東盟食品安全標準協調與監管一體化現狀研究

李笑曼，臧明伍*，李 丹，張凱華，張哲奇，王守偉*

（北京食品科學研究院，中國肉類食品綜合研究中心，北京 100068）

隨著我國改革開放的推進，我國對外出口商品結構不斷優化，貿易區域多元化、“一帶一路”倡議為我國與世界特別是周邊國家的商品貿易往來節約了運輸時間，降低了貿易成本。2021年，我國對“一帶一路”沿線國家貨物進出口貿易額為11.6萬億 元，同比增長23.6%。東南亞國家聯盟（Association of Southeast Asian Nations，ASEAN），簡稱東盟，是馬來西亞、新加坡、泰國、印度尼西亞、菲律賓、文萊、越南、老撾、緬甸、柬埔寨十國共同組成的一體化組織。我國與東南亞國家的食品、農產品的貿易需求具有互補性，且我國居民消費水平均不斷提升，中國-東盟自由貿易區（China-ASEAN Free Trade Area，CAFTA）的成立推動了雙邊進出口貿易的快速增長。目前，東盟已成為我國最大的貿易伙伴。根據國家商務部統計數據，我國食品及食用農產品在2020年進出口貿易總額達1.61萬億 元，其中東盟地區進出口總額超過2 823.1億 元（統計不包括柬埔寨、老撾、文萊）。

目前，東盟地區是世界重要的食物資源來源地，但監管、飲食法規、標準等方面的異質性是該地區貿易增長、協調標準并最終創建一體化東盟單一市場的挑戰。由于不同國家具有相應的標準和法規，東盟食品行業存在大量非關稅措施——《技術性貿易術壁壘協定》（，TBT）及《動植物衛生檢疫措施實施協定》（，SPS）通報不斷增多。為維持與主要進口國的區域間貿易，東盟逐步加強食品安全監管措施合作，特別是逐步協調區域食品安全法規、標準和技術規范，強化統一的食品安全標準體系建設。掌握東盟地區貿易壁壘措施實施情況，以及東盟食品安全標準協調及監管現狀，有利于維護公共安全、降低貿易成本和應對可能的貿易壁壘，并進一步加強我國與東盟在重點領域食品安全標準、技術法規及監管等方面的一體化合作。

1 東盟地區食品貿易技術壁壘趨勢及特征

進入21世紀，以歐盟國家、美國和日本為主的發達國家不斷提升食用農產品準入門檻，推行嚴苛的技術性貿易壁壘措施。從本世紀初歐盟茶葉農藥殘留標準不斷升級、美國推出鯰魚檢驗法案、日本實施肯定列表制度，到近年來亞洲國家養殖蝦由于抗生素問題被列入歐洲市場黑名單，這些措施不僅為食品及農產品出口國際貿易市場帶來限制，引起貿易爭端，同時也反映出涉及食品安全貿易的問題具有復雜性，出口國相應技術標準及法規與目標國存在差距。目前東盟成員國均為世界貿易組織（World Trade Organization，WTO）成員國。由于東盟內部各國家和地區技術法規和標準存在不同，為方便貿易的順利開展、達成東盟區域內的單一市場，遵循WTO要求，東盟持續更新SPS與TBT措施信息，包括對本國法律、政策及技術標準制定和更新等情況進行通報，以便其他成員國掌握變化情況。通過其通報數據反映的食品技術貿易壁壘趨勢與特征，可初步掌握各國監管、審查趨勢及重點關注領域情況。

1.1 菲律賓、泰國和越南為主要通報國家

近5 年來（2016ü2020年）WTO有關食品的TBT及SPS通報數占自1995年以來總數的27.9%。通報國家以食品進出口貿易量較高國家為主，菲律賓、泰國和越南最多，分別占近5 年食品通報總數的34.7%、26.7%、12.2%）（表1），其次為印尼、馬來西亞、新加坡、緬甸、老撾。文萊、老撾以及柬埔寨雖都是WTO成員國，由于疏于履行成員國通報義務，SPS通報和TBT通報數都較少，柬埔寨自加入WTO后尚未發布過相關通報。

