(huán)境排放;五是治理復(fù)雜性，對于具有持久性和生物累積性的新污染物，即使達(dá)標(biāo)排放，以低劑量排放進(jìn)入環(huán)境，也將在生物體內(nèi)不斷累積并隨食物鏈逐漸富集，進(jìn)而危害環(huán)境、生物和人體健康，因而對治理程度要求高，需多部門跨界協(xié)同治理，實(shí)施全生命周期環(huán)境風(fēng)險管控。

信息不充分導(dǎo)致科學(xué)失靈

科學(xué)的確定性，通常只是就其所追求的終極目標(biāo)而言。現(xiàn)實(shí)中，受制于各種主客觀因素，科學(xué)也具有不確定性。尤其在具有高度不確定性的領(lǐng)域，專家們無論如何調(diào)動自己的學(xué)識和經(jīng)驗，也不一定能達(dá)到或逼近絕對的真實(shí)，此時就出現(xiàn)了科學(xué)失靈。

科學(xué)失靈主要可以歸因于信息不充分，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

一是個案差異性。制定標(biāo)準(zhǔn)是污染治理的法律規(guī)制常用手段之一，但整齊劃一的標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中不可行。以控制生產(chǎn)活動對生態(tài)環(huán)境影響的標(biāo)準(zhǔn)為例，生產(chǎn)活動與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系非常復(fù)雜，取決于諸如人口密度、氣候、地理位置、水或者空氣流速、已有空氣或水的純度等自然因素，以及各種化學(xué)物質(zhì)的相互協(xié)同作用。某污染物在甲地是主要污染因素，在乙地則可能是次要因素甚至是可被忽略的因素，這是一個技術(shù)經(jīng)濟(jì)問題。個案差異性決定了單一標(biāo)準(zhǔn)不可行，要想獲得足夠信息以制定詳盡標(biāo)準(zhǔn)，必然面臨信息不充分的困難。因為如果那樣做，不僅必須對每個企業(yè)成本予以檢視，還要求行政官員幾乎像企業(yè)經(jīng)理那樣了解每個企業(yè)，這是不可能完成的任務(wù)。

二是樣本代表性。面對個案差異性，要想作出準(zhǔn)確判斷，必須具備足夠多的樣本。但是，復(fù)雜的科學(xué)研究，不可能觸及現(xiàn)實(shí)所有可能情況，涉及所有事物差異性，只能是根據(jù)樣本作出簡化假定。涉及較弱因果聯(lián)系或者需要長時段才會有較完整數(shù)據(jù)時，就很難或者不可能獲得足夠經(jīng)驗性反饋數(shù)據(jù)。比如，有些新污染物對于人體健康的影響，很難獲得準(zhǔn)確經(jīng)驗性數(shù)據(jù)。

三是對于副作用難以全面預(yù)估。科學(xué)維度意在控制生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，但所采取的手段具有副作用，受制于客觀條件，科學(xué)難以對這些副作用事先作出全面預(yù)估。比如，甲醇衍生物甲基三丁醚是一種促氧化劑，用于清潔燃料，可以降低汽油燃燒中二氧化碳的排放。但是，甲基三丁醚也可能對健康產(chǎn)生嚴(yán)重危險，它增加了甲醛排放，并且比汽油更具毒性，會污染水資源。

毋庸置疑，信息越全面，有關(guān)污染治理的決策就越可靠，但在現(xiàn)實(shí)中不得不面對信息不充分問題，這直接造成了科學(xué)的不確定性，導(dǎo)致在新污染物治理決策中科學(xué)維度的失靈。

民主失靈與民主機(jī)制自身有關(guān)

民主維度不僅使決策具有合法性，還由于集合了眾人智慧，增強(qiáng)了決策合理性。但在新污染物治理領(lǐng)域，由于問題的不確定性，即使是專家也難以作出準(zhǔn)確決斷。不具有相關(guān)專業(yè)知識的一般民眾更容易作出錯誤估計：一方面，夸大風(fēng)險的傾向;另一方面，忽視風(fēng)險的傾向。

民眾的判斷，往往與風(fēng)險的可及性密切相關(guān)。如近期出現(xiàn)某類轟動性事故時，人們會夸大該方面的風(fēng)險。當(dāng)問題近期不會出現(xiàn)時，人們又會忽視該方面的風(fēng)險，體現(xiàn)出過分的樂觀。而民眾的判斷與事情本身的風(fēng)險概率、危害后果并不具有邏輯關(guān)系和統(tǒng)計意義，此可能導(dǎo)致錯誤決策——在風(fēng)險概率或風(fēng)險危害較小的事情上投入過多公共成本，以及對于風(fēng)險概率或風(fēng)險危害較大的事情予以漠視。

許多人認(rèn)為風(fēng)險是“全有或全無”，因而贊同在某些領(lǐng)域完全消滅風(fēng)險，忽視由此帶來的巨大成本，產(chǎn)生“最后10%”的問題。美國環(huán)保署一位前官員曾指出：“可以在幾個月內(nèi)將95%的有毒物質(zhì)從污染地清除，但要想清除最后一點(diǎn)點(diǎn)有毒物質(zhì)，卻要花費(fèi)經(jīng)年累月的時間。”

在新污染物治理問題上，民主失靈與民主機(jī)制自身的問題有關(guān)，也與面臨問題的不確定性直接相關(guān)，眾人可能會對需要決策的問題作出錯誤判斷。

治理新污染物靠“家長式干預(yù)”？

民主與科學(xué)構(gòu)成了現(xiàn)代性的兩個重要方面，但是兩者并非全能，在新污染物治理這個極其具有不確定性的問題上，需要一種整合性進(jìn)路。

美國法學(xué)家桑斯坦和泰勒首先提出了“自由主義家長式作風(fēng)”的概念。家長主義指個人或國家可以為了他人利益而對他人行為進(jìn)行干預(yù)。但該干預(yù)并不是對個人行為的任意干涉，而是為了避免個人可能因為相對不理性行為對其自身造成傷害而進(jìn)行的干預(yù)。

“家長”是一個形象的比喻，意指對待他人像家長對待孩子一樣。家長主義的重點(diǎn)在于回避對個人真實(shí)利益或意愿的探討，轉(zhuǎn)向?qū)€人可行性福利或者利益進(jìn)行分析，從而整合科學(xué)因素和民主因素，為個人保留選擇自由空間。

家長主義的應(yīng)用首先需要一個家長式的行政機(jī)構(gòu)，具有跨機(jī)構(gòu)、跨區(qū)域的權(quán)限，其職能是評估生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，確定不同事項的優(yōu)先次序，進(jìn)行成本——收益分析，決定如何配置資源和控制風(fēng)險。借鑒家長式規(guī)制模式，筆者建議中國的治理體系可以作出以下轉(zhuǎn)變：

首先，建立跨部門跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。建立由生態(tài)環(huán)境主管部門牽頭，發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、財政、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村、商務(wù)、應(yīng)急管理、衛(wèi)生健康、市場監(jiān)管、食品藥品、海關(guān)等主管部門參與的新污染物治理跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)新污染物治理工作。加強(qiáng)部門間新污染物聯(lián)合調(diào)查、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享，增強(qiáng)部門間法律法規(guī)協(xié)調(diào)和銜接，加強(qiáng)跨區(qū)域跨流域的新污染物協(xié)同治理。

其次，建立風(fēng)險防控和風(fēng)險評估機(jī)制。針對新污染物環(huán)境風(fēng)險隱蔽、種類繁多、常規(guī)管控效率不高等特點(diǎn)，以環(huán)境風(fēng)險預(yù)防為主，構(gòu)建以“篩”“評”“控”為主線的防控思路。“篩”即結(jié)合環(huán)境與健康危害以及環(huán)境暴露情況，建立基于中國國情的新污染物優(yōu)先控制名錄;“評”即針對篩選出的化學(xué)物質(zhì)，對其生產(chǎn)、加工使用、消費(fèi)和廢棄處置全生命周期進(jìn)行科學(xué)環(huán)境風(fēng)險評估，精準(zhǔn)錨定其中對環(huán)境與健康具有較大風(fēng)險的化學(xué)物質(zhì)作為重點(diǎn)管控對象;“控”即對于經(jīng)“篩”和“評”確定的重點(diǎn)管控對象，實(shí)施以源頭淘汰限制為主、兼顧過程減排和末端治理的全過程綜合管控措施，有效管控其環(huán)境風(fēng)險。同時，還可搭建新污染物風(fēng)險防控大數(shù)據(jù)平臺體系。

最后，建立多元主體共同參與的治理體系。加強(qiáng)管理部門、產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界、公眾等各利益方之間關(guān)于新污染物的環(huán)境風(fēng)險交流。新污染物治理是一項具有長期性、動態(tài)性和復(fù)雜性的系統(tǒng)工程。筆者認(rèn)為，未來應(yīng)堅持問題導(dǎo)向，加強(qiáng)頂層設(shè)計，健全制度體系，系統(tǒng)開展調(diào)查研究，完善監(jiān)測與評估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，搭建多元化動態(tài)化新污染物大數(shù)據(jù)平臺，構(gòu)建協(xié)同高效的新污染物治理體系。

（責(zé)編王茜美編劉曉瑩）