表1 東盟各國食品安全SPS及食品技術TBT通報數量、比例（2016ü 2020年）Table 1 Number and proportion of ASEAN food-related SPS and TBT notifications (2016–2020)

1.2 TBT通報熱點為主要貿易產品與優勢產業

食品TBT通報主要是以“保護人類健康和安全”“防止欺騙行為、保護消費者”“質量要求”等通報理由發布，包括食品法令、技術法規草案及標準的通報。TBT通報種類涵蓋食用農產品和加工食品領域，按其通報熱點統計發現，一般食品類共有47 件，占比達14.7%，其次通報種類最多的為奶與奶制品、飲料、食品接觸材料、香料調料、食品添加劑、食品工藝、肉與肉制品、水果蔬菜及制品等，有關感官分析及食品工業廠房和設備的通報數最少。

通報數與東盟國家主要貿易產品及生產加工優勢產業相關。東南亞熱帶國家盛產香蕉、菠蘿、魚蝦等食用農產品，同時泰國及菲律賓在水果罐頭、椰子粉、糖類等食品加工業具有非常強的產業優勢，于是對此類產業的進口要求相對較高。泰國和菲律賓等東南亞國家在水果、飲料及食品添加劑等方面的TBT通報均較多（圖1）。如泰國奶與奶制品、食品接觸材料、食品工藝以及飲料、水果蔬菜及制品、香料調料及食品添加劑等通報數較高。印度尼西亞食品工藝通報數較多，為7 件；越南飲料及香料調料和食品添加劑通報數較多，分別為7 件和5 件；馬來西亞食品工藝、飲料TBT通報數分別為6 件和5 件。

圖1 東盟成員國食品TBT通報類別統計（1995ü2020年）Fig.1 Statistics of ASEAN food-related TBT notifications by category(1995–2020)

1.3 食品安全標準及法規通報較多，各國采取貿易措施側重不同

SPS通報主要指基于“食品安全”目的，以食品安全法規、標準制定和更新通報為主，包括動物防疫要求、食品污染物、殘留限量等要求、禁用物質、成分的有關規定和產品認證要求等。相對于TBT通報總數，SPS通報在近5 年總數整體偏高，如菲律賓農業司發布“最大殘留限量：蘋果、柑橘果、葡萄、龍眼、荔枝、桔子、梨（最終草案）”（通報號：G/SPS/N/PHL/420）；緬甸漁業司發布“出口魚及水產品的認證要求”（通報號：G/SPS/N/MMR/6），通報對貿易出口國相關產品流通產生了限制作用。

由于經濟與食品安全監管水平不一，各國施行的技術性貿易措施的側重也有所不同，如新加坡、馬來西亞技術性貿易措施通報主要基于法律法規體系完整性，如《新加坡食品銷售法》附文、《馬來西亞食品法》附則等形式的標準草案的有關通報較多；緬甸、越南等以主要貿易產品相關的通報措施居多，如緬甸涉及進口活魚及出口魚、水產品的文件要求，越南提交本國農產品的最大農獸藥殘留限量標準、發布“食品中殺蟲劑最大殘留限量的通報”（通報號：G/SPS/N/VNM/55）等。但目前東盟國家普遍采用國際通用食品標準，如國際食品法典委員會（Codex Alimentarius Commission，CAC）標準及國際標準化組織（International Organization for Standardization，ISO）標準。

2 東盟食品法規標準協調現狀

由于東盟各國家法規、標準的差異，且各國尚無統一、強制的質量管理及檢驗檢疫體系，東盟成員國內部在食品和農產品貿易方面依然存在大量非關稅壁壘和技術性貿易壁壘，確立共同的食品安全標準和技術法規為主要通報國家所需，且為東盟在農業食品領域建立單一化市場、開展廣泛活動的必要條件。為此，東盟已采取的關鍵舉措包括成立食品標準協調與統一的主要機構及工作組以加強標準一致性，確立東盟食品安全監管與標準協調政策框架，完善東盟相互認證安排措施程序，以解決有關農產品與食品的非關稅貿易壁壘措施。

2.1 確立東盟區域食品標準協調機構

2.1.1 東盟標準和質量咨詢委員會

《東盟憲章》（）是東盟第一份具有普遍法律意義的文件，根據其規定，東盟最高決策機構為首腦會議，還包括協調理事會、共同體理事會、領域部長機制、東盟秘書長和東盟秘書處。領域部長機制包括經濟部長、農業與林業部長、科技部長和衛生部長會議等，部長會議在食品領域的相關合作也支持了東盟的一體化和共同體建設。

1992年組建的東盟標準和質量咨詢委員會（ASEAN Consultative Committee on Standards and Quality，ACCSQ）隸屬于東盟經濟部長會議（ASEAN Economic Ministers，AEM），是東盟成員國間法規與標準協調和統一的重要主管與執行機構。ACCSQ成員由各國國家標準機構擔任，總體計劃通過采用區域性技術法規和標準協調、制定檢驗與認證互認準則等方式，達成消除技術性貿易壁壘，增強自貿區透明度，實現成員國產品標準、檢驗與認證要求等一致的主要目標。

2.1.2 ACCSQ預制食品工作組

ACCSQ成立的預制食品工作組（ACCSQ Prepared Foodstuff Product Working Group，ACCSQ PFPWG）是目前負責東盟加工食品安全標準協調統一、協助ACCSQ解決預制食品貿易技術壁壘問題以及東盟食品檢測實驗室委員會所在的部門。2004年東盟經濟共同體（ASEAN Economic Community，AEC）宣布農業部門（包括食品）作為11個優先領域之一，而醫藥、醫療器械、傳統醫藥及保健品、化妝品與加工食品等被列為優先產品來實施標準的協調。ACCSQ PFPWG于2004年在AEC的支持下成立，并向ACCSQ報告。

ACCSQ PFPWG目前由柬埔寨與泰國分別擔任現任主席與聯合主席，由來自10個東盟成員國食品當局管理部門的代表組成，ACCSQ PFPWG的主要任務包括：1）確定協調和互認領域；2）制定、實施與監督互認協議；3）確定技術基礎設施需求；4）在檢驗檢測與合格評定領域建立互認機制；5）交換成員國關于加工食品的標準、法規、程序和強制性要求的信息；6）成員國間監管制度比較研究、分析及審查。

2.1.3 其他食品安全事務相關機構

東盟秘書處的任務是與所有東盟機構密切合作，以確保處理各自食品安全相關事務的現有東盟機構之間有效和高效協調。此外，涉及食品安全事務的東盟機構還包括：東盟衛生發展高級官員（Senior Officials Meeting on Health Development，SOM-HD）下屬的東盟食品安全專家組（ASEAN Expert Group on Food Safety，AEGFS）；東盟農業和林業高級官員（Senior Officials on Agriculture & Forestry，SEM-AMAF）下的東盟食品法典工作組（ASEAN Task Force on CODEX，ATFC）；東盟科學技術委員會（Committee on Science & Technology，COST）下屬的東盟食品科學與技術分委員會（Sub-Committee on Food Science & Technology，SCFST）等。

AEGFS負責制定《東盟食品安全政策》和《東盟食品安全改進計劃》，以改善東盟國家食品安全、促進食品貿易為主要工作目標，AEGFS還為東盟各國政府提供協助，支持其處理與區域和國際貿易中食品安全和質量有關問題。AEGFS構建的東盟食品安全網絡（ASEAN Food Safety Network，AFSN）是東盟各部長，即東盟農林部長、東盟經濟部長和東盟衛生部長領導下的東盟食品安全合作協調和信息交流的中心，泰國是該網絡的牽頭國家。

ATFC主要負責協調東盟在與CAC會議討論議程有關事項上的立場。東盟SCFST則主要負責促進東盟內部的合作與協作、建立信息交換數據庫以及提高能力和改善基礎設施（圖2）。

圖2 東盟食品標準協調及安全監管機構Fig.2 ASEAN food standard coordination and food safety regulatory agency

2.1.4 國際食品標準技術合作與支持

為擴大歐盟在支持東盟地區貿易便利化方面的承諾，“歐盟對東盟區域一體化支持（2017ü2022）計劃”（ASEAN Regional Integration Support from the European Union，ARISE）特別為在農產品等重點領域標準和合格評定、貿易便利化等方面不斷開展技術援助，繼續加強東盟與歐盟之間聯系，進一步支持東盟經濟一體化發展。聯合國糧食與農業組織亞洲及太平洋區域辦事處（Food and Agriculture Organization of the United Nations/Regional Office for Asia and the Pacific，FAO/RAPA）、世界衛生組織等國際組織也始終在重點貿易類別食品及農產品的進出口標準協調方面，為東盟提供相應財政援助與技術支持。

2.2 制定東盟區域食品協調政策

為了更好地開展食品安全合作計劃和各項活動，東盟從頂層設計出臺了一系列重要的區域食品協調政策，包括制定和實施共同的食品安全戰略規劃，執行自貿區通用的法律文件等（表2）。ACCSQ PFPWG在ACCSQ的指導及FAO國際技術合作項目支持下，也陸續制定并推行了具有法律約束效力的標準與監管措施協調及食品安全一致性政策。

表2 東盟區域食品協調規劃、政策及指南Table 2 ASEAN Regional food coordination plans, policies and guidelines

2.2.1 規劃及自貿區通行文件

為達成標準一致性與規范的統一，東盟接連規劃出臺為期10 年的《東盟標準與一致化戰略規劃》，以確保成員國在近20 年的時間內消除貿易壁壘，縮小發展差距，加強區域內標準、合格評定合作及參與國際、亞太組織互認協定。

《東盟貨物貿易協定》作為東盟建成共同體和自貿區最主要的法律文件，其對東盟成員國進出口產品符合的一致性要求規定十分詳細，要求衛生及植物檢疫實行透明和公平的措施，推行區域內統一的標準、技術法規和合格評定程序等。

2.2.2 標準、合格評定及監管措施協調政策

標準協調方面，具體由ACCSQ通過《東盟標準協調指南》及《東盟標準、技術法規和合格評定程序指南》，明確由委員會標準和雙邊互認協定第一工作組（Working Group on Standards and Mutual Recognition Arrangements，WG 1）負責執行東盟標準的協調工作；依據《東盟標準與一致化政策指南》，落實標準互認和消除技術性貿易壁壘的具體方案。其中，《東盟標準與一致性政策指南》規定了成員在國家標準制訂、修訂及協調過程中，應優先采用國際標準，避免不必要的技術性貿易壁壘。此外，成員國簽署了《東盟相互認證協議框架協議》，旨在達到若某種產品符合東盟統一標準，那么該產品在進入任一成員國市場時，將不必再做同樣的檢查和認證的目的，目前該協議已在兩個產業（電氣電子產業和化妝品產業）成功實施。

認可與合格評定方面，在《東盟認可和合格評定指南》中，ACCSQ賦予第二工作組（Working Group on Conformity Assessment，WG 2）相應職責，指定其負責監督成員國認可與合格評定服務發展，并促進檢驗報告和認證互認的實施。

監管措施協調方面，東盟推動和促進《東盟良好監管實踐指南》和《東盟協調監管制度的一般原則》等監管實踐實施，以加強監管體系協調與互認標準的制定，最終帶來積極的貿易成果。

2.2.3 食品安全一致性政策

農業食品標準的協調一致是《東盟標準和一致性戰略規劃（2016ü2025）》的重要組成部分。與此同時，AEGFS、ACCSQ PFPWG以及東盟秘書處等制訂并通過了《東盟食品安全政策》《東盟食品安全監管框架協議》《東盟食品安全改進計劃》《東盟食品相互認證協議》等東盟有關食品安全的一致性政策（表3）。

表3 東盟食品安全協議Table 3 ASEAN Food safety agreements

這些一致性政策的理念相通，都是希望通過強化國家內部與國家間的食品安全系統、制定區域協調框架協調政策或標準，達成區域內安全食品的自由流通。《東盟食品安全政策》規定東盟成員國的食品進出口要求應與《東盟貨物貿易協定》以及WTO的SPS和TBT協議保持一致，各國部門機構參與統一的食品標準和要求，并確保食品安全控制都基于國際標準。《東盟食品安全改進計劃》旨在通過監管協調確保所有國家食品控制系統處于一個水平，提出重視區域信息的共享。《東盟食品安全監管框架協議》提供了一個東盟成員國可實施的食品安全控制一致性框架和工具（確保東盟成員國實施連貫的食品安全控制系統的一系列綜合的和橫向的方法），該工具要求東盟的經濟、衛生、農業相關部門與附屬機構共同有效參與，并規定了實施該工具的職責范圍和計劃工作組；食品安全其他具體要求應附加到《東盟食品安全監管框架協議》的專用協議中；必要時，應制定和采用一致食品安全標準。由ACCSQ PFPWG參與制定的《東盟食品相互認證協議》旨在使東盟的食品安全監管機構能夠相互承認彼此的食品檢驗和食品衛生認證體系，以促進東盟預制食品的內部貿易。2021年，ACCSQ PFPWG考慮在相互認證協議中實施關于東盟食品添加劑、污染物、營養標簽、食品接觸材料的系列標準，并由10個成員國確定了該協議的細節。

2.3 制定東盟區域食品安全共同標準和技術要求

ACCSQ每年定期組織召開標準協調戰略（規劃）研討會，有效加強各國相關監管機構間的合作與聯系，以制定和實施標準協同戰略和計劃。目前，ACCSQ PFPWG工作組已完成7 項食品安全標準及5 項技術要求的制定，這些標準及技術要求成為了東盟成員國在其國家法規中的應用參考基礎，包括《東盟預包裝食品標簽通用標準》等多項食品安全標準，以及《東盟通用食品控制要求》（，ACFCR）等系列技術要求。

東盟食品安全共同標準與我國及國際標準的對照見表4。在制定食品安全標準時，東盟以保護消費者的健康并確保食品貿易的公平為目標，實行標準以CAC標準為主，并適當考慮其國家標準要素的原則進行制定。例如ACCSQ PFPWG分別于2016年和2017年，基于CODEX STAN 193-1995《食品和飼料中污染物和毒素通用標準》與CODEX STAN 192-1995《食品添加劑通用標準》國際法典委員會標準，協調制定了《東盟關于確定食品和飼料中污染物和毒素最高限量的原則和標準》和《東盟預制食品中食品添加劑的最高限量》，確立了東盟食品添加劑與食品和飼料中污染物的最高限量水平。《東盟預包裝食品標簽通用標準》也在形式及內容上與CODEX STAN 1-1985保持一致。

表4 東盟食品安全共同標準與中國和國際標準對照表Table 4 ASEAN common food safety standards in comparison with Chinese and international standards

《東盟通用食品控制要求》中多項技術標準也多與CAC通用標準保持一致，例如《東盟國家食品控制系統原則和指南》與《國家食品監控體系的原則和指南》（CAC/GL 82-2013）統一。而《東盟食品接觸材料通用指南》及《東盟食品接觸材料良好生產規范指南》等標準制定則在形式上近似于歐盟標準，在內容上類似于中國國家標準GB 4806.1ü2016《食品安全國家標準 食品接觸材料及制品通用安全要求》及GB 31604.1ü2015《食品安全國家標準 食品接觸材料及制品遷移試驗通則》（表5）。

表5 東盟與中國和國際通用食品技術要求對照表Table 5 ASEAN technical requirements for foods in comparison with Chinese and international requirements

2.4 實施東盟區域食品安全協調監管措施

2.4.1 協調東盟食品安全標準限量指標

為協調東盟食品安全標準限量指標，東盟在國際生命科學學會（東南亞地區）食品添加劑標準數據庫基礎上建立了東盟食品安全標準數據庫（ASEAN Food Safe ty Standards Database），該數據庫自2012年正式移交于ACCSQ PFPWG管理。數據庫涵蓋10個東盟成員國的食品添加劑標準信息，搜集、整理、翻譯了東盟國家食品技術標準近30 000個，并與食品法典標準、東盟食品安全共同標準進行限量指標的對比，用以確定標準協調的目標和需求。

數據庫可以按照食品添加劑種類進行限量值的查詢，查詢后顯示的數據庫橫向列出基于《食品添加劑通用標準》（CODEX STAN 192-1995/GSFA）附錄B中描述的全部食品類別添加劑的限量值；縱向列出10個成員國該種食品中添加劑的限量值信息，并用分別用上、下箭頭標出在該國此類食物允許使用的添加劑限量是高于還是低于CODEX STAN 192-1995或《東盟關于確定食品添加劑最大使用量的原則和指南》中該類食品規定的限量值。如果該種食品全部成員國的添加劑限量值已經協調（等同）于CODEX STAN 192-1995標準，則全部指標用綠色表示，一些（不是全部）協調則用藍色表示，不協調（無論是更低還是高于）則用紅色表示（圖3）。食品數據庫的監管也非常方便，允許東盟各聯絡負責人更新修改自己國家的數據，能夠添加特定國家的自定義類，但無法修改其他國家的數據。

圖3 東盟食品安全標準數據庫Fig.3 ASEAN Food safety standard database

2.4.2 暢通信息渠道，建立預警系統與監管信息平臺

“歐盟加強東盟區域一體化支持”計劃為東盟提供了多項技術援助，包括協助東盟組建區域食品安全風險評估中心，以實施統一的食品安全風險管理策略；并協助各東盟成員國建立了類似歐盟食品和飼料快速預警系統的預警系統，將其整合至東盟食品和飼料快速預警系統。

同時，東盟完善建設進出口食品安全服務網絡。東盟農業與林業部長會議自2006年批準建立東盟食品安全網絡（ASEAN Food Safety Network），以為東盟解決與食品安全相關的非關稅壁壘問題提供信息平臺。該網站由各國對口部門共同建設，信息維護管理團隊分別由政府部門人員組成，方便監管部門、企業從業者以及消費者及時查詢各國法規、標準、貿易措施信息、資源及磋商具體事項，也便于研究人員掌握與交流有關動植物檢疫和食品安全領域的最新進展。

2.4.3 監管控制體系能力建設，推行檢驗認證互認實施

為促進產業良好生產規范，東盟國家在實踐中嚴格監管和監測有害物質的殘留，著力提升本國更低檢出限檢測技術水平以及產品可追溯性等能力等。

ARISE還加強協助柬埔寨、老撾、緬甸、越南提升國家海關技術和管理能力、部署ASEAN海關過境系統（ASEAN Customs Transit System，ACTS），推進柬埔寨、老撾、緬甸、越南食品行業實施相互承認協議并協調其監管制度，如實施關于預制食品衛生檢驗和認證體系的互認協議等。通過相互承認協議，在出口前經檢驗和認證的產品可直接進入進口國，而無需在進口國中進行類似的合格評定程序。

2.4.4 調動各方積極參與治理

由政府支持的東盟社會團體組織東盟食品飲料聯盟（ASEAN Food & Beverage Alliance，AFBA）等組織，集合了東盟各國的工商業聯合會、制造商聯合會及加工與出口商協會，組織中小企業團體代表參與，負責向東盟委員會及ACCSQ提供市場信息、監管以及技術支持。

3 結 語

為最大限度地減少各國政府的監管成本、檢驗成本，各生產者和消費者的交易成本，降低貿易性壁壘帶來的市場限制，在FAO、世界衛生組織等國際組織及歐盟等地區和國家的支持與幫助下，東盟國家食品監管法規、標準、檢驗認證與合格評定要求等方面的合作日益增多。目前，我國與東盟深化標準化合作機制，因此，對有關東盟區域標準、政策及監管措施協調的研究，對于有效解決區域間食品安全與質量問題、推動我國與東盟標準化領域合作以及貿易便利化方面具有重要的意義。

3.1 東盟區域協調機構，提高了標準與合格評定互認效率

東盟通過組建具有高度權威并由各國授權的區域性標準化機構ACCSQ，負責并對東盟標準、技術法規等進行以協調、互認，不僅為區域標準化和技術性貿易壁壘等分歧較好地解決和調和提供了良好平臺，還能夠使監管機構專注于提高東盟協同標準技術目標與產品的市場競爭力。

從工作任務及內容來看，ACCSQ PFPWG通過調配食品安全標準協調工作組，完成協調標準制定等相關工作，包括制定了食品控制系統、預包裝食品標簽、食品衛生的原則和要求等7 項相關食品安全標準及5 項技術要求。同時，基于1998年東盟成員國簽署的《關于東盟相互認證安排的框架協定》，ACCSQ PFPWG主持成員國完成相關標準互認等重點工作，幫助成員國確立食品標準互認和合格評定程序、結果、接受范圍，簽訂互認協議，建立區域進出口協議條件下接受各項食品安全標準、合格評定、良好生產規范、應用危害分析和關鍵控制點（hazard analysis and critical control points，HACCP）審核和認證等協調機制，包括標簽中強制性聲明和營養聲明、食品企業注冊要求等的互認。這些舉措大大提升了消除貿易技術壁壘和加強市場準入的效率，并為區域內食品領域標準的統一、國際協調發揮積極有效的推動作用。

3.2 東盟確立食品安全協調框架性規則，靈活應對技術性貿易壁壘問題

東盟形成了類似于歐盟的較為完善的食品安全橫向框架性規則，并通過ACCSQ制定了實施標準、技術要求。框架標準涉及：食品衛生原則與要求、通用食品控制要求，食品添加劑、重金屬等污染物質限量、食品接觸材料、食品參考實驗室等，涵蓋了全產業鏈食品安全與衛生的控制及技術要求。但由于東盟國家語言種類復雜、文化多元，各國食品法規標準體系復雜且不均衡，東盟國家縱向的產品技術標準協調較為繁瑣，即在特定食品如咖啡、酒精飲料、蜂蜜等方面的技術標準與法規尚未達成“軟聯通”，此類TBT技術貿易壁壘仍然較多。于是東盟借鑒歐盟采用互認措施協調貿易壁壘的方式，主要用互認方式替代協調難度較大的縱向標準的協調，達成貿易的一致性以實現區域利益最大化。

3.3 東盟各國標準協調仍存在一定難度

由于ACCSQ及AEGFS等協調部門由監管部門平行組成，東盟行政總部秘書處、標準和雙邊互認協定第一工作組（WG1）同樣不具有管理職能，缺乏執行權與監管統一動力。ACCSQ PFPWG通常采用主題論壇討論的形式，并開放與行業間的對話，但在與所有10個東盟成員國的國家監管機構舉行的實際工作組會議上卻沒有提供除監管機構外的席位，使多方參與標準協調工作受到一定局限性。其次，東盟國家在食品貿易方面競爭較為頻繁，各國進出口貿易政策或制約其標準合作與協調。此外，多樣的語言文化、宗教與民俗習慣、流通貨幣的不同，使各國產業、技術性貿易措施側重、標準法規透明度存在較大差異。因此，東盟在技術法規與標準協調方面始終存在較大難度。目前，東盟食品安全協調標準體系建立處于初級階段，食品中微生物限量規定、東盟特色產品命名、定義與分類標準、嬰幼兒和其他特定人群的食品營養成分要求等主要標準仍不齊全，技術規范為明確應用于整個食品鏈（從初級生產到消費者）提供了基本框架，但具體結合到實際，尤其是縱向協調標準的各環節、具體的法規標準及技術指標要求仍需進行長期討論才能得出一致的結論。

3.4 我國與東盟的合作進展、問題與對策

2002ü2010 年，CAFTA建設進程全面推進，農產品貿易快速增長。CAFTA在原產地規則、貿易通關協定等方面門檻不斷降低，截至2020年，東盟十國的近1 500種農產品、食品可對華出口（表7）。促進產業政策溝通協調，我國與各國簽署中國-東盟《關于加強衛生與植物衛生合作的諒解備忘錄》（SPS備忘錄）、中國-東盟政府間《關于加強標準、技術法規與合格評定領域合作的諒解備忘錄》（TBT備忘錄）、《中國-東盟關于加強產品質量安全合作的聯合聲明》等，達成多項食用農產品檢驗檢疫和獸醫衛生要求議定書（表7）。提出加強標準合作倡議，我國分別與柬埔寨、菲律賓、馬來西亞等東盟國家標準化機構簽署《關于加強標準合作，助推“一帶一路”建設聯合倡議》等合作文件，推動標準體系的對接。加強科技項目合作，我國與東盟共同組建中國—東盟科技聯委會。搭建信息平臺，我國海關總署與國家市場監督管理總局分別組織建成中國—東盟動植物檢疫和食品安全合作信息網與中國—東盟標準云平臺，推動我國與東盟間信息交流、專業數據智能化應用服務。但目前，CAFTA面臨食用農產品標準的統一方面推動力度不夠，認證步伐緩慢，企業對技術法規、技術標準重視程度不高，缺乏出口國法規及產品標準信息掌握渠道等問題。

表7 中國與東盟已簽訂檢驗檢疫和獸醫衛生要求議定書的食品與農產品Table 7 Food and agricultural products for which China and ASEAN have signed protocols on inspection, quarantine and veterinary hygiene requirements

隨著《區域全面經濟伙伴關系協定》（，RCEP）整體結束談判，“中國-東盟命運共同體”建設不斷加快，我國應在充分了解各國特色產業的基礎之上，立足“一帶一路”倡議與各項自貿合作政策，全面加強對食品技術性貿易措施通報率較高的國家，如菲律賓、泰國、馬來西亞、印尼、越南等國家技術法規及標準體系跟蹤研究；注重當地優勢資源產品出口標準法規要求，重點總結東盟優勢出口產業，包括特色熱帶水果及制品、水產品、清真食品、飲料、糖類等相關食品安全標準及技術法規要求，促進我國產品順利出口；同時強化CAFTA統一食品標準體系建設，進一步暢通與東盟各國TBT、SPS通報信息的溝通交流渠道，針對文萊、緬甸、老撾、柬埔寨等國貿易性措施通報不多或食品法規體系尚不完善等情況，積極踐行采用國際標準原則，推動CAFTA統一食品標準與東盟食品安全標準的及時對接；繼續著力完善我國進出口技術要求與標準體系建設，推進區域檢驗檢疫認證監管合作，加強我國特色產品標準制定與地理標志產品保護，提升農產品品牌化水平與競爭優勢。